摘要：十八届五中全会提出“一对夫妇可生育两个孩子”的政策，意味着计划生育政策的革命性的调整，全面放开二孩。这是基于我国现实人口背景提出的社会政策，但两年前放开的“单独二孩”并未取得理想的成效，“全面二孩”难免也会遭遇现实困境，首当其冲的就是我国儿童福利残缺必然阻碍“生二孩”意愿的落实，所以完善现有的儿童福利将是打破这一局面的有力路径。当前处于新生育政策“落地”阶段，本文将有针对性地开展对儿童福利政策完善思路的研究，以及时防范“全面二孩”政策推行困境，强化“全面二孩”政策对缓解人口老龄化、创造“人口红利”等积极作用。
关键词：全面二孩；生育意愿；儿童福利
一、“全面二孩”提出的背景
1980 年9月中共中央发出“全国范围内普遍提倡一对夫妇只生一个孩子”的号召，独生子女政策正式在全国全面推行。1982年中共十二大将“计划生育”定为基本国策。
2013 年11 月中共中央十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在“推进社会事业改革创新”部分明确提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策”（即“单独二孩”政策），计划生育政策迎来了一轮新的完善与调整。
2015年10月，中共中央十八届五中全会提出“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。至此，延续三十余年的“一孩”政策终止，“全面二孩”推行。
（一）“人口红利”消失，社会结构老化
“人口红利”是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面。我国作为全世界人口数量最大的国家，“人口红利”一直是我国发展的重要因素。然而，据国家统计局相关数据显示，2010年开始，我国“人口红利”逐渐消失，最突出的特征就是生育率低下。当前，我国总和生育率（TFR）只有1.4，非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”水平。低生育率随之而来的是人口老龄化，截至2014年末，我国65周岁以上的人口数量达到1.38亿，占人口比重10.1%，预计到2020年，65岁以上的人口比重将达12%左右，2050年将达25%左右，远远高于国际上“老龄化社会”的认定①，社会结构逐渐老化。
（二）“失独”家庭激增，社会问题凸显
随着“一对夫妻只生育一个孩子”的计划生育政策推行，独生子女家庭随之在全国各地批量地被制度化生产出来。但由于种种原因，很多独生子女先于其父母死亡，导致这类家庭成为“失独家庭”。往往“失独”的父母是在年纪较大的时候失去其唯一的子女，失去了再生一孩的机会，而且其遭受的精神打击和丧子之痛空前巨大，甚至面临着日后的经济压力和养老困境。例如今年七月发生在杭州的失独老夫妻在女儿去世百日后双双自杀的新闻就是“失独家庭”问题引发的极端情形，但不得不说，“失独”确实是社会保障的短板，从制度上最大化规避这现象的产生，是“全面二孩”放开的重要落脚点。
二、“全面二孩”的现实困境：儿童福利亟待完善
（一）“全面二孩”难以形成规模效应
我们必须认识到，“全面二孩”政策的实施，只是意味着对所有适龄的已婚夫妇放开了生育第二个孩子的限制，但不代表所有的适龄已婚夫妇都会生育第二个孩子的现实。已有的研究结果表明，在“单独二孩”生育政策出台前，单独夫妇与双独夫妇、以及同龄的双非夫妇在生育意愿上并无显著的差别，他们中希望生育二孩的比例基本上都只在三分之一左右②。
（1）“单独二孩”收效甚微
同样是生育政策的调整，2013年推行的“单独二孩”政策存在“遇冷”问题，两年以来也并未达到预期。在“单独二孩”政策作用下每年只多出生100万人，实际上也只占正常年份出生1600万的6％，出生人口的增幅低，对缓解低生育水平作用不大③。这个结论也反映了社会对“单独二孩”的热情并没有想象中高涨，大量的调研也反映出，生育意愿与政策的导向关联度并不是很大④⑤⑥⑦⑧。“全面二孩”相对于“单独二孩”覆盖范围更广，但也仅仅是纳入了未与独生子女结婚的非“一孩”家庭中的非独生子女，“计划生育”三十余年的今天，这样的非独生子女在数量上来说是小部分，涉及的夫妇更是小部分，所以从“单独二孩”到“全面二孩”实际变化并不大，在一定意义上，根据“单独二孩”的实施情况完全可以对“全面二孩”的实施效果做出预估。笔者认为，在现在的条件下，依靠“全面二孩”缓解过低的生育率，形成新一轮的“人口红利”可行性不高。所以如何推广、落实“全面二孩”，稳定当前的生育率，强化适龄夫妇的生育意愿的研究有更重要的意义。
