全球化时代各国政府行政改革，本文主要内容关键词为：各国政府论文,行政论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从80年代后期开始，西方国家媒体频繁出现一个人们似乎熟悉却又难以精确界定的词汇——“全球化”。英国社会学家莱斯利·斯克莱尔对全球化所作的解释一般被作为较为权威的定义反复加以引用。他认为：“全球化是以经济全球化为核心，包括通讯、旅游及生态的全球化为基本内容，而以文化及社会、政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。”它揭示的是全球不分贫富、不分种族、不分信仰、不分国界日益密切的相互依存关系。这种状况使世界呈现出和平与发展的时代特征。而依此时代特征来考察世界不同国家的政府变化与转型，我们不难发现当今世界不同国家在各自不同的基础上为解决本国实际问题所推行的行政改革中具有某些共同的内容。这种现象一方面反映了各国政府的类型虽不尽相同，但面临的问题具有共性；另一方面也反映出由于全球化过程逐步展开，大大便利了各国政府之间彼此借鉴成功改革经验。如今世界各国政府改革势头如此之强，其影响面如此之广，以致有人称之为“一场全球性革命”。因此，出于对改革方向的把握，有必要对政府面对“全球化时代”作出的回应和调整加以总结和分析，并探讨其具有共性的内容。
一、减轻政府难以承受的财政压力
“当今世界，无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发达国家还是发展中国家，决策者都有一个共识——政府太大，不再养得起。”这说明财政压力是世界各国政府所面临的共同问题，因此政府进行改革所要达至的第一个目标就是减轻政府所受到的财政压力。不论是在传统的官僚体制下，还是在过去近20年的全球各国行政改革的尝试中，对效率的追求是各国政府始终不渝的努力方向和主题。然而，具有矛盾性的一点是，原本为了实现效率而逐步形成的官僚体制却成了效率低下的代名词。因此，对官僚体制实行改革以重塑政府形象成为当今世界各国行政改革的重头戏。
目前，世界各国在推行行政改革过程中都无一例外地把“更好地服务于社区”作为行政改革的重要目标。然而，各国政府对于这一正统行政理念的广泛认同以及政府所具有的良好愿望并不等于会产生人民所期望的行政过程和结果。在过去各国政府行政实践的过程中往往出现与这种正统理念和良好愿望相背离的情况：政府“为民服务”的宗旨虽始终不会改变，但是要将其变成实实在在的具体行动是困难重重；政府对效率追求的种种努力虽能奏一时之效，却难以成为持久动力；政府每每试图扭转财政赤字状况的努力，却变成了财政赤字更大增长的事实。政府在面对日益吃紧的财政压力以及公民对政府“官僚病”的表现频频发出的强烈抱怨所作出的传统反应是“砍掉一些手指和脚趾”，即采取较为直接的方式来裁剪机构和精简人员，辅之以各种相关规定来制约政府中工作人员的行为。这种做法虽能在短时间内减轻政府压力，但所带来的阵痛也是可以想像的，且不能最终阻止“帕金森”定律的作用，结果往往是政府所作出的努力徒劳无功，机构膨胀和“官僚病”依旧。人们在探讨这些问题产生的原因后得出结论：传统的官僚体制已不能适应我们所生活的全球化时代，因此，必须对工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。
二、政府职能改变，引入市场机制
我们所生活的全球化时代对各国传统的官僚体制形成了哪些挑战？为回应这些挑战，各国政府需要作出哪些变革？首先，传统的行政观念已无法适应市场化时代的变化，因此，要求政府在行政观念上作出适应新时代的调整，即由传统的行政向管理观念转变。从严重意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力行使活动，更多强调的是政治意义上的社会效应，以满足社会为目标；而后者是一种经营性行为，以效益为目的。但就两者的关系而言，其内部的组织管理要素具有很大的相似性，而且这种趋同性还在明显增强。然而，官僚体制在全球化时代所应作出的调整并不是要加强行政和管理两者关系中的相似因素，而是要求用管理中的经营理念来改造传统的行政理念。简言之，就是政府官员要实现从“官僚理念”向“经营理念”、“责任理念”的转变，即改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后所产生的实际结果的状况。
