地方财政收支政策的理性选择——从土地出让金的路径依赖说开去，本文主要内容关键词为：财政收支论文,开去论文,路径论文,土地出让金论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在不考虑其他因素的情况下，财政收入的增长将导致社会总需求收缩，而财政支出的增长将导致总需求扩张。如果财政支出的增长快于财政收入增长，表现为总需求扩张，在经济衰退时期将有助于宏观经济稳定，反之则会加剧宏观经济波动。如果财政支出的增长慢于财政收入，则表现为总需求收缩，在经济衰退时期，将加剧经济萧条，反之则会减缓经济萧条。
因此，财政政策应对经济运行实行逆向调节，即在经济高涨时期实施扩大财政收入的收缩政策，在经济萧条时期实施提高财政支出的扩张政策。但纵观我国地方政府的财政收支政策则会发现，出于任期内多出、快出政绩的考虑，在地方经济已经偏热的情况下，绝大部分地方政府不仅不采取任何反经济周期的财政政策，反而不断推动地方财政支出扩张，人为加大了经济的波动幅度，使地方财政体系极其脆弱，为地方经济持续稳定发展带来了不利影响。
一、“寅吃卯粮”：土地出让收入路径依赖后果
土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。一般而言，地方政府的预算外收入与土地收入直接有关的有两类：（1）土地出让金；（2）城市配套费。省市县政府从土地收益的增长中获益，主要是：第一，中央和省两级政府通过收取新增建设用地土地有偿使用费，增加了各自的财政收入。按照规定，新增建设用地的有偿使用费收入的30%上缴中央财政，70%缴省级财政，专项用于耕地开发项目支出、耕地信息与监督系统建设支出以及其他相关支出。第二，省、市县政府从土地有偿出让收入的不断增加受益，因此，土地开发成为部门生财和预算外收入的重要来源。
目前，在我国许多地区，土地出让金已成为地方政府极其重要的收入来源，在地方财政收入中所占的比重几近50%，是地方基础设施建设最主要的资金来源。
我们不得不深思的是：土地出让收入为非税收入，受政府经济调节政策影响大，收入来源不稳定。超前的土地出让收入虽然能够保证地方政府对资金的当前需求，但土地资源终究是有限且不可再生的，总有资源枯竭的时候。一旦土地售完卖光，其后的地方发展以何为动力？未来的地方政府以什么来保障财政收入的不断上升？
依靠土地出让收入来促进地方财政的发展和建设显然具有极大的风险和不可持续性。那么，这一不可持续收入的规模到底有多大？它在北京市财政收入中占有什么样的比重呢？
为了对这些问题进行一个较为清晰的诠释，我们将从两个角度进行定量分析。
（一）不可持续性财政收入的经济分析。
由于非税收入不具有法律效力，受宏观调控政策影响大，相对于税收收入来说不稳定因素更多，因此不可持续性收入大多集中在这一部分。在北京市，税收收入大约占财政收入的80%，非税收入约占20%。在这20%的非税收入中有相当一部分为受政策影响较大的收入，假定其为70%，即在北京市财政收入中约有14%的收入属于来源不稳定、不可持续性的收入。
推动北京市近年来财政收入超常规高速增长的动力来源应为非常规增长收入，即为不稳定收入。经济学原理表明，在经济起飞时期，财政收入可以略高于经济增长的速度提高，北京市近年来的平均经济增长速度为11.4%，如果我们将财政收入的合理增长速度设定为15%，那么，超过这一增长速度的财政收入部分则为超常增长财政收入。北京市近年来超常增长收入和不可持续性收入情况见表1。
从表1可以明显看出，在大多数年份中，超常规增长的不可持续财政收入和非税不可持续财政收入的数额非常接近，而且超常规增长幅度越高的年份，这两者的数额越是接近，例如，1996年、2001年和2004年；在少数年份中，非税不可持续性财政收入的数额远高于超常规增长的不可持续财政收入，如2003年，而这正是财政收入超常规增长速度最低，最接近合理增长速度的时期。这从另一个侧面再次证明：不可持续性财政收入主要来源于非税收入的非正常增长。
（二）不可持续性财政支出的经济学分析。
财政收入的不可持续性必然导致财政支出的不可持续性，即由不可持续的财政收入所支撑的财政支出，必将如无源之水般成为不可持续财政支出。那么，北京市不可持续性财政支出的规模有多大？占北京市财政支出总额的比重有多少呢？表2给出了北京市近年来不可持续性财政支出情况：
（三）结论：短视行为的“代际公平性”缺失。