（2）生育政策不构成当今“生孩子”主因
计划生育政策是导致中国生育率下降的直接因素，但不是唯一因素。在对过去30年生育水平下降的路径分析结果可以看出，上个世纪七八十年代，计划生育政策对于生育率的影响是显著的，但随着经济建设的不断深入，计划生育的作用逐渐下降，尤其是九十年代以来，社会经济发展水平主导了生育率的变化（陈卫，2005）。所以，计划生育政策对中国生育率降低影响重大，但是这一因素只能解释生育水平下降的一半左右，另一半则要依靠社会经济因素、生育观念转变等因素来解释⑨。
（3）生育观念转变主导生育意愿
生育观念就是指人们对待生育行为的态度和看法。它包括人口对生育孩子的目的、生育孩子的数量和质量，性别要求以及生育的时间早晚、间隔大小等⑩。生产方式的变化，社会经济发展水平的变化，是生育观念变化的决定因素○11。
1）“少生”：科学、有计划地看待生育行为
传统的生育观念一方面是强调宗教的宿命论观点，一方面是强调家族的“传承”，人们倾向于将生育看做命中注定的责任，就连结婚生子上的时间、数量、性别等顺应天命，不会自主地进行安排和干预，个人“生育工具化”，对生育缺乏自主性。而现代生育观念则是科学的，在强调自由的社会氛围下，恋爱、结婚、生子都基于自由，对于生命更添加了一份自主性。人们会根据自身的主观意愿和现实状况，量度生育的条件，优生优育，科学养育，也会通过有效的节育措施主宰自己的生育行为。
2）“优生”：理性追求生育数量和性别要求
传统的生育观念追求的是生育多个子女，多子多福，多子女有利于共同承担父母的养老义务，养老保险系数大；关于子女的性别问题上，倾向于“重男轻女”。并且在传统的生育观念上，对生育数量和性别的要求过高自然导致生育质量的下降，“管生不管养”必然导致人口质量的弱化。现代生育观念在生育子女数量、质量和性别上是与传统的生育观念有明显区别的：伴随着计划生育政策的深入人心，现代生育观念生育子女数量上追求的是少生、独生；性别上是生男生女一个样，女儿也是传后人。而且对于生育质量的要求更高，从婚前检查、出生前的定期孕检、出生后的新生儿筛查，到早教、幼教以及今后的子女教育等一系列的体系在全国范围内都有很好的发展，说明当今国民对于生育质量的要求更高，需求层次更丰富，生育不仅仅是“养儿防老”“光宗耀祖”的问题，育龄夫妇在做生育决策时，不仅为自己考虑，也为子代未来的生存与全面发展着想，兼顾了全社会的利益。
（二）儿童福利现状阻碍“二孩”生育意愿
（1）福利无法补偿生育成本
当今社会生育一个孩子的费用是很高的，包括从孕育到出生的费用和衣、食、住、用、行的费用，还有孩子的教育费用、医疗费用和各种文化娱乐活动的费用，此外还有保姆费用、父母正式或补贴给子女的婚姻姻支出等。按照中国人的习惯，抚养年限一般是从出生到大学毕业，大约需要22年的时间。即使平均一年花费2万，也需要总计44万元，还不包括小孩结婚后单独立户购买住房的费用，对一般家庭来说这无疑是笔巨大的开支。
同时由于目前我国相关的社会福利还很不完善，不能为新养育孩子的父母提供经济和工作上的保障，导致夫妇为抚养和培育一个新增孩子损失很多受教育、增加收入或事业上升的机会，这也进一步影响了夫妇生育二孩的意愿。在我国符合二孩生育政策的夫妇中，不少是白领阶层，出生于中产阶级家庭或正成为城市新的中产阶层，往往具有较高的文化素养，看问题比较理性，热心于自身的实现和发展。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一方面，他们生活方式超前，偏爱自由、玩乐和享受，生育更注重孩子的质量，不愿意生育二孩；另一方面，由于抚养孩子的成本太高，效用递减，孩子的价值不高，也会制约一些夫妇的二孩生育意愿。