第二，它要求对官僚政府的职能作出重大调整，特别是在其对社会进行管理的职能方面，即从“划桨”的职能方面退缩，真正定位于“掌舵”职能上。“转变政府职能”将从两方面对现实带来冲击：一方面它将意味着政府官僚们失去若干权力，政府职能转变在官僚体制内部存在阻力；另一方面政府转变职能的外在动力和阻力各占一半，这种情况在政治上高度集权的国家经济市场化的过程中表现得特别明显，因为伴随着市场化的过程，政府在微观经济方面控制的程度会大大降低，这对放活企业、促进民营企业和生产发展是有利的。同时，高度集权国家在推行市场化的过程中也必将对其社会福利制度进行相应改革，而广大民众则需要有一个逐步的适应和心理调整过程。不论是西方国家“从摇篮到坟墓”的社会福利还是从计划经济向市场体制过渡的社会主义国家的“大锅饭”式的福利都面临着冲击。因此，在政府职能出现转变的情况下，对政府作用的争议频频发生。这种情况反映了现代国家在探寻社会管理的过程中由于不断扩大政府职能所带来的一种后果：社会对政府所具有的“依赖文化”。
第三，全球化时代要求对官僚体制的政府在结构上作出重大改革，以适应社会的动态发展变化。进入80年代后期以后，全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来，社会生活的需求也日益多样化，而传统的官僚政府体制严格的层次架构无法对社会的动态化作出灵活的快速反应。官僚政府体制的滞呆性主要体现在两个方面：一是决策的时宜性差。这是因为官僚体制的政府对大量信息进行处理的流程经常出现阻塞，从而使决策层不能作出及时决策，影响了对各种社会问题的及时处理。二是官僚体制的政府在提供社会服务方面不能实现资源的优化配置。由于资源使用的决策权与资源使用的执行权呈现分离状况，因此就出现了有资源配置决策权的却不了解社会需求的动态变化，而决策的执行者虽了解社会的动态需求变化却又没有资源配置的决策权。出于解决上述两方面的问题，增强政府对社会需求变化的敏感度，对官僚体制政府作出结构上调整、改革的必要性显得日益突出。
第四，“全球市场化”的过程要求政府实行内部和外部两个方面的“授权”，以使政府从内部增强活力，从外部得到监督。就官僚政府体制内部的“授权”而言，它可以通过不同层级之间权力关系的调整使各层级形成各自的“责任理念”，使各层级的官僚获得一种使命感和控制感。从而改变先前那种管理性决定至少要得到中央部门认可的状况。这种内部权力关系的调整是使政府对社会的动态需求作出快速、灵活反应的一个十分重要的步骤，它有利于大量减少政府内部的推诿行为，无论是在提高政府部门效率方面，还是在改善政府形象方面都具有十分积极的作用。另一方面，这种官僚政府体制内部的权力关系调整所产生的结果会使各层级的官员真正做到“责权统一”，从而使他们获得更大的工作满足感，从这层意义上讲，这一改革实际上是使政府内部管理中的激励机制更加完善。就官僚政府体制外部的“公民授权”而言，它指的是在公共服务的提供方面政府所采取的带有某种政治性质的举动。这种“公民授权”主要涉及两层意义；其一是缩小官僚政府对公共服务提供的范围，将部分公共服务的所有权和管理权从官僚体制的权力范围内分化出来，转交给由公民组成的社区。其二是使官僚政府体制的运作以及其所提供的服务接受公众的广泛监督。当然，90年代出现的这种“公民授权思想”与传统的民主参政思想还是具有较大差别的，它带有某种功利的色彩。
三、认同市场经济，推进行政改革
70年代末期，英国首开行政改革的先河。刚刚当选首相的撒切尔夫人明确重申了其执政主张：“实行市场经济，大力削减政府权力及官僚主义的影响，更大地发挥个人积极性和通过控制货币供应量的办法对付通货膨胀。”其后的十几年时间，英国政府所推出的改革措施为其他一些国家所效仿。它们根据本国的实际，分别制定了各自的行政改革方案：如奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“1983-1995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。除此之外，美国、新西兰、日本、比利时等国家也不同程度地进行了行政改革。
如果说上面所列的主要都是些发达国家的行政改革的话，发展中国家实行行政改革的也为数不少，马来西亚、南非、纳米比亚、加纳、智利和加勒比海诸国等都步入了行政改革的行列。中国这个最大的发展中国家在实行经济改革和对外开放政策的同时，也提出了进行政治体制改革的必要性。1992年10月中共十四大确定了“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，这使中国政治体制改革的问题显得更加迫切，其中行政管理体制和机构改革是这种政治体制改革的重要组成内容，其基本目标是政府转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。
世界各国所推行的行政改革的趋同现象的出现，其深层原因应该说是世界各国对市场经济体制的认同，而达到这种认同又是人类在付出了沉重代价、经过了曲折探索，并在传统市场经济制度进行了自身变革的基础上形成的。虽然有些国家对自己所要实现的市场经济体制作了某种带有政治性的限定，然而市场经济体制的本质是相同的，只不过这种政治上的限定要求市场经济体制服务于大的政治体制。中国在实行计划经济体制40多年后逐步意识到向市场经济体制转变的必要性，应该说这是在改革开放过程中思想观念的重大转折。“市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的论断使中国最终摆脱了对市场经济的偏见，勇敢地向市场经济体制迈进。90年代初东欧剧变、苏联解体虽在形式上表现为政治性，但是其实质是计划经济体制的解体。
