政府目标的差异性与财政法律制度设计，本文主要内容关键词为：差异性论文,法律制度论文,财政论文,目标论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府目标的差异性与财政法律制度的关系
(一)我国的政府目标与政府间财政关系
我国政府分为中央人民政府和地方人民政府，《中华人民共和国宪法》第八十五条和第三十条分别规定，中央人民政府即为国务院，地方人民政府包括省、市、县、乡四级。由此可见，我国采取五级政府制度，一级政府就是一级财政收支活动主体，依据《中华人民共和国预算法》第二条，国家实行一级政府一级预算，因此，我国目前是一级政府一级财政一级预算。
各级政府间的财政收支活动主要涉及事权、财权和财力三要素，即财政关系的三方面。所谓事权，是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。在市场经济条件下，合理划分事权是理顺政府间财政关系的基础，也是保证公共部门经济效率的关键。财权是指一级政府拥有的为满足一定的财政支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权和费权等。在分税制财政体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。
在经济人假定下，依据“一级政府一级预算”模式，政府工作人员具有追求自身效用最大化的动力，每级政府拥有寻求自身利益最大化的激励。可见，每级政府具有内在结构的差异性和追求目标的不一致性，比如，中央政府比地方政府拥有更高的权力，中央政府的目标是为全国人民增进福利，地方政府的目标在于为本地人民增进福利，当存在外部不经济现象时，二者目标的差异性体现的就更加充分。这种政府目标间的差异性具体表现为财政关系中的事权推诿、财权追逐、财力争夺。
(二)政府间财政关系的博弈与竞争
中央政府与地方政府以及地方政府之间具有一定的利益独立性和利益冲突性，这就为它们之间的博弈提供了可能。多数政府间的博弈是一种典型的“零和博弈”，因为政府间的博弈对象是既定的，存在你多我少的关系，具有纯粹的对抗性。从整体来看，零和博弈不仅不会增进社会福利，反而会带来博弈中的额外成本，从而降低社会总福利。①
在事权上，各级政府存在相互推诿的动机，除非这项事权附带有足够的财权或财力。比如，中央与地方共同承担的事务或两级地方政府的关联事务，对于这类事务，谁都应该去负责、去做，可是谁也没有动力去做，形成无人管地带。
在财权上，各级政府有相互争夺的内在激励。首先，由于税收法律、法规不完善，对管辖的规定缺位、混乱以及不明确，导致政府间的管辖权博弈；其次，地方政府通过游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，以及地方政府为促进本地区经济发展积极运用现有的税收优惠政策，将其他地区的税源“挖”进本地区；最后，在分税制环境下，上级政府常用调高税收分成比例增加财权，下级政府则是寻求以费挤税、用地税“挖”国税、用分成多的税“挖”分成少的税等办法来增加本级财权。
在财力上，地方政府和中央政府在转移支付问题上存在讨价还价的空间。年初的预算支出数只是一个计划数，全年最终拨出多少、以何种途径拨付、以何种科目拨付、以何种用途支出，都具有一定的不确定性。因此，在这一阶段的博弈中，常常出现改变拨款方式、调整业务流程等情况，也有可能出现截留或挪用资金，私分公款等现象。
(三)财政法律制度对博弈与竞争的规制
契约论认为国家起源于人们相互之间缔结的协议，国家作为政治实体是人们让渡自己部分权利而形成的。政府作为国家履行其职能的机构，其目的在于实现社会福利最大化，但各级政府可能出于主客观原因，会作出偏离社会目标的行为，财政法律制度就是要建立一种规则，使得各级政府具有实现整体福利最大化的条件和动机。
罗尔斯社会福利函数(the MaxMin Social Welfare Function)显示，社会福利不是由境况最好的人们而是由境况最差的人们的福利水平所决定的，他要求社会决策者极大化实现处境最差、最为不幸的那些人的福利。为了实现这一目标，需要使得居住在全国不同地区的人们能够获得相同的生活条件，即，实现政府间财政关系的均等化。
一般而言，只有当事权、财权、财力三者达到一定的统一关系才能实现均等化。相对于事权而言，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。但这两个手段之间无必然的连带关系，是彼此独立的，财权与财力之间无统一关系。只要财力或者财权与事权相统一即可，不要求三要素相互统一。如果财权与财力能够直接相统一，固然很好，如果财权与财力无法统一，利用转移支付，实现财力与事权的统一就可以了。
在均等化的实现过程中，首先应根据政府间的职能范围确定其事权，做到事权与职能相匹配；然后根据效率原则配置其财权，使得财权与效率相协调；最后，通过政府间转移支付，实现财力与事权相统一。它们之间的逻辑关系如下图所示：
二、政府目标差异对财政法律制度设计的基本要求
(一)事权与职能相匹配
政府的职能与事权是相关的，职能的大小决定着事权的大小，事权的范围决定于职能的范围。事权与职能相匹配，重点在于按照市场经济的客观要求界定政府与市场的作用领域，然后规范中央政府与地方政府以及地方政府之间的职能和事权。
