对我国经济适用房政策的评论与建议_商品房论文

对我国经济适用房政策的评论与建议_商品房论文

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1 经济适用住房政策的由来

经济适用住房政策是随着中国住房制度改革的不断深化而提出的。最早是1991年6月, 国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号文件)中提出:“大力发展经济实用的商品房,优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年7 月18日,国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》中进一步指出“各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设,加快解决中低收入家庭的住房问题”。1995年1月20日, 国务院住房制度改革领导小组提出《国家安居工程实施方案》,开始了以安居工程为主要形式的经济适用住房的建设。1998年7月3日,国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)文中,进一步明确了“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。”至此,经济适用住房的建设作为国家解决城镇居民住房的主要途径和拉动国民经济发展的新的经济增长点被确定了下来。

2 经济适用住房的性质与特点

经济适用住房是由政府扶持,具有经济性、适用性和社会保障性质的微利商品房。它具有一般商品房的共性,也有其自身的特殊性。

所谓具有一般商品房的共性,主要是指:经济适用住房的开发建设也必须遵循市场经济运行规律,建立在市场需求的基础上,以销定产;经济适用住房不同于以往的“安居工程房”,是具有微利的商品房,其销售也得通过市场交换的方式来实现;经济适用住房的投资资本循环与周转也要经历生产、流通和消费三个环节。同时要取得金融业的信贷支持。开发模式同样采用招、投标方式。

经济适用住房与一般商品房不同之处,即自身的特殊性主要反映在:(1)享受政府的扶持政策,具有政府行为。 如建设用地通过行政划拨,免收土地出让金,大部分税费减免,享受较低息优惠贷款等。(2 )房价受政府政策的约束和限制,售价实行政府指导价,按保本微利原则确定。其中经济适用住房的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费(含小区非营业性配套公建费)、管理费、贷款利息、税金和开发商利润八项因素。按此八项因素综合确定的售价比同类同区位的商品房低约15—20%,主要是免交土地出让金所致。(3 )经济适用住房一般多选择城市边缘或近郊区的土地进行开发建设,综合区位条件不如一般的商品房好。如北京首批确定的19个经济适用房小区,除2个位于三环路边上,其余17 个均处在四环路以外地区。(4)实行微利开发建设原则,开发商利润控制在3%以下。(5)经济适用住房为不完全产权商品房,其再转让受到限制。 五年之后必须补交清土地出让金和有关税费,才允许进入市场流通。

3 老百姓对经济适用住房的看法与反映

经济适用住房的推出,使广大中低收入的家庭拥有一套属于自己的安居住宅似乎不再是一个可望不可及的梦。但在实施过程中,经济适用住房与老百姓的愿望和要求还有相当的差距。据中国社会调查事务所今年2月份对北京、上海、重庆、武汉、 广州五城市居民进行的一次电话调查发现,在1958份有效样本中,几乎所有的被调查访问者都知道经济适用住房,可见经济适用住房政策已经深入百姓。但是,经济适用住房的销售情况并不乐观,参加房展和询问房价的人多,真正掏钱购买和成交的人少。反映出的主要是:房价高、位置偏、面积大和中低收入者的界定不清楚等。

3.1 房价偏高、经济适用房不经济

关于经济适用住房的销售价格,五城市的调查结果为:有60%左右的人认为经济适用房价格太高;有15.24%的人认为可以考虑; 认为能够承受其价格的仅占24.65%。在五城市中, 北京的经济适用住房价格最高,一般在2600—4500元/m[2];上海在2300—3000元/m[2]。因此,在上海的被访问者中,表示能够承受经济适用住房价格的人达40%左右。

造成经济适用住房价格过高的原因是什么呢?经分析认为:

(1 )尽管政策对经济适用住房的建设用地实施行政划拨的扶持优惠政策,但仅免收的是土地出让金。有关的土地税费、征地费、拆迁安置费并未减免,其中,目前拆迁安置补偿费在地价款中占的比重最大,这直接增加了经济适用住房的建造成本。

(2)公建配套设施建设费用较高, 加大了经济适用住房的建设成本。如上海市公建配套建设费为370元/m[2],目前均由开发商垫资配套建设。而开发商是从企业行为出发,以赚取利润为目的,必然把配套建设费用摊入建房成本,最后再转嫁到购房者头上。

(3)一些开发商在经济适用住房的开发建设和销售过程中, 并没有将国家给予的扶持优惠政策落到实处,把政府要求减免的费用仍然打入成本,或加收不合理费用,从中赚取规定外的利润。

(4)由于目前对经济适用住房的认购对象还缺乏严格的界定, 加之审核确认制度不健全不规范,一些高收入者为了投资增值之目的也通过各种关系购买经济适用住房,这一方面抬高了经济适用住房的价格,另一方面扰乱了房地产市场,给商品房市场带来冲击,影响了商品房的正常销售。

