破解现实难题 促进独立学院健康发展，本文主要内容关键词为：健康发展论文,难题论文,独立学院论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
独立学院作为民办本科院校是我国经济社会发展中出现的独特的高等教育形式。从上世纪90年代末江浙一带诞生的按成本收取学生学费的“国有民营二级学院”演变至今，历经10多年迅速发展，到2009年末，全国共有322所独立学院，其本科在校生约占全国普通高校的1/10，在江苏、浙江、湖北等省更占三分天下，成为我国大众化高等教育体系的重要组成部分。在世纪之交我国经济社会和高等教育快速发展时期，独立学院的发展既满足了民众接受优质高等教育的现实需求，又整合了各种社会资源进入高等教育，弥补了我国高等教育投入不足、布局和结构不均衡等实际问题，对我国高等教育快速发展并进入大众化阶段起到了积极的作用，为我国经济社会和高等教育的发展做出了重要贡献。
然而，独立学院作为全新的办学模式，无论从教育观念上或是从办学实践上都存在着先天不足。政策法令、法规滞后，解读和操作与实际脱节，使独立学院继续健康发展面临各种困难与困惑。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要大力支持民办教育、依法管理民办教育。并且把民办教育看作是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，其中包括要探索独立学院管理和发展的有效方式，完善独立学院管理和运行机制。因此，如何针对独立学院发展中面临的现实难题予以破解，是落实《教育规划纲要》的一项重要任务。
本文基于历时一年多来对我国近百所独立学院的实地调研形成。
一、独立学院发展中亟待破解的三大难题
难题之一：如何区分独立学院法人的营利性和非营利性目的属性，重新定位、分类管理
独立学院是“实施本科学历教育的高等学校”，根据《中华人民共和国教育法》（下称《教育法》）第二十五条：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”在《中华人民共和国高等教育法》（下称《高教法》）及《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《民促法》）和教育部颁发的《独立学院设置与管理办法》（下称“26号令”）中都重申了“不以营利为目的”的界定，也成为独立学院出资方、举办方必须承诺的前提，在我们目前所调查的所有独立学院中无一例外地选择“非营利性办学”。但客观现实是，在核定独立学院收费标准时，已经考虑到扣除办学成本后应当有盈余，作为对需要回报出资方的补偿。当然，此“盈余”不能视为学校“营利”，而应当看成学校支付初始投入的办学成本。就像公办学校建设新校区向银行贷款，必须偿还的本息都打入学校办学成本一样。但是确实有些独立学院出资方是试图通过办学达到营利的目的。特别是一些以办学为主业的教育集团或私人企业独资或合资举办的独立学院，其出发点是把办教育视为民营经济发展新的增长点，当然有明显的营利性质。如某教育投资集团已举办6所独立学院，有些教育集团主业就是投资幼儿园、小学、中学直至大学，不以营利为目的，又作何为？不少私人投资者本身就是民营企业家，从投资到管理的理念和运作都是以民营企业的模式作比照，导致独立学院管理和运作机制混乱。
《教育规划纲要》明确提出“教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”是十分及时、十分必要的。
近几十年来，“许多强劲的营利性大学的诞生和发展是美国高等教育领域中惊人的变化之一。”“如果说美国有着令世人羡慕的高等教育体系，那部分功劳要归于营利性大学长期以来的影响，因为它们代表了直接适应社会需要和经济需要的教育，代表了把产品和服务变成利润的权利，还因为它不断迫使坚决抵制它的体系做出变化。”目前，在美国私立大学中营利性学校数量已超过非营利性学校数。
我们这里暂不讨论什么是营利性大学及为什么要允许营利性大学存在。而是讲，我国实际存在着营利性的大学，必须正视这个现实。并且在对独立学院落实教育部“26号令”时，需认真区分营利性和非营利性两种不同类别的学校，分类进行定性和管理，让每一类学校都有更好的、合理的发展空间。
从国家层面上讲，促进民营经济健康发展同样是基本国策。根据《教育规划纲要》的要求，应当在积极、引导、鼓励和扶持的基点上，制定营利性学校的相关政策，健全和完善相应教育法律、法规，并且像国家扶持民营企业发展初期那样，给予包括税收、补贴在内的优惠政策。当然，在鼓励其举办的同时，应制定有效措施对其办学质量、办学资质进行监控。尤其对转设为营利性大学后，原依托之母体学校及国有资产必须退出，母体学校身份可变为办学合作方。而且，学校已转变为企业家管理的大学，办学质量将是政府关注的重点，应当对其办学资质重新评估，再决定转为本科、专科还是培训机构。