政府的作用范围仅限于市场失灵领域，从而政府的事权也就应着力解决市场失灵问题，不能“越位”，也不能“缺位”。一方面，政府要逐步从竞争性领域中退出，主要集中作用于非盈利性领域，支出投向应该通过资源分配，引导人才、物力流向，促进资源配置趋向于帕累托最优状态。另一方面，一些应由政府解决的市场失灵问题，如医疗卫生、社会保障、基础教育等，政府应尽快补位，在市场注重效率的情况下通过政府关注社会公平。
在各级政府之间，为了明确职责，保证公共事务的质量和效率，需要对各级政府的事权尽可能地细分，尽量减少交叉和重叠，以便明确责任。尤其是对存在问题较多的领域，比如，医疗卫生、社会保障等，应以法律或法规形式对各级政府的事权与支出责任加以明确和规范。在实践中，县乡财政困难是事权层层下放财权逐级上收的结果，应适当减少县乡级政府的事权和支出责任，规定省级政府的公共服务事权和支出责任，将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，从而促进财政关系的均等化发展。
(二)财权与效率相协调
分税制条件下的不同税种对社会经济发展的影响是各不相同的。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分不同政府的税收权限时，应该考虑到税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分从总体上有利于宏观经济效率的提高，促进国民经济的健康发展。同时，有利于各级政府有效地行使其事权。按照这一原则，应该把有助于实行宏观调控的税收划归较高层级的政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收划归较低层级的政府所有。②
效率原则要求重视组织收入的成本费用、考虑征税的难易程度。对于税基广泛且富有流动性的税收宜划归较高层级的政府，而税基狭窄且具有固定性的税收则宜划归较低层级的政府。比如，财产税、土地税，中央征收就要比地方征收效率低，应该作为地方财政收入。而所得税来源广，由中央征收比地方征收效率高，应划分为中央财政收入。同时，为了使各级政府之间的财权能够在各自有效运行的前提下产生良好的运行效果，必须协调好相互关系，调动不同级次政府当家聚财的积极性，建立起收益互动的激励机制，竭力避免相互拆台和摩擦。
(三)财力与事权相统一
在财权与效率相协调，事权与职能相匹配的条件下，不强调财权与事权的呼应。因为即使在某些地区做到了财权与事权相呼应，但对于那些工业基础薄弱的农业地区，就算赋予政府相同的财权，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到完成事权所需的财力。尤其是对那些发展条件不好，或者不具备发展条件的地方，更是如此。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相呼应，照样也会出现财力与事权不统一的结局，使一级政府难以正常运转。③
正是基于这种考虑，党的十七大报告对深化财税改革提出了财力与事权相统一而不是财权与事权相统一的要求。因为，同样的税基，在发达地区与不发达地区的丰裕程度很可能是不一样的，在体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有效的自上而下的转移支付，以使得不发达地区的政府财力与其事权达到相统一的结果，从而实现公共服务的均等化。
财力与事权相统一有利于促进社会公平。通过政府间转移支付，一定程度上能够均衡不同政府间财力的丰裕程度，让各级政府能够提供本层级应该提供的公共产品和公共服务，实现全国公共服务均等化。有效的转移支付制度和财政政策需促进住房条件、医疗保障、教育机会、就业机会、人均环境等的公平、合理，让各级政府履行好国家“取之于民，用之于民”的财政分配责任和公共职能，这也是市场经济条件下合理构建分税分级财政体制所追求的实质性目标。
三、针对政府目标差异的财政法律制度制定及完善
(一)出台《财政基本法》，统领单行法律法规
《财政基本法》是对财政共同性问题进行规范，用来统领、约束、指导、协调各单行财政法律、法规，在财政法体系中具有最高法律地位和法律效力的法律规范。其内容一般包括总则中的立法宗旨、适用范围、法律地位、用语定义、适用原则等和分则中的财权事权划分、财税机构设置、预算制度与监督、转移支付方式与程序、财政法制保障手段、法律责任、财政行政司法制度与程序等。设立《财政基本法》对于完善财政法体系，正确处理财政资源配置关系、提高财政执法、司法水平具有重要作用。
鉴于我国当前处于社会主义发展阶段，财政体制在运作过程中也遇到了很多前所未有的问题，有许多问题很难在表示大原则的《宪法》中作出详细规定，因而完全有必要制订一部能够体现全面财政原则和覆盖具体操作实务的财政基础性法律，也就是专门的《财政基本法》，使得财政体制运行当中需要解决的各种问题有统一明确的依据和解决办法。④由于《税收基本法》的有关立法工作已在积极进行，在时机成熟时，参考《税收基本法》已有成果，在完善《预算法》的基础上，适时推出《财政基本法》是一种必然选择。
在《财政基本法》的制定中，应坚持四项基本原则，即财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义。财政民主主义要求财政的民主参与，财政法定主义着重财政的形式规范，财政健全主义着眼于财政的安全稳健，财政平等主义着眼于财政的公平合理。以财政法治的视角衡量，财政法定是财政法治的形式要素，财政健全是财政法治的功能目标，财政平等是财政法治的价值追求，而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障。⑤