（2）福利无法弥补照顾缺失
在我国儿童的照顾责任主要由家庭承担，多数是父母或是祖父母。随着家庭规模的逐渐缩小，“四二一”结构中的年轻夫妇要承受养老和育儿双重压力，并不能保证充足的时间和精力照顾儿童，特别是多个儿童，所以不愿意生育多个孩子。同时在一些经济较发达的城市，年轻夫妇的工作繁忙，照顾孩子的责任一般交给家中的祖父母，但他们会考虑到老年人的负担过重，会放弃生二孩的意愿。然而我国现有的社会福利模式并不能很好的缓解年轻夫妇的压力，满足不了他们对于子女的照顾缺失，这也是导致“二孩”政策很难达到效果的重要原因。
三、儿童福利政策的完善思路
学界对于儿童福利政策与理论研究相对于社会保障其他内容来说还比较稀缺和落后，这与我国将少年儿童视为“祖国的花朵”，将亿万少年儿童的健康成长定为头等大事的背景极不匹配。同时对于生育政策的研究，学界更多的是从人口学的角度出发，对于社会福利方面着墨较少（风笑天，2015）。故将生育政策与儿童福利相结合进行研究，有一定的研究意义。
对于各种儿童福利改革的建议与方案应如何选择，郑功成认为合理的中国社会保障制度应当满足如下条件：一是与市场经济的需要相适应；二是适合中国的国情和国力；三是能够在改善国民福利的同时尽可能地避免社会保障的财务危机（郑功成，1998）。现在处于“全面二孩”政策“落地”初期，为广大儿童提供一个全方位的福利体系，无疑激发了有生育意愿却苦于没有养育能力的适龄夫妇的生育二孩热情，对“全面二孩”的实际推行和起作用，缓解我国老龄化和“人口红利”压力都有极大的意义。笔者认为，我国儿童福利可从以下方面完善：
（一）基本框架
完善我国儿童福利体系，首当其冲就是要将残缺型儿童福利为普惠型儿童福利。从国家层面上看，儿童福利体系大体包括四个方面：一是发放普惠型的儿童福利津贴，深化计划生育保障，提高保障水平，对执行计划生育政策的家庭（包括政策内“二孩”家庭）在独生子女费的基础上补充奖励。二是深化儿童教育保障，扩容至农村儿童教育，扩大义务教育年限，并加大其他方面教育投入，提高国民素质。三是构建儿童健康基本公共服务体系，惠及全体少年儿童。四是健全社区服务体系建设，在社区内建设儿童托管中心，明确社区职责，强化社会责任，减轻父母作为劳动人口的照料负担。
（二）具体方案
（1）发放儿童福利津贴，提高计划生育奖励水平
完善我国儿童福利体系，首先应在经济上给予福利和补贴，免除符合条件的夫妇生育二孩的后顾之忧。其一要发放普惠型的儿童福利津贴。我国向来将少年儿童健康成长作为国家的头等大事，因此不设门槛的为全国范围内0～14岁的少年儿童发放儿童福利津贴，就体现了国家对于儿童健康成长的重视，让儿童感受到国家的关怀。目前我国尚未有全国统一的儿童福利性津贴，仅存在于地方层次，或者单位、社区层次，无法体现普惠的特点。其二要提高计划生育奖励水平。我国目前对于严格执行计划生育的家庭，发放独生子女奖励（“独生子女费”），但奖励水平底，三十年来也没有进行调整，奖励的意义不大。所以应该根据经济发展状况适度提高当前计划生育奖励，针对“二孩”政策，更应该设立明确的奖励档次，二孩奖励在一孩的基础上以一定比例提高，减轻父母的生育负担，增强其生育二孩的积极性。其三，在现金津贴的基础上，可以适当加入实物补贴，如每月为少年儿童发放免费牛奶、全国范围内提供免费早餐等，根据年龄段不同可以适当调整福利标准，满足少年儿童不同层次的福利需求。
（2）深化教育保障
教育是儿童福利的根本工程，也是儿童福利体系最为人所关注的内容，国家对此的扶持力度最大，例如免费九年义务教育，对于偏远贫困地区儿童免费午餐等等。但是仍存在需要补充的方面，尤其是面对当前“全面二孩”的放开，如何实现政策效度，对儿童福利有极高的要求。其一要将儿童教育福利保障扩容至农村地区，当面对于教育问题，城镇和农村仍存在诸多差距，要积极推进农村地区教育保障，将偏远地区的孩子集中起来提供优良的教育，给予最大限度的福利保障。其二要扩大义务教育的覆盖年限，当前法定义务教育年限为九年，可以适时调整义务教育年限，这对于提高国民素质，激励“生二孩”有一定促进作用。
（3）构建儿童健康基本公共服务体系