难题之二：如何明确非营利性独立学院“民办”性质的基本要素
关于独立学院的定义，“26号令”表述为“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”，并对举办独立学院的社会组织和个人有最低限度资产的规定。《民促法》的规定是：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”独立学院的民办属性在法律上强调了其举办的资本属性来自非国家财政性经费。但是，学校举办经费是包含了两个方面：举办学校的原始投入（建校基本投入）；学校运行的常规办学经费。前者是学校投入资本的构成，后者涉及到维持学校运行的办学机制。在实际操作中，独立学院在不同的省份有些登记为事业单位，有些登记为民办非企业，主要是从资本投入和资本构成上来认定。
事实上，目前独立学院的资本构成包括了来自政府和国有企业的多元资本。因此，独立学院因原始投入资产属性不同也有人称“国有民办”、“公有民办”、“民有民办”之称。在落实“26号令”时，往往也只是把关注点放在投入资产的属性，姓“公”还是姓“私”上面。
《教育规划纲要》提出：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”也提出：“健全公共财政对民办教育的扶持政策。政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。国家对发展民办教育做出突出贡献的组织、学校和个人给予奖励和表彰。”民办在这里更多地表述为民办机制、多元投资办学的办学模式，甚至包括政府专项资金用于资助民办学校的办学。而且，非营利性独立学院是享有学校法人财产权的公益事业，举办者将资产过户后资产便已转为学校法人财产所有，任何人不得挪用和侵占。
因此我们认为，此处独立学院的民办属性不同于民营企业。非营利性独立学院作为公益性民办高校，“民办”的含义不应以原始投入的资本性质或者独立学院发展中的资本构成来定义，其“民办”的关键要素应当是采用有别于公办学校的民办机制的办学模式。这里“民办”，是指采用学生交纳学费为主的非财政性经费维持学校常规运作的机制。独立学院办学可以在保证办学质量的前提下用各种方式来筹措资金举办，包括长期租用土地，争取政府和社会各方面的支持，其投入资产可允许“国有”、“公有”、“民有”成分。来自多元出资方的独立学院，运用原始投入和由学费等滚动产生学校运行经费，这种机制极大缓解了世纪之交我国高等教育发展的经费投入问题，对当前我国高等教育的发展具有很重要的意义。这种新的民办机制，也为我国高等教育体系探索和实践民办模式的办学道路。
难题之三：如何明晰学校法人财产与合理回报的确切内涵
《民促法》规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”《民促法》实施条例规定“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。”而且明确指出“国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”当然，以上所有规定都应当是针对非营利性民办学校，“26号令”也是依据这些条文在规范独立学院的管理。
显然，在法规法令中关于学校法人财产权和民营企业法人财产权概念是不同的。国家遵循“谁投资、谁受益”原则，保护民营企业投资人的财产及其他合法权益，民营企业的资产及滚动发展积累的财产均应属于投资者所有。但是，对非营利性独立学院，《民促法》已明确是属于“公益性教育事业”，要坚持“教育公益性”原则，对已过户的资产及其它产生的办学积累享有学校法人财产权。也就是说，非营利性独立学院已经拥有的资产不属于任何个人或组织，而是属于国家的教育公益性财产，由学校依法管理、使用，并接受政府和社会的监督、审计。
在实际执行中混淆非营利性学校法人财产和民营企业法人财产概念的现象比比皆是。如某独立学院董事长在访谈中认为“学生花钱买教育，学费滚动积累产生的资产当然是出资方的”。这种对增值资产的理解代表了多数出资人的观点。正如另一位独立学院董事长坦诚地讲，投资独立学院好比将现在的钱存起来作为一笔长期稳定的收益。出资人最愿投资的是购置土地和校舍。也有相当一部分政府主管部门的同志也是如此理解，使得一批原始投入的出资人在独立学院转让、转设过程中获得高额的利润。这里的问题是，出资人和母体学校都得到了不应得的增值部分资产，而且学校转设后脱离母体学校，其性质及办学资质都产生了新的问题。有些独立学院在转让出资人过程中出现的法律纠纷，也大多源于资产认定问题。