(二)修订预算法律制度，强调对支出的监督
监督权是人民的一项最重要的权利，其主要内容是对国家财政支出行为进行监督。根据我国《宪法》规定，对政府支出的监督权主要由各级人民代表大会行使。目前预算监督在执行过程中存在不少问题，使监督权难以真正实现。比如：“截至2007年6月底，……审计署向公安部、监察部移送涉嫌违法犯罪案件线索28件……供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金3.94亿元。”⑥原因在于预算制度欠完善，《预算法》没有严格执行，监督程序不明确、不具体，使监督失去依据和标准。
《预算法》修订应强调预算的以下基本原则：预算完整性原则，即，该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不允许在预算规定范围外还有任何以政府为主体的资金收支活动；预算统一性原则，即，各级政府设立财政部门，有相应的预算，各级政府预算共同组成统一的国家预算，设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列；预算公开原则，即，预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开，体现法治预算所要求的透明和公开。⑦具体而言，在《预算法》修订中，需建立真正的复式预算制度，改革预算编制及审批制度，增强预算执行的法律约束，控制预算的随意变动。
(三)赋予地方适度税收立法权，注重财权与效率相协调
政府需要分级，分级就要分权。高度集权与不加限制的盲目分权对我国这样一个地域辽阔、人口和民族众多、地区间社会经济发展水平极不平衡的大国来说均不可取。由于省级政府处于中央与地方政府的权力交汇点，在地方各级政府中起主导作用。鉴于此，地方的税收立法权只赋予省级政府，不宜层层分散。同时，建立完善的监督约束机制，即地方在不违背国家税法统一，不影响中央政府对经济的宏观调控前提下，由省级立法机关自行设立地方性税种，以地方税收法规的形式颁布实施，并报全国人大常委会备案审查，实现税收的经济效率和行政效率。
中央和地方税收立法权限的划分应该遵循如下几个原则：(1)责、权、利相结合，财权与效率相协调。(2)维护中央的宏观调控能力和调动地方自主性相统一。(3)税收权限划分与国家的政权结构相互衔接、相互适应。过于分权不符合我国的实际，而权力的过于集中同样会导致各种问题的产生。因此，我国税收立法权的纵向划分上应当以集为主，集中有分，即以中央集权为主，同时适当下放地方部分地方税的税收立法权，做到集中立法与适度分权的有机统一。
(四)制定《转移支付法》，确保财力与事权相统一
转移支付是规范财政分配的重要办法，它是运用数量经济学的方法，通过综合考核一个地方的应有收入和应有支出，从而比较客观地确定一个地方的上交和补助额。规范化的转移支付制度是以各级政府基本公共服务能力均衡化为目标，在合理划分政府间财权和事权的基础上，采取科学的方法，核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出要求”，据以确定均衡拨款和上缴，同时辅之以必要的专项拨款。我国当前要进一步加强中央政府的宏观调控能力，平衡各地方的经济发展差异，进一步规范和完善我国现行的转移支付制度，具体措施包括：明确转移支付补助体系的目标；提高转移支付补助的规模；简化转移支付类别，统一转移支付补助标准；改革专项转移支付补助办法；建立横向转移支付制度等。⑧
在立法方面，应由全国人大或者全国人大常委会制定《财政转移法》来规范基本制度的运作，而不能由国务院通过行政法规来规范，更不能由财政部通过部门规章来规范。目前我国的财政转移支付制度基本上是由财政部的部门规章来规范的。当然，在全国人大及其常委会立法的基础上，国务院可以制定实施细则，财政部可以制定具体操作规范。⑨另外，在财政转移支付制度的运作过程中，应当充分发挥全国人大及其常委会事前批准、事后监督的作用。每年财政转移支付的数额应当列入当年的预算并经过全国人大及其委员会的审批，而财政转移支付的运作过程及结果应当通过审计署的审计并由全国人大及其常委会负责监督。
①政府间的博弈与竞争具有两面性，积极作用在于促使政府提高效率，本文主要探讨其消极方面。
②王宁：《浅论事权与财力相统一》，http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/663872.htm。
③刘尚希：《“财力与事权的统一”才是最重要的》，中国经济体制改革研究会公共政策研究网，www.crcpp.org。
④王向成：《论〈财政法〉的立法原则》，《湖南财经高等专科学校学报》，2007年第4期。
⑤熊伟：《财政法基本原则论纲》，《中国法学》，2004年第4期。
⑥李金华：《2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》。
⑦郭维真：《预算法原则再思考》，《福建法学》，2007年第2期。
⑧马海涛：《健全与事权相匹配的财税体制促进社会主义和谐社会建立》，http：//money.hexun.com。
⑨王东勤：《论制定财政〈转移支付法〉的立法理念》，《广西社会主义学院学报》，2007年第3期。
标签：转移支付论文; 预算执行论文; 税收原则论文; 财政法论文; 政府支出论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 财政制度论文; 经济论文; 财权论文; 财政学论文; 时政论文; 税收论文;