在世界现代史的研究中，西方曾有人认为现代世界经济不同体制曾出现过一次趋同发展过程。他们认为资本主义的经济制度在经历了几百年的发展后，其弊端暴露无遗，本世纪20年代末30年代初爆发的经济大危机几乎断送了资本主义的经济制度，正是社会主义和社会福利制度这种新思想中的某些因素渗入到资本主义的结构内，才使资本主义重获生机。今天，我们处在一个新的时期来回顾历史的发展过程，不难发现西方学者提出的上述观点从某一个侧面反映出传统社会主义计划经济体制的合理成分。而这种计划经济体制的产生从历史上看是对传统的市场经济的一种突破，其目的一是适应集权政治体制之需要，二是一种崭新的政治体制希望以一种新的经济体制来避免传统市场经济体制所具有的周期性的经济危机，从而使社会在受控制的情况下得以平稳发展。然而这种经济体制却在另一方面忽视了市场经济体制所具有的优势，即它可以实现社会资源的有效配置，并以竞争机制来充分调动人的创造力。人们在经历了长期苦苦探索之后认识到，现代市场经济体制是人类有效组织社会经济生活的形式、制度、方法的基础。这种经济体制上的趋同具有两种经济体制相互兼容的内容，也是互相扬弃的过程。其结果是，在西方国家出现了“混合经济”，而在原来实行计划经济的国家也呈现出公有经济与私有经济并存的局面。就国家间经济关系而论，由于全球市场化程度不断加深，各国间经济呈现出资本、商品、劳务的交流与渗透的局面，进而推动了各国政府在管理制度和方法上实行“接轨”，这是各国在行政改革过程中走向趋同的重要推动力。各国对市场经济体制的认同以及各个国家间相互依赖因素日益增多使冷战后的对抗思维变得越来越不合时宜。所有这些因素的合力促使不同的意识形态间的对抗性大大降低，这为各国政府间相互借鉴管理经验提供了方便。由此可见，全球化的趋势是世界各国在进行行政改革过程中具有趋同性的十分重要的背景。
在这一大背景下，各国在进行行政改革的过程中一般都以较为现实的心态来吸收别国改革中的成功经验和措施以解决本国实际存在的问题。如今，实行政府改革的力量变得如此之强以致很少有哪个国家之政府能抵挡其影响。综合各国行政改革所采取的措施，我们可以总结出以下具有共性的内容：首先，为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大多包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。这些措施主要有：政府以出让股份之方式将原有国有企业的所有权转给私营部门；政府以招标承包之形式将原来由政府提供的社会服务转由私营部门提供，通过盈利来继续这种服务，而政府通过借助私营部门提供公共服务，在保留公共服务设施所有权的前提下将公共服务的管理、投资、运作以及经营等方面的责任转移给私营部门。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻，而且探索出一条使社会逐步摆脱对政府过分依赖的可行之路。第二，为改革政府的传统官僚行政理念，各国都积极向政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。而在这一改革趋势之下，政府的行政理念已经开始出现一系列的变化：(1)行政中带有更多的管理色彩；(2)“投入产出”观念受到更大重视；(3)行政官员开始实现某种程度的“角色变位”，由原来的“官僚”向“经营人员”的角色转变，而与此相应的是各级官员责权真正到位的过程；(4)与上述变化相联系的是效绩评估标准的变化，“衡工量值”在评估标准中占重要的地位；第三，为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样做一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要的精力放在提供必要的优质社会服务上；第四，实现政府在公共服务方面“角色”的转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。第五，经过改革及其由此而取得的成果，使各国当政者产生了一个认同：即要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划浆”上。其对社会的管理应定位于保证法律、法规公平公正地执行上；其对经济的管理应定位于政策引导和产业扶持等宏观调控上；其对社会服务的管理应定位于监督职能上。总之，政府应当从繁杂事物中摆脱出来，真正将自己定位于“掌舵”上。