推进儿童健康基本公共服务体系建设，强调均等化，保障政府的责任主体地位。需要注意四点：一是在制度上界定全国性儿童健康基本公共服务种类、标准，包括制定全国统一的儿童健康服务的设施、设备和人员配备等实物标准以及宣传教育的投入比例、结构；二是在经济上构建可持续的儿童健康基本公共服务的财政支持机制，建立以中央财政为主体的基本公共服务均等化投入保障机制；三是在管理机制上确保服务体系的有效执行，层层互动，包括国家级主要制定基本公共服务的标准和实施方法，增设转移支付专项预算，省级负责政策的监督、执行和评估，地方政府主要负责儿童健康基本公共服务的提供（包括建立儿童健康档案、新生儿免费疾病筛查、残疾儿童康复辅助等）；四是在社会参与上强调福利多元主义，鼓励和引导全社会，特别是NGO等积极参与儿童健康基本公共服务的提供、管理和监督，培育社会组织参与公共服务的供给。
（4）健全社区服务体系建设
以社区为本促进儿童综合福利的提升，是完善儿童福利体系的新思路。社区组织作为离群众最近的基层组织，对社区内实际情况最了解，开展工作显得更精准、便捷，所以健全社区服务体系的建设对于完善儿童福利有至关重要的作用。针对全社区的儿童可以普遍性开展关怀服务，如建立社区日间托管中心，可以帮助繁忙的父母照顾无人看顾的孩子；与心理咨询顾问连线，保障社区内儿童的心理健康，防范“孤独症”等心理疾病；建立社区儿童健康档案，定期为儿童组织健康体检；组织家长交流会，加强邻里间互帮互助精神，促进社区和谐。这些都能在现实意义上缓解父母的生育养老压力，为“全面二孩”创造有利的成长环境。
参考文献：
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[2]王树新.人口与生育政策变动对代际关系的影响[J].人口与经济，2007，第4期（04）：9-14.
[3]风笑天.生育二胎："双独夫妇"的意愿及相关因素分析[J].社会科学，2010，第5期（5）：58-66.
[4]原新，石海龙.中国出生性别比偏高与计划生育政策[J].人口研究，2005，29（03）：11-17.
[5]陈义平.以新型家庭福利制度鼓励政策内二孩生育[J].中国党政干部论坛，2013，（12）：63-63.
作者简介：
黎园媛，广西大学公共管理学院
苏姗，中央民族大学管理学院社会保障专业2015级硕士研究生
苏星华，广西电网有限责任公司电力科学研究院
注释：
①国家上普遍看法是：当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。
②风笑天. 生育二胎："双独夫妇"的意愿及相关因素分析[J]. 社会科学，2010，第5期(5):58-66.
③乔晓春. 从“单独二孩”政策执行效果看未来生育政策的选择[J]. 中国人口科学，2015, (2):26-33.
④乔晓春. “单独二孩”生育政策的实施会带来什么？——2013年生育意愿调查数据中的一些发现[J]. 人口与计划生育，2014, (03).
⑤张勇，尹秀芳，徐玮. 符合“单独二孩”政策城镇居民的生育意愿调查[J]. 中南财经政法大学学报，2014, 05期(05).
⑥石智雷，杨云彦. 符合“单独二孩”政策家庭的生育意愿与生育行为[J]. 人口研究，2014, 05期(05):27-40.
⑦吕江洪，黄宝凤，石盛林. 一孩与二孩家庭育龄妇女生育意愿比较[J]. 人口学刊， 2013, 35(1).
⑧风笑天, 张青松. 二十年城乡居民生育意愿变迁研究[J]. 人口与发展, 2007, 05期(05):21-31.
⑨原新，石海龙. 中国出生性别比偏高与计划生育政策[J]. 人口研究，2005, 29(03):11-17.
⑩王树新. 人口与生育政策变动对代际关系的影响[J]. 人口与经济，2007，第4期(04)：9-14.
○11吴忠观. 人口学[M]. 重庆大学出版社，1994.
论文作者:黎园媛1,苏姗2,苏星华3
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/23
标签：政策论文; 福利论文; 儿童论文; 人口论文; 计划生育论文; 意愿论文; 夫妇论文; 《基层建设》2018年第6期论文;