中国厚禄养廉思想的历史考察和经济分析，本文主要内容关键词为：中国论文,经济分析论文,思想论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F129 ［文献标识码］A
［文章编号］1004-2768(2001)04-0031-03
自战国末年中国官俸制度萌芽兴起到秦汉逐步确立，厚禄养廉思想就此起彼伏地贯穿着中 国二千多年的封建社会之中。可以说，贪官污吏自始至终是封建社会各个朝代难以治愈痼疾 。本文试就中国古代的这一思想进行探析，以古鉴今，期能古为今用。
一、历史考察
厚禄养廉思想最先提出是在西汉初年。汉惠帝诏曰：“吏所以治民也，能尽其冶而民赖之 ，故重其禄，所以为民也”（注：《汉书·惠帝纪》。）。重禄目的，在于吏治，在于益民。汉宣帝时，张敞、萧望之 言曰：“夫仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。今小吏俸率不足，常有忧父母妻子之心，虽 欲 洁身为廉，其实不能，请以会率增天下吏俸”（注：《通典》卷35《禄秩》。）。西汉的官俸支出占据国家财政总收入的50 %。后王莽不堪其重，借口“与百姓同忧喜”将俸禄规定直接与年成丰歉挂钩，开了俸禄不 稳无保之先河，导致贪污受贿之风盛行。东汉中期后，官员的俸禄不断走向菲薄，一个百石 官秩的官吏月俸仅较一个佣工工资多数百文，出现五原小吏冬月无衣，“衣草而出”的不堪 局面。针对于此，东汉崔寔指出，自秦以后，一般官吏“俸禄甚薄”，“仰不足以 养父母，俯不足以活妻子”，作为官吏，总是临财御众的；令俸禄薄的官吏去“临财御众” ，犹之乎“渴马守水，饿犬护肉，欲其不侵，亦不几矣”（注：崔寔：《政论》，《全后汉文》卷46。）。稍后的荀悦也对官俸太薄表示 反对，他说：“公禄贬则私利生，私利生则廉者匮而贪者丰也。夫丰贪生私，匮廉贬公，是 乱也”（注：荀悦：《申鉴·时事第二》。）因此，他强调官俸相称，呼吁封建统治者必须重视官禄问题，不可掉以轻心。政治 家仲长统也把“薄史禄”视为“危国乱家”的原因，曾大声疾呼：“禄不足以供养，安能不 少营私门乎?”（注：《后汉书·仲长统》。）。
唐朝也曾多次采取增借禄米料钱等措施。唐玄宗下诏说：“衣食既定，廉耻乃知”，故对 京师“文武九品以上正员品，今后每用给俸食、杂用、防阁、庶仆等，宜十分率加二分，其 同正员官加一分，仍为常式”（注：《全唐文》卷25。）。官俸增加必然加重财政负担，加之官员数量日益增多，致 使“府库仓储，竭于资俸，”“俸禄之费，岁巨亿万”。（注：《唐会要》卷67。）安史之乱后，国家财政出现拮据 ，加之“厚外官而薄京官”，京官竟“不能自给，常从外官乞贷”（注：《资治通鉴》卷225），以至于堂堂三品大员 刑部尚书颜鲁公“举家食粥”。针对唐前后期官俸相差之悬殊，冗官增加之多、俸禄支出之 巨等弊端，杜佑提出“极弊莫若省用，省用则省官”的建议，要求精简机构，减少浮费；晚 唐诗人白居易切中时弊提出“省官厚禄”，他认为“官省则事简，事简则人安；禄厚则吏清 ，吏清则俗阜”（注：《白香山集》卷47。）。为此要量赋制禄，提出了制定爵禄的标准，开始注意到俸禄开支要与国 家财政、人民负担保持适宜。
到了北宋前期，官僚贪污贿赂行为十分严重，特别是从中央到地方的各级胥吏根本没有俸 禄，完全靠敲诈、贿赂和贪污过日子。为此，一些有识之士提出了诸如“益俸”“厚禄养廉 ” 之策。范仲淹提出：“养廉之方，必先厚禄”。王安石认为要使职业不驰，治道而兴，就应 提高官吏的俸禄。他还把历史上专靠贿赂等非法收入为主的吏胥阶层，一律改为俸给生活者 ，暂时结束了千百年来的一种不合理制度。而后宋王朝多次增俸，经过多次调整，到南宋后 期，官员的俸禄已经“七八倍”于北宋前期了。由此宋代在历朝各代中以厚禄而著称。但尽 管如此，物价上涨，机构膨胀，冗官迭出，官员欲望增长，厚禄仍养不了廉!
