基于博弈论的城市成长管理空间策略研究_土地资源管理论文

博弈论视角下城市成长管理的空间策略研究，本文主要内容关键词为：视角论文,策略论文,博弈论论文,城市论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2014)12-120-125

       现代经济条件下，伴随着城市功能的空间扩散，在城市大量实体性功能设施在城市外围集聚，从而促成了受城市功能近距离作用而形成的都市化地区，即都市区(metropolitan area)。[1]当前中国城市土地开发总量巨大，城市功能的区域扩散加速，城市空间扩展日趋边缘化，城市功能空间的组织已不能再局限于传统的主城区，相反，需要在都市区中完成。如何吸取国内外实践经验，提高政府对城市成长管理的科学化和理性化水平，改变目前城市发展盲目、无序、资源浪费、生态破坏、文化丧失等状况，是十分迫切需要研究的问题。

       一、我国城市成长管理中的利益博弈

       我国改革开放三十多年来，城市的发展处于高速成长阶段，经济快速增长，城市化水平不断提高。但是，城市成长管理所面临的危机也日益严重，比如政府、投资商和市民三方利益的协调和互动难题、经济发展和城市空间成长无序、发展目的和城市空间过度膨胀问题、传统文化与空间秩序的丧失问题、区域协调与可持续发展的失衡问题等等。[2]相比而言，中国目前城市成长管理最主要的问题是资源利用的破坏性增长，及其伴随的城市空间的无序蔓延。

       根据笔者绘制的我国社会主义市场经济改革以来的多方利益博弈与城市空间成长演化关系图，在城市成长管理中，各利益攸关方的博弈和城市空间的发展变化密切联系。当中央政府和地方政府进行博弈时，地方政府拥有很大的优势，以地方政府为主体的外部性、快速发展的城市成长管理方式是主流。但是，地方政府之所以拥有优势并不仅仅取决于信息不对称，其根源在于利益驱动，政府、企业、公众三个利益攸关方的行动在管理决策中起到很大作用。要想真正破解这一难题，三方应当通力合作。不过目前我国的城市成长管理主要是政府和企业进行博弈，缺乏公众参与。从博弈论的观点来看，成长管理制度既是规则、也是均衡的结果，成长管理制度变迁应该是政府、企业、公众的三方相互博弈从一个均衡转到另一个均衡的过程，也是合理协调三者利益关系的过程。

      

       图 博弈与城市空间演化关系模式图

       二、我国城市成长管理的空间策略

       (一)城市空间发展模式优化策略

       目前，我国城市发展趋向于地区化和团体化，城市空间规模扩大和组成快速变化，在此前提下，当务之急是选取与中国实际相符的城市空间发展策略。

       1.建立适合区域整体化发展的组团式都市区空间组织框架。就城市构成而言，需要在团体式城市空间量度上确定一个起点很高的开放式分布体系，比如重视全体化和当代化的城市综合交通体系的构建；在交通体系的各个环节推动城市空间快速与优良的聚集，由此构建新的发展点；把城市的作用散播于集团式的城市区域；确保规模较大并且聚集的绿化体系等等。

       2.推动城市从闭塞的、仅有一个中心的圆形体系转变为有多个中心的开放系统。在市中心外部建设另外的城市中心，或者把以往一个中心的作用恰当地分配给每个辅助中心，最终完成城市区域功能构成和空间构成的恰当组合。此类完善策略在中国许多城市的最新规划里已经得到广泛使用。在实际使用时，需要确保每个功能区的开放性；选取的辅助中心与市中心的距离要适中；各区域要比较完善，独立运行，距离适度。建设拥有许多中心的团体式结构的目的不单是抑制城市发展混乱的状况，而且也要为以信息技术为基础的新型城市的建立提供保障。

       3.建设开放性的空间拓展轴。目前全球大城市空间拓展的另外一个趋向就是城市从同心圆环形外部拓展变成轴向拓展。轴向拓展借助先进的交通工具，构建承受能力强的交通道路，比如依靠地铁来推动城市发展，降低市中心的堵塞程度；此外，轴还能够密切和城市中的别的卫星城的关系，为城市发展留下余地，提升城市总体利用能力。轴向拓展需要做到三个方面：第一，延展轴的数量要适度，防止绿地减少导致的各个区域不良发展，并且最后重新变成圆式结构；第二，每个延展轴要保留充足的绿地，以此调节城市的环境，供市民游玩；第三，要关注关键的延展轴中的作用和实际环境的组建，不要使用延展轴持续延伸的方式，最好使用一连串的城市新区发展模式，借助绿地予以分离，建成一个恰当的空间延展体系。常州历史上长期以中心城为依托沿京杭大运河东西定向轴线拓展，在1994年，确定了健全东西、拓展南北、以北边为重心，沿江发展的规划，重构了未来常州城市地域功能分布与空间组织结构，规划拟沿主伸展轴形成一种新型的线状组团结构。[4]