在调研中我们发现，在落实“26号令”推进资产过户时，由民营资本出资举办的独立学院，绝大多数出资人对母体学校无形资产评估过户工作持抵制或消极态度，名义上是对评估产生的税费有看法，实际上还是对谁拥有独立学院的资产有想法。客观地讲，所有出资人都明白《民促法》及其《实施条例》中的学校法人财产含义，在推进“26号令”资产过户时最大的顾虑也在此，关键是要解决出资人的合理回报问题。但是，目前的法律、法规对出资人的合理回报有不同的解读，也缺乏合理、合法的操作方式。
《民促法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”“26号令”进一步规定是：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”各项有关规定中都强调在“办学结余”中才能回报，当然这有利于保证办学经费正常运行，但忽视了“需要回报”的出资人的合法权益这个前提，容易理解成“有盈余就回报，没盈余就不回报”。
另一方面，政府有关部门如工商、税务部门及社会舆论又很关注办学的“营利”问题。目前，我国独立学院法人登记多数为民办非企业，少数为事业单位。登记时绝大多数表示“非营利性、要回报”。但是，出资人与母体学校如何取得回报缺乏合理合法的操作方式，大部分省份独立学院转出回报部分资金，被税务部门认定为是民办高校的经营性获利而要纳税。因此，在现实中，绝大多是采用提高办学成本等“技术性”办法间接拿回回报。由于这种不规范行为，使得多数独立学院出资人包括举办方实际上以各种方式扩大办学成本取得实际回报后，同时期望索取后期回报。这给将来学校资产的评定和管理带来后遗症。更为严重的是，由于各项法律法规条文对独立学院出资人回报问题的界定模糊，实际操作中存在不规范行为，导致出资人长期、直接地参与独立学院的内部管理，往往由出资人直接派人掌握独立学院的财务、基建和后勤，控制独立学院的资金运作。其中，也不乏有像经营民营企业那样，通过虚报基建成本、设备购置和基地建设等办学成本扩大出资人的办学投入，使独立学院的法人财产管理和运行失去有效的监督。
我们认为，首先要区别独立学院的出资人、捐资人和办学者的不同身份的定位。出资人的原始投入不同于捐资办学。在当前中国国情下，多数出资人是希望要“回报”的。即便是出资人目前没有索取回报或回避具体回报问题，其主观上都不是不要回报，而是希望在办好独立学院的基础上能有更理想的回报。当然，如果出资人想通过直接掌控独立学院索取包括滚动发展的增值资产的话，那就应当申请转设办营利性大学。反之，对非营利性独立学院出资人的利益，应当由国家给予保护。
其实，办一所大学是很不容易的，特别初始投入的资金十分巨大。一方面，独立学院充分利用社会资本投入办学，缓解了国家发展高等教育的经费困境，应当讲是一件好事，相当于国家向社会集资来举办公益性的教育事业。因此，对捐资者应当给予鼓励，对出资人给予合理回报都是合情合理的。另一方面，出资人的原始投入也不能简单地视同于银行贷款，按银行利率还本付息。应当充分考虑到出资人在学校创办初期筹措资金所付出的努力，对独立学院的发展做出的贡献，在回报额度上要体现其合理性。同时，母体学校作为举办方在独立学院创办及管理和质量保障上付出的努力也应给予补偿，这也是现阶段的中国国情所致。
总之，出资方、举办方应有合理回报，但不能是无限制、无限期的回报，更不能把出资方、举办方、办学方身份混为一谈，让出资方、举办方长期控制独立学院的实际办学过程，使办学成为索取回报的工具。
由于对学校法人财产及合理回报问题不明晰产生的问题，在现实表现中突出反映在学校的董事会章程内容不严谨和政府监督不到位。一方面，多数独立学院董事会章程流于形式，缺乏对董事长及董事约束性条款，对董事会的权力没有明晰的界定和限制，无法有效制约董事长和董事在学校办学中的过度介入，导致多数由出资方直接参与办学具体过程，混淆了出资方、举办方和办学方三者之间关系，有些独立学院内部治理结构类同于民营企业式的管理模式，造成混乱和矛盾。特别是学校财产和现金流缺乏严格的监督，存在着重大隐患。另一方面，《民促法》实施条例规定：“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其它形式决策机构的成员。”实际上违背了非营利性独立学院作为公益性教育事业的属性，弱化了政府教育部门对独立学院的监督。这也影响了独立学院督导制度的有效实施。目前，各省对独立学院实行的督导制度有不同模式，有的省采用驻校方式，有的采用巡视方式。如果采用驻校方式，督导的经费就有一个“钱从哪里出？替谁说话？”等问题；采用巡视检查，又很难解决出资人通过董事会过度介入学校内部管理问题。其实，对非营利性独立学院的董事会，政府完全可以介入，正如美国州立大学的董事会成员包括州长、副州长一样，督导可以由政府派进董事会、监事会行使政府监督职能。