明朝以薄俸养官。清人任源祥曾说：“有明官制，上仿成周，而俸给则大远于古，额数既 少，又折支焉，甚非养廉之道也”（注：任源祥：《制禄议》，《皇朝经世文编》卷24，《吏政》4。）。故一些官吏均靠俸禄以外的不正当收入维持家计。京 官靠吃属下的空名阙额和接受贿赂，索取馈赠以致富；地方官靠对广大百姓正税外的层层盘 剥以救贫。这就势必造成贪官日增、清官日少局面，贪污成了明中叶以后习以为常的政风。 张居正为明代第一名臣，死后抄家，诸子兄弟藏有黄金万两，白银十余万两，而这还不及严 嵩家产的二十分之一。张居正既如此，何况其他诸官诸吏?!
清朝雍正皇帝，为了改变官员俸禄过低状况，采纳山西巡抚诸岷建议，推行“耗羡归公” 和“养廉银”制度。他一方面把州、县官员向农民多征收的赋税(主要是耗羡）收归国有，不许 各级官员任意多征和挪作私用；另一方面，又把这笔多收入的钱给各级官员发放养廉银，补 贴其生活和办公费用的不足。至此，厚禄养廉终于以建立“养廉银”制度而加以解决。不过 从往昔征耗羡到明发养廉，就总额而论，不是增加了，而是降低了许多。雍乾之际历任部院 大臣及地方大吏的孙嘉淦说养廉尚不及火耗之“少半”；有人更尖锐指出：“养廉者，其名 ；而养不廉者，其实也。”养廉既不足办公、日用、应酬之需，官员们只好另谋生财之道， 贪污腐败仍不绝于耳。
厚禄养廉思想自西汉兴起到清代建立“养廉银”制度，贯穿于中国整个封建社会，成为历 朝各代上下之共识。如何厚禄养廉也是历朝封建统治者所必须解决、必须正视的难题。
二、特点剖析
从对历代厚禄养廉思想的历史考察中，我们可发现其有如下几个值得研究和关注的特点：
1、厚禄养廉提出的原因
历代经济思想家和封建统治者均认识到经济是人们赖以生活的基础，官俸的低薄致使官员 尤其下层官吏“仰不足以养父母，俯不足以活妻子”。上至三品大员刑部尚书颜鲁公“举家 食粥”，下到“五原小吏”“衣草而出”。战国管子就已提出：“仓廪实而知礼节，衣食足 而知荣辱”，既然官吏“衣食不足”，那么廉耻又如何知晓?于是“上索下送，上下相蒙” ，官吏“俸禄微薄，无以赡家，必取诸于民”。他们从薄俸所带来的衣食不足，从而导致官 吏收贿行贿，甚而腐败成风这样一条逻辑线索分析，论述了厚禄养廉的必要性。当然他们所 提出的厚禄，只不过是维系官吏个人和家人必要的一种生活开支。而真正所谓的厚禄应是超 过正当俸禄之外的收入。但在中国封建社会官本位盛行的时期，这种做法更会加剧人们竞向 追求名利，并为此更加竞向贿赂、贪污。在传统的义利观下，封建思想家不可能也不会提出 厚禄的标准，这样就使得在实行的过程中没有一定的参照依据；同时也给封建统治者很大的 主观性和随意性，从而导致这一问题重要提出、重复解决而始终未能真正解决!
2、厚禄与吏治的关系
经济基础决定上层建筑。用经济手段来解决经济问题，是继政治伦理、法制手段之外的又 一重要方式。从历代有识之士不断提出的“厚禄养廉”思想来看，他们认识到厚禄确实有助 于养廉，它对促进吏治清明，提高官吏的办事效率，解决其后顾之忧，杜绝中饱私囊具有积 极意义。汉代“士大夫罕以俸薄为言”，唐之俸禄多于西汉，官员“无鲜薄之叹”。相反， 薄禄易促贪污。在中国历史上俸禄最为微薄之时，往往倒是官吏贪赃枉法格外猖獗，人民所 受盘剥特别沉重之日。两汉之间的新莽时期，“官不得禄”，官员“各因官职为奸，受取赇 赂，以取共给”（注：《汉书》卷69。）。吏治腐败到极点。五代时期的北汉王朝，官员只是“薄有资格而已”， 连宰相的月俸也仅有一百贯，结果，反倒是“国中少廉吏”。明代俸禄“视前代为轻”，“ 自古官俸之薄未有若此者”（注：《明史·食货志》。），恰恰是在明一代，出现了贪污之习“胶固于人心而不可去” （注：《日知录》卷12。）的局面。然而，并非厚禄而养廉。宋代是历史上厚禄的典型，官员不但有很高的“正禄” ，而且连茶、酒、油、盐、柴、米、马料、仆役费用都发给官员，禄可谓厚矣，理应官清正 廉洁，吏治清明。可正是这样的厚禄时期，像范仲淹那样“以天下为已任”，“清心做官， 莫营私利”的清官寥若星辰，更多的则是“身被命服，不顾廉耻”的贪财赎货之徒。这说明 ，贪污腐败的解决仅靠厚禄是不行的，其他方面如法律不加以配套治理和改进，再增俸也是 无济于事的。
3、厚禄养廉的解决方案
唐杜佑、白居易从解决国家财政困难角度提出了“省官省用论”和“省官厚禄养廉说”； 宋 范仲淹、王安石从解决冗官角度提出了“省官益俸”构想。无论何种方案，不外是“省冗官 ，增官俸”的主张。从理论上看，他们抓住了解决这一问题的关键所在。但在实践过程中却 大为走样。就拿北宋为例，省官益俸可谓全朝上下之共识。然而现实中宋代官员却“有增而 无损”，许多诏令很大程度上成为“空头支票”。连王安石就公开主张“增置官司”，他每 推行一项新法，大致都要增设一套机构。这样做的后果客观上无疑增加了不少官员，致使机 构重叠，闲官数量大增。结果变法阻力未减，反倒白养了大批官僚。故而北宋裁员不成功， 增俸养廉更是无从保障!
