现实机理、适度竞争与农村金融监管，本文主要内容关键词为：机理论文,金融监管论文,现实论文,竞争论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“俘获”理论源于规制经济学，认为规制内生于产业需求及市场失灵，而由于规制机构的制度寻租或产业的机会主义行为，规制机构最终被产业所控制。[1]我国农村金融市场需求主体在固有的信贷“圈层结构”和收入“拐杖”逻辑约束下呈现出异质性特点，市场供给主体也违背了新古典主义在开放经济、自由市场推崇下暗含的“部门自生能力”假设，需求与供给的特殊性决定了农村金融市场的规制内生性。长期以来农村金融依靠中央财政及宏观规制提供“预算软约束”和风险“兜底”。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，其指向是经济市场化、自由化发展之路，政府在对金融市场失灵进行功能性补缺的同时，如何兼顾市场机制在资源配置中的决定性作用呢？更进一步，政府规制对于市场失灵的弥合作用总是有效的吗？诺斯认为：“国家既作为每一个契约的第三者，又是强制力的根源，使它成为契约各方争夺决策控制权的战场，各方都希望能按有利于自己集团的方式再分配福利和收入。”沿袭诺斯理论的假设，将政府(或国家)理解为兼具契约性和掠夺性的“比较优势组织”，结合农村金融市场在规制运行中存在的垄断色彩、裙带资本主义、机会主义现象，剖析农村金融规制运行中“政府俘获”行为产生的联动机理，找出问题的症结及矫正的突破点，在“新古典悖论”与“市场化趋势”的双重约束下，为农村金融市场政府规制边界提供“度”的衡量及思考。 一、政府俘获的理论溯源：文献回顾与评述 新古典主义窠臼中孕育的经济内涵是价格开放、快速私有化与取缔赤字财政政策①，这被新古典主义的虔诚信奉者认为是一个有效的经济体系的基本内容。20世纪90年代推行“休克疗法”的国家遭遇经济“滑铁卢”，随后“拉美陷阱”、东南亚金融危机接踵而至，西方经济学主流右派的预言幻灭。为什么参与前苏联和东欧原社会主义国家经济体制革命的殿堂级经济学家也无法准确预测危机和萧条呢？这应缘起于新古典主义的“部门自生能力”假设。“自生能力”被学者界定为“在一个开放竞争的市场中，只要有着正常的管理，就可以预期这个企业在没有政府或者其他外力的扶持，获得市场上可以接受的正常利润率。”[2]这一假设对发达国家经济体更具解释力，而对于转型经济体而言，部门普遍缺乏自生活力，因此一系列的干预市场运行的规制安排和制度后果内生于转型经济体制(林毅夫，2002)。盲目的追求金融自由，落入暗含假设的“新古典陷阱”而对经济体属性和隐藏的脆弱性不加甄别，那么市场通常会以“发动”危机的方式予以回击。 规制内生性理论根源于规制经济学，学者将规制经济学的发展分为三个阶段，即公共利益规制阶段、利益集团规制阶段和激励性规制理论阶段。[3]公共利益规制阶段的研究建立在市场失灵理论和福利经济学基础之上，公共利益学派脱离新古典经济学理论框架的藩篱，提出政府规制内生于市场并弥补市场失灵、促进帕累托改进、提高经济效率[4]，而资源禀赋、自生能力、技术进步都处于下游的农村金融市场尤其依赖于来自政府部门的“预算软约束”。[5]政府规制发挥着金融市场维和、市场缺陷弥补、制度变迁供给的作用，是大规模制度变迁中最具比较优势的组织(诺斯，2001；曹红钢，2007)，它在冲击公共物品、外部性、自然性、垄断性等市场失灵的同时，通过“中间扩散效应”传播新制度和新规则，从而加速金融市场的制度创新(杨瑞龙，1998)。而规制的实施效果是通过国家效用函数，具体是以金融稳定性、金融资源配置状况和金融管制成本来衡量。[6][7] 当规制经济学发展到利益集团规制阶段，经济学家开始反思19世纪美国经济社会的规制偏离现象，发现规制的存在是为了满足产业管制，而执法者最终走向被产业俘获的道路，于是学者对规制与市场失灵的互补性性关系提出质疑。当政府规制以价格干预、资源诱导的方式“插足”自由市场，必然诱发裙带资本主义、制度寻租等行为，在规制的过程中被产业俘获(Krueger，1974)。