从表2可以看出，以不可持续财政收入支撑的不可持续财政支出在北京市财政支出总额中占有相当大的比重。从财政学角度看，这是一个土地财政的社会经济评价问题。我们应该看到，土地是财富之母，一国的土地资源是有限的，土地是不可再生的资源，它具有代际公平的特点，它要求本代人不能因自己的发展和需求而损害人类世世代代满足需求的根本，要求给世世代代以公平利用自然资源的权利，要求当代人在考虑自己需求与消费的同时，也对未来隔代人的需求与消费负起历史的和道义的责任。如果任由非税收入的非正常增长，必然会对地方经济的可持续性发展造成严重伤害，进而产生经济发展的“代际公平性”缺失。
二、“赌徒行为”：地方财政的脆弱性加剧
（一）工具选择。
弹性系数是分析和判断财政收入和财政支出与GDP之间的增长是否同步，以及协调程度如何的重要经济统计分析工具。当财政收入或支出的弹性系数大于1时，反映财政收入或支出的增长快于GDP，表明财政收入或支出对GDP的增长富于弹性，即GDP的增长对财政收入或支出的影响较大；当弹性系数小于1时，反映财政收入或支出的增长慢于GDP，表明财政收入或支出对GDP的增长缺乏弹性，即GDP的增长对财政收入或支出的影响较小。近10年来，与GDP发展速度相比，北京市财政收支的增长速度更快，财政收入和财政支出的弹性系数也处于较高水平，GDP10年平均增长了11.4%，财政收支分别增长了23.9%和24.3%。具体见表3。
（二）政策含义。
财政收支弹性系数的高低具有重要的政策含义，财政收支弹性系数越大，表明财政收支系统越容易受经济周期的影响，对经济发展的反作用力也越大。在经济高涨时期，财政收入和财政支出随经济的发展而大幅增加，北京市财政收入和支出弹性系数2.10和2.13表明，GDP每增长10%，财政收入将增长21.0%，财政支出将增长21.3%。财政收入的增长会引起需求收缩，财政支出的增长会引致需求扩张，由于财政支出弹性系数大于财政收入弹性系数（2.13＞2.10），即财政支出随经济增长提高的幅度大于财政收入，且由于财政支出乘数大于财政收入乘数，使财政支出带来的需求扩张超出财政收入带来的需求收缩，使总需求出现扩张，最终导致财政扩张，而财政扩张又将进一步加剧经济过热和通货膨胀压力，推动经济向更热的方向发展。
在经济萧条时期，过高的财政收支弹性系数则会加剧经济的衰退。随经济发展速度的减慢，财政收入和财政支出会大量减少。北京市财政收入和财政支出弹性系数2.10和2.13表明，GDP每减少1元，财政收入将减少2.10元，财政支出将减少2.13元。财政收入的减少会引致需求的扩张，财政支出的减少会带来需求的收缩。由于财政支出弹性系数大于财政收入的弹性系数（2.13＞2.10），即经济衰退对财政支出的影响大于财政收入，且财政支出乘数大于财政收入乘数，使财政收入减少引起的需求扩张难以抵消财政支出减少引起的需求收缩，其结果是总需求收缩，最终导致财政紧缩，使经济进一步恶化。
导致恶性循环的根本原因在于：政府的财政收支行为受经济周期摆布，从而违反了财政政策“反周期操作”这一稳定经济的基本原则。财政收入和财政支出的这种不可持续模式属于典型的今朝有酒今朝醉的“赌徒”行为，使当前虚假的财政繁荣掩盖了未来的财政风险和危机，这必将严重影响地方财政的长期稳定和可持续发展。
三、经验借鉴：稳定基金的“砝码效应”
从国际经验来看，设立财政稳定基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭时使用，是化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的财政风险的一种有效办法。据不完全资料，到目前为止至少有17个国家或地区设立了财政稳定基金。这些国家或地区政府用“过剩”的或“额外”获得的资源收入形成的专门财政稳定基金，以保持政府预算的长期稳定。其中，俄罗斯于2003年建立的稳定基金更是起到了保障经济适度发展、有效抑制经济过热和通货膨胀、减轻国家债务负担的神奇功效。
稳定基金不仅能保障财政制度的健全和稳定目标的实现，使反周期操作的财政稳定政策能够在财政健全的基础上进行，还能使追求财政健全的决策行为符合稳定政策的内在要求，而无须以恶化景气循环为代价。借助于财政稳定基金，中央与地方政府得以发展出新的财政决策机制，依此对经济周期在财政收支系统上带来的不稳定做出反应，修正财政收支对景气循环的恶化效应。
对于地方政府来说，稳定基金的另一个显而易见的好处是：在经济衰退导致收入大量减少时，储备资金能使政府维持必要的支出水平，而不必过分依赖削减支出或提高税率来维持预算平衡，可避免财政紧缩导致的宏观经济波动加剧。在经济高涨时期，增加的额外收入用于储备或偿债，可避免不合时宜的财政扩张。在该体制下，地方政府的财政机会主义行为将被减少到最低限度。
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