3.2 位置偏、通达性差、工作、生活不方便

调查中发现,仅18.6%的人对经济适用住房的位置感到满意;47.8%的人认为位置比较偏远,会给自己的工作和生活带来很大的不方便;其余33.6%的人认为位置太远,根本不予考虑购买经济适用住房。就北京市而言,这三者的比例各为19.1%、46.9%和34%。在北京,房价较便宜的经济适用房(2000—3000元/m[2]),其位置均远离市区,位于通州、大兴和昌平等区县境内;较近的也在四环路以外区域。将经济适用住房小区选在远离市区的郊区,主要是这里征地、拆迁安置等费用低,可以减少房屋建造成本,降低售价。但都出现了公交线路少、社区设施一时难以完善配套,工作与生活不便的负面效应。购买经济适用住房的大多为教师、公务员、企事业单位职工等工薪阶层,他们大多在城区工作,每天上下往返于市郊之间,不仅要在路上费两三个小时,而且负担的交通费用增加,甚至工作一天已经很劳累,再经路途折腾,更觉筋疲力尽,以致很多人不愿购买这些区域的经济适用住房。

3.3 居住面积偏大,房屋总价高,难以承受

据调查,34.2%的被访者认为,目前市场供给的小户型面积的经济适用房较少,大多在100m[2]以上,三室一厅的户型居多。 房屋面积过大,加之单价高,房屋总价则更高,中低收入的工薪阶层更难以承受。调查中发现,7成以上的人看好30—80m[2]的经济适用房, 各地房交会的资料也证实了这一点。

4 目前经济适用住房建设存在的其他问题

4.1 经济适用住房的建设规模与市场有效需求问题

1998年,为了加快住宅建设,建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系,促使住宅业成为新的经济增长点,不断满足城镇居民日益增长的住房需求,国家分三批下达了经济适用住房建设计划,投资总规模达到1703亿元,建设总规模为2.1亿m[2]。可以说, 通过经济适用住房投资的落实,基本起到了拉动国民经济增长作用。但也不能忽视,经济适用住房的销售对象主要是中低收入阶层,2.1亿m[2] 的住宅的市场压力并不在1998年,而是在1999年及以后的两三年内,能否在两三年内消化掉这么大量的经济适用住房,取决于中低收入阶层的有效需求或者说是承受能力。就目前情况分析,由于经济适用住房的价格偏高、位置偏远以及中低收入家庭的住房消费支付能力较低,其市场销售压力将会很大。前两年一些城市建设的安居工程房至今还空置着就是一个值得吸取的教训。

4.2 银行对经济适用住房的信贷投入问题

经济适用住房的开发建设和销售与银行信贷的支持密切相关,两者相辅相成,从银行的角度看,只有在绝对安全的情况下才会给贷款。国家经济适用住房计划对银行不实行指令性计划,因此,不是所有的经济适用住房都可以得到银行的贷款。

目前,制约银行对经济适用住房信贷投入的主要因素有:(1 )经济适用住房项目位置偏远与公共设施不配套。如北京回龙观经济适用住房小区位于昌平县境内,距市区20多公里,中低收入家庭若购买了住房,很难再有能力自己解决交通问题,而单位又没有通勤班车,使经济适用住房很难“确保销路”,因此,银行不愿给予贷款;(2 )住房货币化的补贴不能一次到位,中低收入家庭购房支付能力低、缺口大,也影响到银行的信贷投入;(3 )经济适用住房的产权影响着银行对个人发放抵押贷款。经济适用住房的建设用地为行政划拨,是不完全的住房产权,按目前规定,银行不予抵押贷款,除非实行第三方担保,但这又很难做到;(4)一些地方政府对经济适用住房的行政干预过多, 违背市场规律进行经济适用住房开发,造成住房难以销售,也是影响银行发放贷款的原因之一。

5 对贯彻实施经济适用住房建设政策的几点看法与建议

5.1 经济适用住房应以销定产、适度确定开发建设规模

国家已经将经济适用住房的建设作为一项长期的政策确定下来,因此,经济适用住房的开发建设决不能有短期行为,应以市场为导向,以有效需求为基础,合理确定开发建设规模。

经济适用住房具有福利成分,但不是福利房,而是微利商品房,具有一般商品的属性和其特殊性,实行货币分配和商品交换,其生产和建设必须符合商品经济的规律,以销售为基础,实行以销定产。经济适用住房的特殊性和销售对象的确定性,使其以销定产具有客观确定性和现实可行性。首先,应根据中低收入职工的家庭收入水平、家庭结构和文化背景等进行市场分析和预测,动态地制定每年的开发计划。如厦门市根据近几年的开发销售情况,认为经济适用住房的竣工销售面积占全市商品房销售面积的20%,比较符合当地实际,不会出现滞销和空置现象;其次,按照中低收入职工对住宅的耐久性、安全性、适用性、便利性、卫生性、舒适性和经济性的要求,合理进行规划设计;第三,考虑中低收入职工家庭通过银行信贷的支持所能接受的支付能力,同时保证开发商的一定利润的情况下,确定经济适用住房的销售价格;第四,通过招、投标方式,由有竞争实力的大型房地产开发企业承担经济适用房的开发建设,利用其质量、信誉和品牌,进行规模经营,降低成本,赢得市场。