在农村金融市场中，政府为市场提供的规制是分配不均等的稀缺资源，因而利益集团内部易滋生俘获政府规制的“道德越狱”行为，[8]他们试图以投票、募捐、基础设施建设等为筹码换取政府在资金补贴、准入控制、利率调整等方面的政策倾斜，在利益交换的过程中政府规制遭遇利益集团“俘获”。政府规制追求公共利益的初衷受到阻挠，规制最终不能及时地纠正市场失灵，[9]甚至陷入市场失灵和政府俘获的双重迷失。政府被经济学家描述成具有暴力比较优势的组织，那么当暴力潜能的发挥充分实现了公共物品的均等分配时，则为契约型政府；反之，成为“攫夺型”政府。学者将影响政府规制边界权衡的因素归纳为社会偏好、政府规制绩效等，至于是认可政府规制对市场的补缺作用而予以强化，还是鉴于难以消除的规制“俘获”对经济社会造成的不良影响而予以放松，学术界仍存在争议。 新古典经济学派对于开放经济、自由市场的崇拜是基于“部门自生能力”假设的前提下，对于转型经济体的特殊性产业而言，盲目崇拜自由只会落入“新古典陷阱”。对于转型期国家中缺乏自生能力的产业而言，政府规制的内生性和对市场的功能性补缺作用是经过理论及实践验证的。但规制并非总是有效的，规制制定者的制度寻租、产业利益集团的机会主义都会引发“政府俘获”行为，从而导致规制失灵。规制的有效性有赖于边界的约束和“度”的衡量，“不及”则无法保障弱质产业发育，“过之”则会扭曲市场机制的自发性调节作用。现有文献对政府俘获理论的应用仍具有一定局限性：一是多应用于对发达国家经济现象的解释与反思，针对发展中国家和转型期经济体的研究较少。少量涉及转型经济体国家政府俘获行为的研究，也延用了俘获理论的经典框架，并未考量同一理论对不同经济体制、发展阶段、制度安排下的经济现象的适用性和解释力，将俘获理论用于解释农村金融市场的机会主义和制度寻租现象的更是空缺。二是大量的研究多受理论“范式”的影响，限制了“政府”与“产业”的范畴，实际上二者的范畴均可以广义化，如“政府”的概念可以从不同维度划分为政府及其规制机构、中央政府及地方政府；“产业”的概念也不囿于字面的解释，可以延伸至一个机构、一个组织或是一群同质、分散的个体。 因此，这里沿袭经典规制俘获理论，并在我国农村金融异质性的现实考量下，安排具象化的假设前提，对政府“俘获”行为的产生机理进行剖析。 二、农村金融规制的内生性机理 农村金融资源配置的公平性与金融生态的稳定性诉求需要通过政府规制予以保障，这也是“人本”思想在农村金融领域的具象化体现。同时，规制对于弥合机会主义、自然垄断、资源配置负外部性等市场机制缺陷存在天然的杠杆作用。具体而言，农村金融的规制内生性机理应从以下内容进行阐释。 (一)基于“人本”的规制内生性机理 1.资源配置“公平性”对规制需求的作用机理 费孝通认为，我国农村社会体系是以差序格局为基本特征的，其中包含着道德伦理、情感血统、利益交织三个维度的内涵，在这样的社会格局中，每个个体都以自我为圆心，通过血缘和地缘辐射出一个交往圈子，从而形成一个“礼治秩序”、“伦理本位”的社会。[10]农村圈层结构建立在“个人主体性”基础之上并伴随着农村经济社会分离化加剧的社会属性，“中心—外围”成为乡村社交的基本原则，对圈内的信任是以伦理道德为约束，对圈外的信任则是以利益分割来衡量。如此就不难解释，为何农民在选择信贷模式时呈现显著的自足型信贷和非正规信贷的特点，伴随着圈层借贷频率的增加，“面子成本”不断上升，因此圈层借贷的性质决定了其不可能作为农民长期、稳定的借贷模式，而需要依靠外源性融资“助力”。在资源市场的自发性配置过程中，具有稀缺特征的金融资源将流向投资收益较高的领域。维护农民在享受金融资源上的公平待遇，需要政府规制积极引导金融资源的流向。宏观规制层面的财政税收金融政策，与微观规制层面的价格管制和准入控制，都是调节资源公平配置的有效措施，也是“人本”理念下农民的生存权利的可靠保障。因此，农民对金融资源配置的公平性诉求与自身的生存诉求，是规制内生于金融市场的“人本”体现之一。 2.金融生态“稳定性”对规制需求的作用机理 黄宗智以“拐杖”逻辑来描述我国传统农户的特征，认为以农业和非农业“两条腿走路”才能使小农经济得以延续。[11]20世纪末“拐杖”逻辑潜移默化地影响着新型农民的生产意识，他们逐渐减轻了对传统农业生产的依赖，逐步摆脱劳动密集和边际收益递减的农业化生产路径，转而投向回报率较高的非农化生产。