入世与中国保险市场法律监管的重构——以五年“过渡期”为核心的研究，本文主要内容关键词为：过渡期论文,五年论文,中国论文,重构论文,保险市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国加入世界贸易组织的谈判过程中，中国保险市场的开放问题一直是谈判双方关注和争论的焦点。一方面是因为保险服务贸易在欧美发达国家的对外贸易中占据着越来越重要的地位，有些国家如英国对外贸易顺差的实现很大程度上依赖于保险产品服务的出口；另一方面，是因为中国保险市场发展的巨大前景（注：如果中国达到泰国的保险密度水平，它将会成为世界第六大保险市场，如果它达到台湾地区的保险密度水平，将会成为世界上最大的保险市场。纽约人寿保险公司的代表在给美国国会的证言中称，如果该公司能够占有中国潜在市场的1%，它就能将现有的客户规模扩大1倍以上。参见Assessment of the Economic Effects on the United States of China's Accession to the WTO,U.S.International Trade Commission publication,3229,5-32,September 1999.）。
可以说，自中国改革开放以来，外资在中国保险市场的门外守候已久，而在这扇大门徐徐打开之际，中国保险市场的法律监管也必须做出相应的调整。对中国保险市场法律监管的重构应该置于两重背景之下考虑：第一，中国即将入世，需要履行在入世谈判中做出的承诺和其他国际义务；第二，目前的监管尚不能完全适应中国保险市场的内在要求因而亟须变革。
一、重构的背景
（一）中国保险市场现状及其监管模式
当前中国保险市场的监管经常陷入“一乱就抓，一抓就死，一死就放，一放就乱”的怪圈。出现这种状况的根本原因在于监管模式和措施不能符合保险市场的内在要求。
目前中国对于保险市场采取的是严格监管模式，这主要表现在：保险市场准入的门槛较高，注册资本的最低限额为人民币2亿元，且必须为实缴资本（注：见《保险法》第72条。这项规定远远超过了一些发达国家的相关要求。例如英国法律规定，股份保险公司的资本金必须达到或超过10万英镑，美国纽约洲法律规定，寿险股份有限公司的已缴资本不得低于300万美元。）；在公司的组织形式上，也只限于设立股份有限公司和国有独资公司（注：见《保险法》第69条。而各国对于保险公司的组织形式规定较为灵活，可以采取合作保险公司、相互保险公司、互助保险公司和个人保险等各种形式。）；在保险经营的监管方面，保险人不能同时兼营，即不能同时兼营则产保险和人身保险业务（注：见《保险法》第91条的规定。），也不能混业经营，即不能从事保险业以外如银行、证券等其他业务活动；在保险条款和保险费率的制订方面，基本保险条款和保险费率，由保险监管部门制定；保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率，应当报监管部门备案；在保险资金运用方面，《保险法》第104条也有着严格的限制。
但是政府监管的苛严程度和实际取得的社会经济效益并不是成正比的。如果政府干预不能补救市场失灵反而降低了社会经济效益，就产生了政府失灵。在上述监管措施之下的我国保险市场目前正表现出一些政府失灵的特征：(1)由于政府在市场准入条件上的限制，我国保险市场呈现出局部垄断竞争、大部分寡头垄断竞争和完全垄断的市场特征。较高程度的垄断造成竞争的不充分，难以实现资源的最佳配置，社会效率受到损失。(2)在保险资金运用方面，由于我国保险法认可的投资渠道相对狭小，保险利润主要依靠承保业务，消费者无法从中得到更大的剩余。同时保险公司面临着偿付能力不足的风险。(3)在保险条款和费率制定的问题上，由于我国保险公司不能根据市场需求自主设计保险条款，险种单一，各保险公司之间保险产品的同构现象严重（我国保险公司险种结构的相似率达90%以上），这不仅使各保险公司无法取得自身优势，而且导致过度竞争，造成社会生产力和资源的浪费。同时，作为保险产品价格的保险费率管制破坏了费率的传导机制，使费率不能正确反映供需状况，抑制了保险经营的灵活性。
由上述分析可见，我国过分严厉的保险监管模式在实际运行中并未实现其预期目的。目前保险公司的潜在经营风险已不容忽视，由于预定利率过高，佣金、变相回扣提高，工资盲目攀比等原因造成保险成本上升，资金运用手段单一，资产收益得不到保证，经济效益严重下降，费率已经到了危险的临界点。长此以往，势必导致保险公司破产。