二、促进独立学院健康发展的建议
我国独立学院发展如何有效达到《教育规划纲要》的既定目标，需要进一步深入探索。作为新兴的民办本科教育，现阶段的独立学院已经是高等教育体系中不可或缺的重要组成部分，在继续发展道路上如何依法完善学校治理的体制和机制；如何利用民办高等教育的实践平台，探索我国高等学校管理体制和机制的改革创新；如何发挥民营经济和社会资本在我国高等教育发展中的积极作用。具体讲而言，主要涉及：
1.充分调动独立学院发展中各利益相关者的积极性
《教育规划纲要》提出，要“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。”
建议引导、鼓励、扶持部分由教育集团和私人全额出资举办的独立学院向营利性学校发展，制定营利性民办学校的相关政策，给予国家扶持民营企业发展初期的类似优惠政策；对非营利性民办学校作为公益性事业应当依法享受与公办学校同等待遇，包括税收和其他优惠政策。各级政府应该有专项经费支持各类独立学院，包括营利性和非营利性学校。鼓励全社会各种形式的主体参与独立学院的办学，包括地方政府、民间出资人、主办学校和社会各方，调动全社会参与办学的积极性。
2.建立统一协调的政府管理机制
建议由国务院牵头，根据国家《教育规划纲要》，在修订和完善《民促法》的同时，所涉及的教育、人事、税务、国土、民政、环保等相关部门做出相应的法规修订，区别营利性和非营利性民办学校的不同定位，并制定相应政策，尤其是解决独立学院在土地、税收、法人登记等方面的问题，落实教师待遇等与公办学校同等待遇的相关政策。
3.明晰法律法规法令的政策解读
《教育规划纲要》提出，要依法管理民办教育，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。我国独立学院的民办性质不是针对其资产组成性质，而是指采用非经常性国家财政拨款支持办学的模式，是体现机制上的民办性质，对非营利性的独立学院不应看成民办企业而应等同公办事业单位。应该享受公办学校同等待遇，法人登记应按事业单位获得身份确认。出资人要求有合理回报的，应视为与独立学院的借贷关系计入学校办学成本，在协议中明确回报方式，包括回报的时限和数额；非营利学校的法人财产，应作为公益性法人财产，属于国家教育事业的公有财产，应加以严格管理和监督。
营利性独立学院应按新制定的条款执行。第一步可先放开有条件的民营资本投资的独立学院转设为营利性学校，在国家相关政策出台之前，由各地根据当地情况制定指导和扶持的相关政策。营利性大学作为私有性质的大学，鼓励和支持其依法办学，并对其办学质量、资质进行严格监控。
4.实行多样化分类指导，明确不同类型独立学院的发展规范和调整方向
建议独立学院发展上实行“政府主导、分类管理，一省一策、一校一议，因地制宜，属地管理”。我国的独立学院在不同省份、不同学校都有很大差异，每所学校都存在独特的个性。有必要从促进和完善独立学院发展的角度，实事求是地处理每所独立学院发展中存在的实际问题，以推动教育部“26号令”的有效落实。
对非营利性独立学院资产投入、办学方式应允许多元并存，鼓励多种模式办学。部分独立学院可以收归国有。对一些市、县有意举办大学的可支持驻地独立学院转设公办，有利于调整公办大学在非中心城市的布局。
脱离母体学校转为民办的独立学院，要对其办学资质进行严格审核，评估其办学质量的保障体系，重新确定其办学层次，部分达不到标准的应转为专科层次或培训机构。
由母体学校单独举办的校中校性质的独立学院，应着重与母体学校管理上实质性的剥离，加强其独立性，引导其与母体学校错位发展。
进一步明确营利性和非营利性的民办学校的身份定位，将非营利性独立学院给予公办学校同等的法律地位，并参照公办学校理顺教育行政管理。
5.发挥教育部门和地方政府各自的积极性，加强对独立学院健康发展的有效管理
地方政府在制定“十二五”规划和落实《教育规划纲要》的时候，应当将落实独立学院的健康发展纳入其中，并给予相应的扶持。特别要健全政府教育部门对民办教育包括独立学院的专门管理机构和相应职能管理体系。
6.按照《教育规划纲要》目标，进一步完善独立学院依法办学的法律环境
独立学院作为新形式民办大学，应着力制订学校章程，实现依法自主办学。可借鉴国外（境外）私立大学发展经验，完善独立学院的章程和董事会制度。在大学章程中重点是明晰董事会、校长、党委及学校内部组织的职责和权力。对非营利性学校董事会，明晰董事长和董事的权职界限。完善董事会对公益性事业的法人财产监督机制，包括来自政府的监督管理。密切关注转设、转让和停办过程中可能面临的独立学院作为教育公益性资产的流失问题，并对转设学校办学资质重新审核。
按照《教育规划纲要》目标，根据经济社会和教育改革发展的需要，修订《民促法》，进一步完善独立学院依法办学的法律环境。