农户经济模式的变革带来农村投资需求结构的改变，农户在传统农业生产上的资金需求和投入逐步降低。传统的农业信贷补贴政策对农民生产性投资需求的供给和扶持已经不满足农村金融发展的现实需求，农民对于房屋建设、子女上学、大病医治、婚嫁等方面的消费性金融需求日益旺盛。当“圈层结构”的人际关系不能解决农户资金需求问题，且农村正规金融对农民消费性需求贷款门槛过高时，农民会倾向于利用监管漏洞，以生产性借贷为名向正规金融套取消费性资金。在不完全竞争的农村金融市场中，仅依靠市场机制的自发性调节作用，正规金融便不能掌握借款人实际偿还能力、资信状况、资金用途等完全信息，从而无法抵御潜在的金融信贷风险。因此，金融生态的良性循环有赖于有序的内部市场环境与外部发育环境，这就需要市场、政府、规制机构三者边界清晰、各尽其责，保障金融生态的稳定性，维护“人本”思想对发展权的诉求。 (二)基于弥合市场机制缺陷的规制内生性机理 1.规制对于遏制农村金融市场机会主义的机理 新古典经济学框架中的自由市场符合“完全信息”的假设条件，可以根据利率水平自发地调节供需，最终达到市场出清的状态。现实的农村金融市场，资金需求方与供给方之间存在严重的信息不对称，从而增加了金融交易的事前机会主义行为(即“逆向选择”)；在合约执行过程中，交易任一方最大限度地增进自身效用而牺牲对方利益时则引发事后机会主义行为(即“道德风险”)。任何情况下契约方的投机行为都可能使自由市场机制的运行结果缺乏效率，从而使金融市场偏离最优效率状态。 较“看不见的手”而言，政府规制对于遏制农村金融市场机会主义的作用机理可以从两方面阐述：一方面，金融市场的政府规制以加强金融机构信息披露的手段，化解契约双方信息不对称的矛盾，从根本上遏制逆向选择风险。金融市场的逆向选择，是指最可能造成信用风险的借款人，通常寻求贷款最为积极，而且越有可能得到贷款。现阶段，政府规制对金融机构的信息监管不仅体现在市场准入条件核查、价格水平控制、资本充足率监管等方面，对于一些风险识别能力较差的金融机构更要求其及时、有效地披露资金运作及收益，通过信息透明化监管消除信任危机，化解金融交易双方因信息不对称问题而引发的逆向选择。另一方面，规制的强制性与规范性有助于降低契约执行过程中的道德风险问题。由于规制和法律的强制性和威慑力，不仅可以对造成伤害的责任方进行惩处，同时可以有效降低发生潜在风险的可能。此外，1994年至今银监会对金融机构的市场准入实施金融许可证管理制度，通过优化行政审批、提升监管的透明度、强化金融信息的公众服务，可达到规避金融契约执行风险的目的。 2.规制对于抵御农村金融市场自然垄断风险的机理 早期自然垄断学者②把自然性垄断行业的特征描述为资源的稀缺性、信息及特权的独占、产业及业务的特殊性。以早期自然垄断理论为参照，我国农村金融市场金融资源稀缺、交易信息流通闭塞，且存在一批地方特权型金融机构，与业务专营、服务对象特定的金融机构，同早期自然垄断理论相契合，因而可将农村金融视作具有自然垄断特征的行业。[12]我国政府规制对农村金融市场自然性垄断风险的抵御作用是通过两种机制得以实现的：第一，采用横向“激励机制”，通过改善垄断金融部门自身的资金充足率和资信状况以消除信贷风险。2003年农村信用社改革，国有商业银行纷纷撤出县域分支机构，非正规金融游离于正规金融之外，农村信用社成为农村金融市场唯一的正规金融组织，承担“一社支‘三农’”的重担。受历史因素、资金充足率、支付风险等因素的困扰，农村信用社难以独当一面，而形式多样的农村金融竞争格局尚未形成。政府突破农村信用社改革思路，以央行票据、专项借款、财政保值贴补息等调控方式向农村信用社投入资金2690亿元，占其资不抵债数额80%以上，消化历年亏损坏账60%以上，并在2011年底实现政策的基本落实。另一方面，引入纵向“竞争机制”，促使满足农村不同层次金融需求的多元化金融格局的形成，并通过不断加强对农村金融市场新生力量的扶持，弱化垄断性金融的市场地位。