5.2 严格规范经济适用住房的价格构成,适当降低房价

经济适用住房的价格偏高,是严重制约其开发建设与销售的关键因素。就目前中低收入者的收入水平来看,能够承受的经济适用住房价格为家庭年收入的4倍比较合适。根据1998年北京市的统计,1997 年本市职工平均年收入为10455元,一个双职工家庭4年的收入,能够承受一套建筑面积为60m[2]的经济适用住房价格约为1400元/m[2]。而北京市经济适用住房的价格在2600—4500元/m[2],如果没有住房货币化的补贴和银行的抵押贷款,是很难购买得起经济适用住房的。适当降低经济适用住房的售价,不仅可以圆老百姓拥有一套住房的梦,而且可以激活房地产市场,加快经济适用住房的资金回笼和开发建设。因此,建议严格按国家规定的八项因素,规范价格构成,明确经济适用住房价格构成的各项因素的内涵和外延,划定哪些费用应当计入成本,哪些不合理的费用应取消。如北京市目前计入经济适用住房成本的费用仍达23项之多。同时强化价格审核制度,建立经济适用住房成本约束机制,严格限制一些开发商借“经济适用住房”之名,低价获得土地,高价销售房子,赚取额外利润。具体而言,当前有三方面的费用可考虑削减或免去:一是大市政和小区内公建配套建设费。小区外水、电、煤气排污管等大市政配套,以及小区内的文化教育配套应先由政府财政投资建设,再通过配套设施消费价格的改革,纳入家庭日常消费之中而逐步收回。小区内的商业网点等具有效益的经营管理项目,应按“谁投资、谁所有、谁受益”的原则配套开发,或开发完成后,再通过出售和经营而收回资本,不准摊入经济适用住房成本中去。二是一些行政事业性收费应减半或免收。如城建综合开发管理费、占道费等。三是有关税费可考虑减免。

5.3 综合分析选择建设区位,使地段与价格兼顾, 促进经济适用住房的消费与开发建设

经济适用住房的区位与价格是一对不可割裂对待,又相互矛盾的问题。将经济适用住房选在较偏远的郊区,诚然可以降低成本,但交通不便、生活设施不能及时完善配套,不利于上班族、上学族的工作、学习和生活,使这些人望而却步;影响经济适用住房的销售,造成空置。

综观国外城市居民选择住区的条件,主要是随着城市化的不同阶段和居民收入及生活水平的变化而变化的。一般中低收入水平的人主要考虑交通便捷、生活方便等因素,选择住区多在城区;而高收入者更多的是注重环境,并拥有自己的小汽车,一般将住区选在环境优美、空气清新的郊区。因此,城市土地利用空间结构、地价和房价也形成同心圆状的分布态势。再看我国现阶段的情况,恰恰与国外相反,收入高的人大多住在市区,收入低的人则要被迫住在市郊地区,结果就出现了前述问题。针对当前这一情况,我们认为,经济适用住房的区位仍应选择在靠近市区的地段,至于这里的地价高,引起房价高的问题,可以通过集约化利用土地和建筑的集约化设计,采取“上天入地”的方式,提高土地利用强度,增加公共活动空间,取得良好的经济、社会和环境效益来解决。

5.4 进一步界定经济适用住房的销售对象,进行市场细分,理顺房地产市场关系

按照国家规定,经济适用住房只面向中低收入的家庭,但实际上,一些高收入的家庭为了投资增值的目的,也通过各种渠道和关系购买经济适用住房,这不仅造成不公平,也扰乱了房地产秩序,影响了一般商品房的正常经营。因此,应根据职工工资、收入和家庭结构等因素,综合界定中低收入人群,并实行严格的经济适用住房认购申请和审核制度,同时向社会公布,让公众参与监督,从而做到市场细分,理顺房地产市场关系,实现“效率优先、兼顾公平”之目的。

5.5 建立政府担保体制,降低银行风险, 加大信贷投入和抵押贷款力度

从国外的经验来看,凡面向解决中低收入住房问题时,为了减少银行的投资风险,均由政府出面担保,由银行进行较长期购房抵押贷款,既增加了居民的购房能力,又加快了住房问题的解决。同时也很快地实现了中低收入者用明天的钱圆了今天的住房梦。我们也应借鉴外国的经验,由政府出面成立担保公司,给中低收入家庭购买经济适用住房进行第三者担保,使银行免除后顾之忧,加大信贷力度,解决人民群众的住房问题。

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