       4.重视都市区内绿色开敞空间的布置。这里指的是供应城市居民平常生活需求的农田空间、保护城市生态的空间、城市居民游玩空间。由全球大城市发展的先例可知，绿色开放空间的布局包括两类形式：建立环形绿地和建立楔状绿地。由落实结果可知，如果城市迅速发展的话，适宜建设楔状绿地；如果城市发展稳定时，最好建设环状绿地。当前，中国众多城市适合建设楔状绿地，将自然环境作为保障，借助楔状绿地构建城市绿色开放体系。通常的做法包含：依靠大自然，创造环境绿化基础；在市中心建设网状绿地，包括水道、绿道；从宏观视角，发展新绿地，构建游玩绿色场所等。城市绿色开敞空间的配置应尽量以天然资源、特别是风景优美的林地和河川为基础，则成功的可能性较大。如南京的中山风景区作为一个楔形的绿色生态空间伸入城市，[5]就具有较大的稳定性。

       5.倡导城市每个功能区构建功能专门化的复合结构。当代城市空间结构面临的两难问题是其功能区的单调和多元。现代发达国家城市发展的一个走向是重视日益紧密的发展与复合利用的中心，注重居住区域和上班区域的近便，注重居住区环境构建和游玩设施的建设，这显示了功能区区域多元化的走势。目前，对中国城市功能进行变动和空间进行优化组合时，需要按照每个功能区的属性和特征，构建功能专门化的复合结构。老城区的功能十分复杂，需要不断增强它的平衡性；新城要适当地进行土地复合利用，以平衡性为基础，大力推动多元化。

       (二)城市资源总量的管制策略

       土地作为城市全部经济活动的基础，是实现城市发展的基本保障。在城市出现以后，人口和土地的关系就伴随着城市的发展而日益紧张。自工业革命以来，城市化速度加快，城市人口剧增与经济发展需要越来越多的土地作为支撑，由此城市土地的供应与使用要不断优化。所以，如何有效使用土地，推动其实现经济与环境效益最大化，构建不但遵循市场规律，而且符合持续发展要求的土地使用体系，同时高效地管控土地总数，这已然变成人们亟需分析和研究的难题。

       1.城市人口生态承载力控制标准。随着全球经济一体化进程的加速，我国的城市化和现代化进程必将进一步加快，客观上存在城市发展与生态环境矛盾激化的可能性。因此，科学认识和管理好城市的生态系统，确定并合理利用其生态承载能力，确定城市与地区产业的发展走势，成为进行城市、地区规划以及实现城市和谐发展的前提。城市人口生态承载力问题是一个十分敏感又十分重要的问题，对它的认识将影响到对人口态势的分析，对人口与计划生育政策的制定和实施，对人口与社会经济发展规划的确定，对人口与环境、资源协调和经济社会的可持续发展等方面。

       一个地区或城市在一定时期内的人口生态承载力，可以理解为该地区的资源环境条件在能够充分合理利用和保持生态平衡的情况下，所能持续供养的相应于一定生活水平的最高人口数。而决定城市人口生态承载力的关键是土地。土地堪称人类之“母”，其生产能力是决定区域人口生态承载能力的关键因子。而土地生产能力可通过NPP～粮食生产的换算来估算。NPP的利用效率是决定土地生产力的重要因素，而NPP的利用效率又取决于科技水平。根据经验，设定NPP最大利用效率为40％，以青岛为例。青岛市目前NPP的利用效率为20％～25％左右，土地生产力的提高尚有较大潜力。[6]

       另外，人口的消费需求也是影响区域人口生态承载能力的又一重要因素。根据国内外的经验，不同发展水平条件下对粮食的需求是不一样的。参考珠江三角洲的情况，确定以下标准：温饱型为400kg/人，小康型为423kg/人，富裕型为458kg/人。