如2006年出台放宽农村地区银行业金融机构的市场准入政策，为新型农村金融发育提供空间，拉动农村金融服务体系的多元化进程；2007年初成立中国邮政储蓄银行，将其定位于扶持“三农”、城乡居民和中小企业的现代商业银行，在功能上填补了部分由于农业银行从乡镇网点大量撤资留下的金融供给空缺，在市场地位上与农村信用社的自然性垄断形成制衡。 3.政府规制解决农村金融资源配置负外部性的机理 政府规制解决农村金融资源配置负外部性的机理，主要体现在对资金转化率和资金配置风险的控制上。第一，以政府规制强化对农村资金回流的干预，通过资金流通审查及资金用途管制，化解农业信贷资金转化率低下的问题。农村金融资本趋利避险的自然属性，集中体现于农业贷款与惠农资金非农化利用现象。[13]农村金融自由市场内部排斥极端落后地区，金融资源在自发状态下会流入投资回报率较高的产业，而规避投资转化率较低的农业产业，主导资金回流的是经济有效性而非社会合理性，有赖于政府规制发挥作用引导农村资金回流。对于以具体项目为载体的农业建设资金，各级政府能在申报、审批、投入各个环节“统分”结合，实施政策绩效反馈机制和决策责任追究机制，有效遏制推诿、扯皮、遏制、截留等现象。第二，政府规制对降低农村金融资源配置风险的作用机制，是通过对地方金融、正规金融、民间金融三种不同金融实体的资金配置风险防范发挥作用的：通过建立债务风险预警及评估机制，对地方政府、乡镇债务的资金配置风险进行法制化管理，并监控债务的结构、规模及潜在风险；对正规金融采取产权明晰、权责分明的内控性规制，强化信贷资金配置的审查与监管；对于民间金融的非标准化操作、资金断裂、破产裙带效应等采取风险预警、实时监管与纠纷化解，从而实现对民间金融资金配置风险的防范。 三、规制失灵与政府俘获 金融主体利益分配的公平性与金融市场机制的稳定性有赖于政府规制的有效运行，而规制并非总是行之有效，其存在规制失灵及被利益集团俘获的潜在风险。这里在厘清规制俘获产生机理的基础上，对农村金融市场政府俘获的主体进行再定义，且不囿于经典规制经济学的研究框架，重新确立农村金融资源的准公共物品特征，对规制机构的身份进行双重属性假设，并根据实际研究需要采用静态分析策略，为对农村金融市场政府俘获行为的论证作出必要的理论铺陈。 (一)政府俘获的影响因素及产生机理 传统规制理论对政府规制行为发生的解释是基于信息完全和无规制成本的假设，认为政府是行为“道德人”，规制的初衷仅仅是对市场活动的规范和补充。随着规制经济学发展到利益集团规制理论阶段，学者发现政府的规制行为对社会福利和公共利益的影响并非总是正向的，换言之政府对市场的作用不能简单地理解为正相关，甚至有时会出现政府规制干预公共利益实现的问题。斯蒂格勒最早将这种市场规制失灵的现象解释为“规制俘获”，他认为：“规制是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的，有些规制的确为受规制产业带来很多麻烦……”[14]有学者将俘获行为发生的诱因归结于政府的制度寻租，认为政府制定规制政策的决定因素来自于利益集团的压力(Bentley，1908)。 为衡量转型国家在规制过程中企业对政府规制行为的影响，Hellman(2000)等学者从政府与企业关系入手，将政府俘获行为分为四种类型：一是立法俘获，通过收买议员而获取对自身有益的立法保障；二是政策俘获，通过开展政府公关得到政府的政策倾斜；三是判决俘获，通过向法官行贿获取有利判决；四是政令执行俘获，即通过向地方政府行贿或施压，影响中央政府的政令执行效果。此外，Grossman(2001)认为发达国家企业对政府的俘获行为还包括游说、政治捐献和行政贿赂，威胁与暴力恐吓也是利益集团可能会采取的俘获方式。相较之下，对于转型期国家的政府俘获行为，学者更倾向于通过差异性俘获主体的划分进行分类探讨：俘获企业通过向政府规制部门的“献礼”工程实现俘获；权势企业凭借自身在市场上的垄断地位或国有属性，无需献礼就可获取“利益非中性”的规制倾斜；行政行贿企业则是利用规制执行中的监管漏洞，以行贿等方式俘获政府公职人员，从而获取规制执行过程中的变通收益。 (二)行为主体的置换与假设的提出 1.行为主体的置换：农村金融市场政府俘获行为的主体界定 经典规制经济学框架对政府俘获行为的探讨，是围绕政府、企业及消费者三个主体层面展开的。