事实上导致中国保险市场的监管经常陷入”一乱就抓，一抓就死，一死就放，一放就乱”怪圈的根本原因是保险市场机制存在缺陷。因此关键在于通过各种法律上的手段培育保险市场机制，理顺保险市场的微观基础（注：彭雪梅：《我国保险监管模式的选择》，《财经科学》2000年第3期。）。
（二）履行相关国际义务的要求
我国《对外贸易法》第23条规定：中华人民共和国在国际服务贸易方面根据所缔结或者参加的国际条约、协定中所作的承诺，给予其他缔约方、参加方市场准入和国民待遇。目前中国即将入世，为了遵守有关国际条约和双边协定义务的要求，保险市场的法律监管也必须进行重构。
1.《服务贸易总协定》的规定
1994年签订的《服务贸易总协定》(GATS)为服务贸易自由化提供了法律基础。《服务贸易总协定》中关于法律原则的规定可以分为两类：一类是一般性义务，适用于所有的服务部门；另一类是具体的义务，包括各国在承诺表中承诺开放哪些具体部门，这些部门的开放程度如何。这体现在市场准入和国民待遇原则之中。《服务贸易总协定》同样适用于保险服务贸易，具体涉及到保险的内容有四点：(1)直接保险（包括合作保险）：人寿险和非人寿险。(2)再保险和再再保险。(3)保险中介，如中间人业务和代理。(4)辅助性保险业务，如咨询、保险统计、风险评估和清算服务。这些内容基本上涵盖了整个盈利性的保险业务。
2.《全球金融服务贸易快议》的规定
1997年12月12日，世贸组织在日内瓦达成《全球金融服务贸易协议》(FAS)。该协议进一步规范了金融市场准入和最惠国待遇问题，将全球95%的金融服务贸易协议纳入逐步自由化的进程中（其中包括了2.5万亿美元的保险费），从而大大加快了金融服务贸易自由化进程。
3.中美、中欧关于入世的协议
根据中美入世谈判达成的协议，在保险经营执照的颁发上，中国承诺只按照审慎的原则而不是基于市场需求颁发，并且不对执照的颁发进行数量限制；在保险经营的地域范围上，将在未来的三年内取消对外资所有的地域限制，允许设立外资保险分支机构；在保险经营业务范围上，中国承诺一旦入世，将允许外资财产险和意外险保险公司为全国的大规模风险承保，并且在五年内将外资保险机构的业务范围逐步扩大，涵盖集体保险、健康保险和养老保险三大市场；在出资方面，中国允许寿险公司中的外资比例达到50%，寿险公司可以自行选择合营伙伴，对于非寿险，入世后将允许设立外资占股达51%的公司，并在两年内允许设立全资的附属机构，再保险在入世后将完全开放，没有出资比例限制。
中国和欧盟的入世协议更是进了一步，保险业务的开放时间将比中美协议要快2年，允许外资保险机构销售和中国公司同样的产品，并第一次允许外资保险中介业在中国开业等。
二、过渡期中国保险市场监管的目标和模式定位
从中美、中欧入世协议中可以看出，入世后，中国保险市场的开放将是一个逐步渐进的过程，但这个过渡期最长不会超过五年。过渡期中国保险市场的特殊性在于它既不同于20世纪90年代中国保险市场上少数城市（上海、广州和深圳）少数险种的试点开放阶段，也不同于将来过渡期结束后中国保险市场几乎全面开放的格局。摆在立法者和市场监管者面前的课题是：如何用好、用足这五年过渡期（注：实际上还应包括进中美、中欧协议签订后至中国正式加入世贸组织前的目前这一阶段。）对中国保险市场进行卓有成效的监管，使得过渡期结束时中国保险市场能够走上健康有序的发展道路。这就需要立法者和市场监管者立足于中国保险市场的实际情况，结合中国在双边协议中做出的承诺，对过渡阶段的监管目标和模式进行清晰的定位。
（一）监管目标
对于目前我国保险市场的监管目标，国内有着不同的观点。监管目标的确定，取决于监管者对民族保险业者利益和保险消费者利益的协调和取舍。从整体上讲，市场经济不仅以生产者追求最大利润为目标。而且以消费者追求最大利益为目标。因此，任何非市场手段保护落后产品的做法都不是真正的市场经济。
但是另一方面，由于中国民族保险业发展历史短暂，实力和国外同业相比相差巨大，如果不给予一定的扶持和保护，将难以承受巨大的竞争压力。而这种起跑线不同的竞争本身也是一种不公平竞争。如果出现外国保险业者完全垄断中国市场的局面，最终也不利于消费者利益的保护。
因此笔者认为，过渡期中国保险市场监管的目标应该定位为：在逐步对外开放市场的同时，扶持中国民族保险业的发展，完善市场机制，培育充分竞争的保险市场，最终使消费者受益。
（二）监管模式