       2.城市资源总量管制分区划定标准。随着现代科学技术的发展，特别是工业化以来的标准同步化、集中化和巨型化的实施在各个领域中取得了明显的成绩，这些成绩掩盖了自然环境遭到破坏而产生的问题，人们似乎认为科学技术的发展可以征服自然环境，最起码能够变革自然环境，以前城市中生态环境构成的作用可以被漠视。在许多城市中，河流、湖泊被填没，树木被砍伐，山林被开发，坡地被推平。随之而来的是植被遭破坏，空气、水体污染，地下水过度开发，城市热岛效应加剧，城市缺乏多样性，这一切都源自城市空间的自然环境结构遭到破坏。利用城市土地旨在增强城市土地的使用效率并且提升土地的利用水平，但是城市土地的使用集中于它的承受度，土地经济的第一因素就是城市土地的区位的不同。所以，利用城市土地实际上是城市土地的利用程度和区位的使用，同时获取较好的利润；并且要实现城乡一体化发展，避免城市发展混乱，建设优良的生态环境。参考荷兰某地区的良好做法，通过划定生态敏感区、开敞空间和城市建设区的方式，来实施对城市资源总量的管制，进一步说就是对城市建设用地的有效控制。城市资源总量管制分区划定标准的基础是生态的适宜性评价。

       生态适宜性评价是指以地区生态调查为前提，对地区土地的生态状况和使用的条件给予全面的评估，同时准确估测开发使用的后果，进而合理地显示地区使用的概率和潜力。生态适宜性评价一般是围绕土地生态敏感区开展的。生态敏感区的含义为在人们生活的范围中，显著影响他们的存活与壮大的生态要素的归属地，将其区分不但能够知道地区土地使用，而且有利于布置土地和划分生态适宜区。常见的土地生态适宜性评价包含2个关键步骤：(1)选取合适的土地生态因子并进行调查。土地生态调查为相关评价提供了前提。调查旨在搜集和环保型土地规划相关的各个要素的资料。和土地利用有关的生态要素相当多，但他们的作用不一，每个生态功能区需要思考的生态因子千差万别，在进行评估的时候，难以将全部生态因子作为参考。(2)土地生态单元的区分。按照分析地区的生态属性，思考当前土地开发并兼顾其未来利用，土地生态单元划分由海向陆依次为近海水域、潮间带、沿海陆地，在具体的划分中兼顾重要的交通线，并尽量以它们为界限。考虑气候、地貌、植被、水文等宏观主导生态类型，依据地形、植被、土壤、水文、气象等要素，并分别以土地利用、保护区状况、物种和易损性、地形、土地面积、水源状况等典型指标，将城市地域资源总量管制划分为三级：生态敏感区、开敞区和建设区。

       (三)城市功能定位的空间策略

       不仅要对城市资源总量管制进行分区的划定，而且还要对生态敏感区、开敞区和建设区等用地形式，分别给予相应的功能定位，有分别地进行管理，同时管控其开发强度。

       1.生态敏感区。生态敏感区的含义为：在地区生态环境里发挥显著作用的生态因素与生态实物，地区生态环境的品质往往取决于其维护、发展的状况。主要包括：国家级旅游区、大型山林、大河发源地、规模很大的水库、海岸线。它的特征是：生态敏感区有助于维护生态环境，如果遭到人类损坏，短期无法修复；它还有助于避免城市发展的混乱状况，有效地保护城市周边的农业用地。生态敏感区对地区生态环境的品质的作用十分重要，所以需要采取最严厉的措施管控地区利用的程度，避免城镇发展占用生态敏感区。此外，在其外部划定生态敏感调整区，并且应给予恰当的管控。在生态敏感区中，避免二三产业相关项目。管控利用程度，强制要求如果生态敏感区有休闲的作用的话，它的利用土地比重不能超过2％，不属于休闲区的生态敏感区，它的利用土地比重甚至要低于1％以下，密度越低越好。

       2.开敞空间。在城乡结合部，它的含义为：农业土地比重最大，包含耕地、水域、山丘，为城乡结合部农业的发展提供了保障，地貌主要包括生态环境、植物。开敞空间的特征包含，其利用程度很低，此地区中土地使用比重最大的是农用地，并且交通相对而言十分不便。城乡结合部中的开敞空间主要用于发展农业，因此要适度管控工业化的程度，控制工厂数目，尽可能将村镇集中在一块，保护其农业用地的定位。在维护其地貌属性的基础之上，改善每个村镇的基础设施。农业全面利用试点区，主要农田维护区，应当限定其边界，工业等绝不可以进入。不属于农田保护地的耕地也应当限定其边界，避免城市发展的占用。还要严格管控地区中其他用地的数目，同时管控它的密度。