4、厚禄养廉要处理好与国家财政、物价波动和官员数量之间的关系
“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源 泉。”（注：《马克思恩格斯选集》1卷，人民出版社，1972年，第697页。）封建政府的财政税收与官员俸禄息息相关。西汉、唐中朝、北宋俸禄之厚无不与桑 弘羊、杨炎、刘晏财政改革有关，他们的财政改革不仅使国家财政有充足的税源，而且使官 俸支出有了强有力保障。无疑，税收决定俸给，俸给影响税收。财政税收是俸禄支出的前提 ，一个时代的税收机构及其数量，制约着当时俸禄支出的实物、货币成分及其数量，但俸禄 支出有时也会反过来影响税收结构的改进，增加新的税目。所以，增加官员俸禄，提高他们 的俸给，必须与一个国家的财政负担、税收情况挂钩，应“量赋制禄”（如白居易），而不应 任意增减（如王莽）。
而且厚禄受物价波动的制约。就以宋代为例，北宋初到南京，官俸增加七、八倍之多，与 此同时，其间的物价则上升了十有数倍之多!南宋人洪迈就指出：官员对于俸禄何以“常有 不足之叹”，“物价日以滋”是个重要原因。北宋的吕惠卿，更是把物价上涨诙谐地比喻为 “无罪而月常夺半俸”。清代尽管改定“养廉银”以补官俸之不足，但其实际收入较明代还 低，其中与清银价下跌，物价上涨不无关系。不仅中国人身在其中有感，就连乾隆五十八年 到中国访华的英国副使斯当东也说：“最近一个世纪以来，大量白银从欧洲流入中国，因此 中国物价显著提高。物价提高了，但官员们的薪金仍然是固定的，这就使他们的收入同应有 的开支比例失调”，“中国官员的薪金不高，使他们容易接受礼金的引诱”（注：郭成康、郑宝凤：《论清代“不加赋”及其对社会经济的影响》，《社会科学辑刊》，1 995年第2期。）。所以，禄厚 除要相对数额增加外，还要考虑当时物价的上涨幅度。
另外，厚禄与官员数量也是密切相关的。纵观中国各朝历史，凡是薄禄的出现必将伴随着 冗员的出现。尽管国家的税收在一朝前后会有所增益，但增幅绝对远远低于官员人数的激增 。这对国家来说，减发、降发、甚至停发官员的俸给是常有之事。王安石主张增俸不减员， 是由于改革阻力所致，而其最终解决“冗官”的方式也以失败而告终。冗官不减，势必加重 财政负担，而到南宋时官吏人数又有增不减，故而不得不发出薄俸之感叹!故厚禄必须与精 简机构相配套实行。
可以看出，历朝的封建统治者和思想家对厚禄养廉的原因、实行、作用、影响和解决方案 进行了可贵的探索和分析，其中有许多值得我们借鉴的宝贵经验。但为什么厚禄养廉问题非 但没有解决，反而却愈向薄俸和腐败发展?下面就这一问题进行原因探讨。
三、原因探讨
从封建君主和官吏的关系来看，二者其实是一种委托——代理关系。现利用委托——代理 模型分析，假如官员的工资为W，离开政府部门扣的工资为WO，滥用职权带来的额外收入即 腐败收入为R(λ)，滥用职权被发现的概率为P，被发现后的罚金为F，则政府官员不滥用职 权即清廉的约束条件为：W＞=P(WO-F)+(1-P)(W+R(λ))，解得：W＞=(WO-F)+(1-P)/P×R(λ )。从上式可看到，要想约束官员腐败使其清廉，一是提高W即工资（俸级）；二是增加惩罚P ；三是加强监督提高P。从中国封建社会典籍中可看到，政府曾采取流放、处决、凌迟、族 诛之类的酷刑以遏制腐败的势头。但由于腐败有极大的隐蔽性、连带性和普遍性，致使发现 腐败的概率很低，故在封建社会遏制腐败增加惩罚是有限度的，严厉的刑法在大多数场合成 了一纸空文。而且又由于封建社会的监督机制不健全，官员只对皇上负责而不对人民负责， 人们很难对他们进行有效的监督，特别是监督信息的不对称、不完全使得对官员的监督徒有 虚名。那么最为可行的就是提高W即增加官吏俸禄，从西汉——清的历史考察中，也印证这 个理论模型的正确性，及历代有识之士厚禄养廉思想的可取性、科学性。但有趣的是，我们 可看到：其一，厚禄养不了廉；其二，尽管历代人们都在指责官俸低薄，要求增俸养廉。但 历代官员却不但未见减少反而有递增趋向。原因何在?厚禄养廉是否可行，历代思想家发现 了问题，但未能从根本上，理论上论证这一问题的可行性。他们未能突破封建制度的局限， 从封建制度本身去找解决这一问题的方案。