政府及其下属规制机构是规制过程的主导者，也是被俘获的对象；被规制企业是政府法律、条令直接约束的对象，也是俘获行为的发起者；消费者是与企业利益集团相制衡的另一团体，是政府俘获行为的间接利益相关者。 相对应地，农村金融政府俘获行为中的“政府”主体包含了中央政府、地方政府及下属规制机构。在农村金融市场中，中央各部委到地方政府都具有规制权力，但分属于微观规制阵营和宏观调控阵营，微观规制主要涉及登记注册、项目倾斜、创新服务、示范引导等，宏观调控政策则涉及财政支持、金融支持、税收优惠等。农业、财政、工商、税务部门都是宏观调控阵营的主管部门，国家发展和改革委员会、银监会等部门发挥协同监管作用；地方政府及对应下属机构也承担相应职能。 农村金融政府俘获行为中的“企业”主体，不能狭隘地理解为一个或多个利益集团，而应当是多层次的农村金融体系，既包括农业银行、农村信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、新型金融机构等在内的正规金融，也包括农村合作基金会、民间借贷等在内的非正规金融。 农村金融市场政府俘获过程中的“消费者”主体应当是农户、农业企业和农业产业化组织。在俘获发生的市场中，被规制企业和消费者是俘获行为的利益相关主体，俘获行为将改变二者的利益分配格局；政府及其下属的规制机构则是规制过程的主导者，充当企业与消费者博弈结果的中介。 2.假设的提出：对市场特征与俘获过程的前提设定 为简化模型及确保后续探讨的严谨性，这里针对农村金融资源特征、主体目标导向差异性等问题作出如下假设： 一是准公共物品假设。由于农村金融需求的异质性与行业的自然垄断色彩(主要体现在行政化垄断方面)，使得农村金融资源呈现准公共物品的特点，即有限的非竞争性与局部的非排他性。相对于纯公共物品，准公共物品存在供求差。此外，一般认为公共物品是市场失灵的典型表现，是由政府部门直接提供而不涉及规制问题，但兼顾到农村金融市场的特殊性与金融资源需求的异质性，这里的“准公共物品”应当属于规制的范畴。 二是双重属性假设。中央政府下属规制机构及地方政府不仅具有“守夜人”身份，同时具备“经济人”特征。这里将“政府”的概念进行三层次剖解：中央政府是规制的制定者，规制机构是规制的执行方与监督方，地方政府是规制运行中的被委托人与实际行为人。三层次规制主体的政策目标导向之间是存在差异的：中央政府规制的目标是市场补缺与经济稳定；规制机构的目标导向是规制的可操作性与自身的可持续发展；地方政府的目标导向除执行中央规制政策外，还会兼顾任期政绩与地方财政可持续。 三是静态分析假设。静态分析权势企业、俘获企业和行政行贿企业的政府俘获行为，不再将三者的俘获行为放在单一框架内讨论。不同利益集团的利益诉求不可能完全契合，甚至会相冲突或完全抵触，从而产生利益集团的俘获竞争与多方博弈，企业与政府都会根据成本约束来调试自身行为。为简化分析框架，这里采用静态分析方法。 四、农村金融市场政府俘获的行为逻辑 在农村金融市场中，从“产生俘获动机→确立俘获路径→发起俘获→达成俘获”这一过程中各个金融主体的行为逻辑如何？为回应该问题，并更加具象地展示农村金融市场规制俘获行为产生的动因、驱力、策略，以下将对差异化金融主体的不同俘获路径进行探讨和归因。 (一)“权势企业”通过利率垄断实现俘获 在农村正规金融市场中，基本呈现农村信用社、农业银行、农业发展银行“三分天下”的局面。伴随着农业银行逐渐选择脱离农村信贷市场的商业金融发展模式，农业发展银行也只承担国家粮棉购储业务，与个体工商户并不发生直接的信贷行为，农村信用社成为农村正规金融体系中的“权势企业”。其凭借自身在“三农”信贷市场的强势地位，成为央行利率政策的最大获益者，1998年以来农村信用社始终享有较其他金融机构优惠一个百分点的再贷款利率优惠及高利率上浮幅度。农村信用社长期以来执行的利率水平始终低于信贷市场出清时的利率水平，一旦央行放宽利率浮动上限，农村信用社作为信贷市场的“经济人”，必然会选择将利率定价上浮。若假设农村信贷需求量仅受贷款利率r(t)和利率浮动r(t)的影响③，那么可将信贷需求函数确定为：
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