       3.城市发展用地。人们将已然或者即将形成的面积大、集中程度高、核心功能明显的城市地区当作城市发展用地。它的特征包含：它属于空间作用的范畴，不属于行政领域；地区中基础设施与体系相较而言十分健全，地区中集中程度很高，没有清晰的开敞空间，主要发挥着区域核心的功能。城市发展用地是地区的核心，发挥着地区经济、外贸、科研、信息技术、交通中心的作用，应当重视高科技行业与重要工业的发展，并且避免城市发展的混乱。城市是建立在土地有效使用前提之下产生出来的东西，中国城市土地匮乏，原因有两点：(1)城市人口急剧增长；(2)土地利用失当，开发效率低下，浪费比重大。应当推动工业的集中，节约使用土地，管控城市发展用地的规模，并且根据城市管控性详细规划的要求，对城市建设用地实施各种指标的控制。

       (四)城市产业空间布局策略

       1.产业集群化布局策略。根据波特在《竞争策略》里的论述，产业集群的含义为：在某个地区，彼此关系密切的公司、供应者、服务者，还有有关组织构成的一个功能全体。部分区域经济学的专家尤其重视集群在推动研究与革新上的作用，原因在于，和行业相关的理论知识与高素质的人员集中在此区域，知识的外部效果非常明显，企业之间通过相互交往可以促进相互学习。综合已有关于产业布局和产业集群的理论，产业集群化布局一般是指按照形成和强化产业集群的宗旨，进行产业分布和空间调整(再布局)过程的规划、引导和协调。集群化布局与一般的同类工业项目集聚(agglomeration)不同，往往集聚只具有空间集中的含义，未必促使产业间的业务关联(如开发区)；产业集群化布局不仅指同类产业的生产业务联系，还与相应的生产服务产业密切关联，尤其是产品研究与开发、物流及商业服务、投融资服务、人才培训等，因此，产业集群化布局更多地表现为内部联系相对完善、竞争优势产业突出的产业功能区。

       产业集群化布局的影响因素主要包括全球产业联系和本地环境等两个大的方面。全球价值链通过跨国公司为主导的产业联系推动或者控制地区产业的发展，促进或者抑制地区现代意义上的竞争性产业集群；区域创新体系的建设关系到本区产业的产学研结合、产业孵化，乃至直接影响产业集群的布局建设，产业集群的发展和布局是否具有生命力，能否沿着全球价值链进行攀升，更多地取决于区域创新的支持；产业与城市一体化，尤其是高技术产业必须考虑产学研服务发展与布局的一体化，统筹考虑大学、大学科技园、产业集群、投融资、中介咨询机构等的发展与协调布局，构造相对完整的城市—产业功能区；坚持特色化产业的集中规模化布局，构造规模优势，以利于对外竞争和促使内部中介服务产业的形成。

       2.功能与区位协调布局策略。土地作为城市所有作用赖以发挥的基础，属于城市的核心资源，推动城市用地的优化利用，是都市建设区空间管制的重要内容，其最重要的一点就是按区位原则布局，依靠竞租机制，使各种功能的土地都能各得其所，实现最佳区位利用，地尽其利。根据城市的主要功能，相关的区位布局及其特征如下：(1)高新技术产业功能区。资金与技术是高新技术产业发展最关键的两大要素，根据“智力密集型”、“技术密集型”的特点，高新技术产业布局首先要具有优良的技术研究与开发条件及相关的人才，由高等学校与科研院所组成的“智力密集区”是最佳的布局条件。资金要素在高新技术产(企)业孵化和启动阶段具有决定性的作用，处于创业初期的中小高技术企业主要是从风险投资业获得及时和充足的资金支持，资金与风险资本的可得性直接影响着高技术产(企)业集中分布的空间布局特点。除此之外，健全的信息网络，快捷、方便的航空或高速公路交通，优良的生产和生活环境与创业氛围都是高新技术产业所追求的区位条件。(2)工业功能区。理论上，当前工业的主要组织特性包含：应当符合规模经济的条件，如果使用经济学用语，能够这样说：重工业是具有很强的规模经济的行业，它的利润随着规模的扩大而增加，并且利润大于成本。随着行业规模的扩大，单位成本将相应的减少，导致扩大生产规模引发的边际成本小于平均成本；工业要利用的全都是专业化的要素，不但包括采矿业、冶炼业、汽车生产业所要求的专业资源，还包含制造行业所要求的高素质人才队伍；进行工业生产应当持续下去，实质上是具有代表性的垂直一体化的生产结构种类；工业生产机构这一类生产往往拥有技术密集、流水线生产、规范化的属性。实质上是具有代表性的福特生产模式。因此，集聚布局是这些工业企业的区位显著特点，同时宽阔的用地条件、丰富的水资源、便捷的交通运输条件是它们所追求的重要区位因子。(3)商业和服务业功能区。可分为以下四类：第一大类即具有向心集聚型区位特征的商业服务业类型，具有显著的在城心和城心周边向心集聚趋势，如金融、高级商业、高级办公业和高等级行政中心等。这些商业服务业活动一般都具有服务等级和服务门槛高，对市内交通、通信和人流密度要求高。第二大类的属性是拥有代表性的离散走向，通常聚集在外部，它的共有属性是需要发达的交通网和广阔的用地。这一类型主要包括流通业、仓储等。第三大类是部分集中型，它的共有属性为集中在交通位置优越，并且位于辅助中心地区，服务要求高，或者面向市民集中的小区，属于级别很高的商业布局模式。这一类型商业和服务业的区位特点介于第一类和第四类之间。第四类为均匀分布型，它的主要特点是：布局广泛，不受地理位置和交通发达程度的影响，然而和居住地区相近，相当一部分是服务于百姓生活的种类，此类商业布局最主要的原则就是就近。这一类商业服务业的区位决定于市民工作和生活的区位。(4)住宅功能区，住宅区的选取要充分考虑安全、整洁、高效的准则，想方设法选择和工业相邻的区位，旨在缩短百姓上班和下班消耗的时间，由此选取居住区要将工业的因素考虑其中。此外，百姓上班和下班耗费的时间还受交通便利程度的影响，常常出现此种情形：尽管和工业相距较远但是交通发达的居住区的百姓用于上下班的时间却比和工业相距很近但是交通不便的居住区的百姓所花费的时间要少得多。(5)旅游功能区，旅游区的地理位置对此区域在整体旅游业的功能和整体旅游发展中的时间顺序、能力、组成等有显著的影响。地理位置好的区域常常可以率先得到一个或者几个位置优势从而实现迅速壮大。旅游区的区位通过其与客源地和周围目的地的空间关系以及交通可达性来体现，因此旅游区的区位因子就主要包括了旅游资源区位、旅游市场区位和旅游交通区位。