过渡期既是中国保险市场逐渐开放的过程，同时也应该是保险监管从严格监管模式走向松散监管模式的过程。这一时期的监管要面向将来更加开放更加自由的市场，理顺保险市场的微观基础，因此既要扬弃原来过分严格的监管模式，也不能一蹴而就地仿效保险市场成熟国家的松散监管模式，而是要围绕监管目标的实现确定应该管什么不该管什么，确立一种适度监管的监管模式。
三、具体的法律监管对策
（一）对内完善保险市场机制的措施
1.培育市场主体
保险市场的完善首先要培育起产权明晰，种类齐全的市场主体。(1)明晰产权。当前无论是在参股比例还是在人事组成上，政府对于民族保险公司的参与程度都很高。因此，首先要明晰保险公司的产权，严格按照《公司法》和国际惯例建立起产权明晰、法人制度健全、管理科学的现代企业制度，使企业能够以追求利润最大化为目标，建立健全内部规章制度和经营策略，减少短期行为，立足长期经营的预期目标稳健经营。这才能为保险市场实现有序发展，保险监管从严格走向宽松提供基础（注：按照保监会1999年底下发的《向保险公司投资人股暂行规定》，地方财政不能再参股保险公司。）。(2)扩大资本规模。目前中资保险业资本总额不足200亿元人民币，尚不到国外一家大型保险公司的资本总额。资本实力不足，不仅不利于中资保险公司的扩张，也不利于其抵御和化解市场风险，更不利于与外资保险公司的市场竞争。因此扩充中资保险公司的资本实力就显得十分迫切和必要。从国际上的经验看，上市融资可以说是保险公司发展壮大的重要保证。从国内情况看，保险公司通过发行上市，获得了一条从资本市场融资和后续融资的便利渠道。成为上市公司以后，保险公司需要按照法律要求把经营状况向社会公开，这有利于提高保险市场的透明度，督促保险公司更加稳健经营。此外上市还有利于保险公司改善产权结构，提高保险公司的知名度（注：孙兵：《论保险公司的上市》，《保险研究》2000年第11期。）。积极吸引外资参股民族保险业（注：与中外合资保险公司不同，外资在这种保险公司中的参股比例不能超过24%。）也是扩大保险公司股本规模和偿付能力的一条有效途径（注：2000年8月和11月，新华人寿保险公司和泰康人寿保险公司分别对外资招股成功，股本金分别由5亿元和6亿元人民币增至16.3亿元和20亿元。此举使这两家保险公司实现了短期内快速充实资本金的目标。参见任波：《新华、泰康招股之旅》，《财经》2000年12月号，第 73-75页。）。同时，也应该允许和积极鼓励中国的民营资本参股民族保险业，保险市场既要对外开放，更要对内开放。(3)发展再保险业。应当努力发展我国的民族再保险业。目前除了法定分保部分，其他分保业务的95%流入国外（注：孙芳：《加入WTO后中国保险业的机遇、风险和对策》，《新金融》2000年第7期。），为促进民族再保险业的发展，一方面应改变目前只有一家再保险公司的状况，另一方面应加强对法定分保的执行力度，尽快制订相关的法律、法规和产业政策，对再保险市场进行规范和引导。(4)拓宽保险资金运用渠道。随着市场竞争的加剧，保险行业平均利润率越来越低，保险投资已成为保险公司经营业绩优劣的决定性因素。保险投资要求同时具备安全性、流动性和盈利性。这三者的快调需要法律从制度上加以完善。即法律应当为保险投资监管提供制度上的保障。首先要在法律上积极拓宽保险资金的投资渠道（注：1999年10月，国务院批准保险公司可以购买证券投资基金间接进入股市，就是一个良好的开端。）。推动资产证券化，有利于拓宽保险资金运用渠道，提高投资收益。同时也应逐步准许国内保险公司选择海外较成熟的资本市场进行一定的投资。其次，从法律监管的角度看，为了确保保险资金的运用安全，在放松投资方式规定的同时，应规定投资比例，有效控制投资风险。同时，法律应当对寿险和非寿险的保险投资作出区别性规定。比较而言，寿险更强调安全性，一般可用于流动性较低的投资方式，如不动产和贷款，非寿险要求流动性强，可以投资于股票、存款。在主体比例方面，寿险投资的主体比例应严于非寿险。
2.健全市场信息传导机制
要尽快完善信息传导机制，培养竞争有序且充满活力的保险中介市场，加快中介机构的审批，积极发展代理人、经纪人、公估机构等服务机构并规范良性竞争，采取措施增加保险市场的透明度。逐步放开对保险费率的管制，改变保险费率长期扭曲的状况，逐步将审批费率的职能移交给保险行业协会，由保险行业协会随行就市制订反映保险市场供需的产品价格，实行行业价格自律。
（二）对外开放保险市场的法律对策
过渡期内中国保险市场的对外开放，在遵守国际义务的前提下，要采取因应的法律对策，充分保护民族保险业。