厚禄养廉不但是个经济问题，而且是个复杂的社会问题，更是一个制度问题。封建制度下 厚禄养廉未能真正落到实处的原因可以从以下几个方面加以分析：
1、封建社会人们的“官本位”思想。在这一思想指导下，官职被看作是社会唯一的价值尺 度和衡量系数，成为人们首选的光宗耀祖显示身份和地位的唯一象征。自孟子提出“劳心者 治人，劳力者治于人”这一传世名言后，又为官俸政治披上了一层合法的外衣；隋唐开创的 科举制更加强了人们的官本位意识，尽管官俸低薄，但它带给人们无穷的荣耀和心理效 用使得许多人仍为之执着追求，中国上下几千年的封建史上传承着“读书——科举——做官 ——发财”的模式。封建统治者抓住了人们做官发财的心理，牢牢控制着、掌握着官员，使 官员的供给与需求保持平衡。一方面官员的供给是无限地增长着的，而历朝各代都对官员的 需求有一个定额，这必然造成供大于求的情况，从而官员俸禄的下降也是客观必然的。所以 ，要想真正解决厚禄养廉首先要弱化人们的官本位思想。
2、国家财政的不济。在中国传统义利观中，强调伦理对经济活动的制约性。“讳言财利” “君子喻于义，小人喻于利”，甚至要求有的国君也不要重视国家经济的发展，这对中国经 济发展起了很大的阻碍作用。纵观各个朝代，官俸支出在国家财政支出中占据第二或第三的 位置，这也反映了它与国家财政的关系极为密切。历代君主也深知厚禄养廉之道，历朝也曾 多次增俸，但终因财力不济而不了了之。可见，国家财政是制约封建制度下厚禄养廉的又一 重要因素。要想真正解决厚禄养廉必须建立在大力发展生产力的基础上。
3、封建制度下君臣之间的收买关系。在封建社会下，俸禄制取代世禄制成为封建君主驾驭 和控制封建官吏的一种主要手段，从而在君臣之间形成了“主卖官爵，臣卖智力”的封建雇 佣和依附关系。在这种情势下，官僚或官吏就不是对人民负责，而只是对国王负责。国王的 语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运。正由于官员的俸禄高低掌握在上 级、皇帝手中，故引发诸官不惜以各种手段讨好上司、皇帝的欢心，长期形成了唯上不唯下 的风气。尤其在俸禄不足以满足其日益增长的生活欲望需求，不足以应付官场的消费费用后 ，就往往借助于其他非正当收入、官商合流贪污受贿、挪用公款、加征火耗等。所以，薄禄 是封建社会固有的现象，是“封建贪污现象长期流行的火车头”，要彻底解决官俸问题，做 到厚禄养廉，必须在消灭封建制度基础之上才能进行。
4、官僚机构自身的低效率。按照公共选择学派理论，官僚机构是一个垄断组织，本身存在 如下特点：一是它垄断了公共物品的供给，缺少竞争机制；二是政府机构及官员缺乏追求利 润的动机；三是公共物品的估价存在着困难，政府管理活动的输入、输出都是不可观察的； 四是由于监督信息的不对称、不完全使得官员的监督徒有虚名。基于这些特点，官僚机构总 是伴随着低效率，存在着机构扩张寻租的倾向。官僚机构的这些特点在中国封建制度下表现 更为突出。要想真正解决厚禄养廉问题，也必须进行官僚机构的自身改革。
通过以上对中国古代厚禄养廉问题的研究，可看出厚禄只是养廉的必要条件，而不是充分 条件。厚禄养廉是一个复杂的社会问题，它的真正解决需要从政治、经济、文化、官僚机构 四个方面进行制度改革和创新。
［收稿日期］2001-05-22