       (五)城市空间开发时间顺序管制策略

       1.发展控制区策略。建立发展控制区有两个目的：维护土地和确保土地的持续发展。依托建立的发展控制区，指引城市向适宜的地方拓展，在控制区中，放开土地利用，同时建设配套的基础设施，在控制区边界外就要管制利用。例如马里兰州的乔治王子郡制作的发展控制计划把全郡分为四个地区：率先发展区、经济增长潜能区、控制发展区、暂停发展区。

       2.分期分区发展策略。在制定城市成长管理开发时序的引导和控制策略的时候，采用分期分区的开发策略，在开发时序上进行引导和控制。分期控制主要是近期规划和远期规划这两种形式，分区控制主要是对城市发展的不同区域加以引导和控制。开展此策略的目的在于恰当、高效地供应公共设施，抑制盲目的土地利用，此外还要避免大跃进式的发展与过度利用土地，毁坏城市风景的行动。依靠管控利用区域的公共设施来管控城市发展的位置与时间顺序。因此应当将耕地使用计划和城市发展计划融合为一体，比如，1996年，美国的瑞曼波镇制定了一项发展控制计划，对此后18年的基础设施建设的位置与时间顺序做了细致的安排，旨在设想18年后，城市发展到最优规模，并且供应的基础设施能满足需求，借助布局基础设施来指引耕地使用的位置与时间顺序。

       3.公共设施的指引利用策略。土地发展管控最明显的特性为全面系统地管控土地的利用，此类管控的最有效的举措为建设与土地利用项目相配套的公共设施。比如，美国华盛顿州规定当地政府在获得允许开发的承诺前，一定要明确基础设施能否支撑项目的建设。建设基础设施的主体包括政府、开发商，然而一定要事先建设好或者在土地利用过程中建设，也即基础设施符合此区域发展的需要，政府才可以允许进行利用。地方政府不供应充足的公共设施也无可厚非，包括自来水、电力，这样就能够约束部分区域的发展，也可以具体问题具体分析，有分别地设置各自的规范从而实现约束或者推动部分区域发展的管控目的。由此，政府就能够管控某区域因为迅猛发展导致的交通堵塞、大气污染、生态破坏等难题。

       三、结语

       空间规划是城市成长管理空间策略制定的主要工具，是科学利用地域空间、合理组织空间功能、迅速达到空间系统整体最优的有效方法。在制定空间规划以及城市成长管理的空间策略的时候，存在着国家、地方政府、投资集团及公众等不同利益取向的影响，而各利益主体的寻租行为，又是在国家及政府、企业和公众的博弈当中，以空间规划作为其主要手段。本文以土地利用为基础、交通为动脉、政策为辅助手段，构筑了城市成长管理空间策略的理论框架，指出城市成长管理空间策略通常包含：城市空间发展形式、城市资源数目控制、城市行业地理布置、城市空间利用时间顺序管控。

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