1.市场准入
应当充分利用《服务贸易总协定》的有关条款，在一定时间内设置若干必要的防线，在开放政策上循序渐进，有步骤、有规划地把握开放进程；在确定开放区域和营业范围时应考虑民族保险业的承受能力，实行有计划分阶段的策略，配合我国的西部大开发战略，鼓励外资保险机构到中国中西部地区申办营业机构；在引进对象选择上应优先考虑港、澳、台等具有海外华人资本背景的保险机构，在审核时要严格控制并规定对等原则，做到外资机构可进来，中资机构也能走出去。
2.国民待遇
在保险税制上，应当取消对外资公司的税率倾斜，对外资保险公司实行“国民待遇”，创造一个内资公司与外资保险公司公平竞争的市场环境。对于外资保险公司在中国境内的资金运用渠道应该加以必要限制，使其和民族保险公司一致，而不得享有“超国民待遇”。此外，应按照国际标准调整保险分类，将现在人身保险中的意外伤害险和健康险划入非寿险公司业务范围，以利于对内外资保险企业的统一监管。
3.透明度
入世不仅意味着国内的法律法规不得与国际所签订协议相抵触，还意味着要公布一切有关的法律法规与制度，增加执法透明度。对现行的保险法规、规章应进行全面清理，对不适应目前情况的条文进行修改（注：例如，《保险法》要求：“在中华人民共和国境内的法人或其他组织需要办理保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保”；《中外合资经营企业法》中则规定：“合资企业的各项保险应向中国的保险公司投保”，这样的法律规定差异若不及时消除，必然会在中国入世以后造成法律执行上的冲突。），对不完善的进行补充。应加快制定、完善与《保险法》相配套的行政法规和业务规章，建立偿付能力、业务经营、市场准入、中介组织、从业资格、风险管理、人才培养、效益考核和评价指标以及反不正当竞争等法规体系，整顿保险市场秩序，使我国保险业发展走上法治轨道。
我国《保险法》中涉及外资保险机构的条款很少，因此有必要制定《外资保险公司管理条例》（注：据中新社2001年1月12日电，《外资保险公司管理条例》已上报国务院待批准。），对于外资保险公司进入中国市场的时间表，以及外资保险公司在中国分公司不具备法人资格等特殊情况加以规定。
4.国际合作监管
由于外资保险机构多为实力雄厚的跨国集团，对其监管较之中资机构具有更大的难度，中国保险监管机构应该加强和各国保险监管组织之间的合作，真正实行有效的监管（注：据新华社北京2001年1月12日电，中国保监会已成为国际保险监管协会(Internationl Association ofInsurance Supervisors)的会员。）。
5.保障条款和例外条款的利用
考虑到发展中国家服务业无法与发达国家在同一起跑线上竞争的特殊情况，《服务贸易总协定》允许发展中国家适用一定的特殊待遇和保护性条款，对本国幼稚服务业给予一定的保护期。这就为我国对外资保险公司的市场准入和国民待遇附加必要的限制条件提供了依据，为民族保险业的调整和发展完善提供了一定的时间，应当积极地加以研究和利用。例如，根据第14条，为了保护境内被保险人的利益，可以要求其他成员的保险服务提供者必须在指定的银行中存储一定金额的资产，而对本国的保险公司则可以不作这样的要求。此举虽然可能降低外国服务提供者的资产运作效率，但一来可以降低与其进行服务贸易的风险性，二来也可以提高其在东道国的商业信誉。
总的说来，过渡期内，中国保险市场的法律监管应该致力于完善保险市场机制，充分向国内资本开放保险市场，大力支持民族保险业的发展。这可能也是中国民族保险业大发展的最后机遇。过渡期结束后，要使监管方式和国际通行做法接轨，应采取以偿付能力为中心的监管办法。保险监管要实现保护被保险人合法权益的目标，最根本的就是要保证保险公司的偿付能力。投保人对保险机构的选择，首先考虑的是资金的安全性，信息完全的投保人显然不会选择存在风险隐患、偿付有问题的保险机构投保的。而事实却是保险机构将这些信息作为商业秘密严格保守，不予泄露，投保人得不到充分信息。这种信息不对称需要政府监管加以一定程度的平衡，把监管重点放到偿付能力上来，及时防范和化解保险风险。同时要运用市场手段合理配置资源，尽量减少行政干预，增加监管透明度，将保险条款：保险费率和市场竞争的监管下放给保险协会进行同业自律，充分发挥其自我管理、自我监督作用，使政府监管和行业自律双管齐下，提高监管的成效，最终实现繁荣中国保险市场，使消费者受益的目标。