欧盟14国对奥地利制裁述评，本文主要内容关键词为：奥地利论文,述评论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年9月12日欧盟14个成员国宣布结束对奥地利的制裁，针对奥地利的集体外交行动在7个月之后宣告终止。制裁行动曾在欧洲引起轩然大波，奥地利一时成为整个欧洲关注的焦点。在各国媒体热点报道渐趋平静之后，对欧盟的这一史无前例事件的讨论和思考仍在继续。
在去年10月举行的奥地利议会大选中，以海德尔为首的自由党的得票率首次超过人民党，成为奥地利第二大党。今年1月人民党决定与自由党组成联合政府，从而结束了它与社会党长达13年联合执政的历史。奥地利政坛的变化，特别是有争议的自由党参与联邦执政，在欧洲以及美国、以色列等国引起不同程度的强烈反应。在奥地利人民党与自由党酝酿组成联合政府时，欧盟14国政府开始拒绝与奥地利进行高级别的双边接触，以此作为对即将参与新联合政府的奥地利自由党的抗议和警告。2月4日奥地利新政府成立后，14国立即对其实行停止高层外交互访的政治制裁。
欧盟14国政府对奥地利的制裁行动在欧盟内部激起不同的反响，并在赞成者与反对者之间展开了一场欧盟历史上前所未有的大争论。双方的分歧和对立主要集中在三个问题上，第一，奥地利自由党的性质；第二，对奥地利制裁的动机；第三，实行制裁的法律依据。
由于政治倾向和政治定位的不同，欧盟各国，特别是各国的议会政党首先在对奥地利自由党性质的评价问题上出现了分歧，它直接关系到欧盟14国实施制裁的前提。各国社会党、社会民主党及左翼政党一致认为，奥地利自由党是一个极右政党；而保守的基督教政党和人民党（包括自由党的右翼）则认为，该党只是一个右翼政党，至少不是一个法西斯政党。奥地利自由党曾在1983年5月至1986年6月与奥地利社会党组成过联邦政府，然而在反对与社会党联合的海德尔任党的主席以后，自由党的极右倾向越来越明显，海德尔因赞扬纳粹德国的就业政策的言论而被迫辞去克恩滕州州总理职务是其突出表现之一。可以说，在海德尔担任主席的十多年里奥地利自由党的性质已发生了较大变化。因此，对1999年大选后的奥地利自由党如何评价，直接影响到欧盟14国的决定，即让该党继续参与民主体制的运作，特别是在联邦一级参与执政，还是将其定为极右政党，坚决地将其孤立或排斥在主流政治之外。
部分反对者在承认自由党是极右政党的前提下，提出了欧盟14国采取“双重标准”的问题。其根据是，6年前意大利的新纳粹党进入贝鲁斯科尼政府时，区盟国家没有进行干涉，现在对奥地利实行制裁是在大国和小国之间采取双重标准，含有实用主义的动机。对这一指责德国总理施罗德的解释是，6年前还不存在“欧洲价值共同体”("Wertegemei-nschaft Europa")，在此期间欧盟发生了很大的变化，现在有了共同的货币，制订了共同的外交及安全政策，以及共同的对内及法律政策，其中有对所有成员国进行检验的价值观和标准，如果新法西斯党再次进入意大利政府，欧盟必须同样予以制裁。但施罗德主张，对某一成员国的制裁只涉及极右政党在国家政府这一级参与执政，而不适用于州政府一级，这就是当海德尔成为克恩滕州州总理时，在欧洲谁也没有对此说三道四的原因。
在欧盟14国实行制裁后，奥地利新政府的主要执政党人民党一方面竭力淡化自由党的极右色彩，另一方面把制裁归咎于社会党与欧盟14国“里应外合”，通过外部对新政府施加压力。根据奥地利人民党名誉主席莫克的说法，社会党与人民党在大选后就组成联合政府的谈判未能达成一致，此后它试图与自由党达成政治交易：如果自由党支持社会党作为少数党单独执政，那么社会党考虑在社会党新政府中任命2至4名亲自由党的政府部长。（注：Alois Mock:Appell aus 
sterreich,in:Die politische Meinung,364,M
rz 2000,S.81）在该建议遭到拒绝后，奥地利社会党试图通过欧盟14国实施制裁的外部压力来解决因奥地利社会党不能参与执政而引起的内部矛盾，（注：江建国：奥地利极右政党上台挨骂，《环球时报》2000年2月18日）更确切地说，就是通过欧盟的反海德尔阵线使社会党重新成为左右奥地利政治的重要力量。
不可否认，欧盟14国对奥地利制裁有奥地利国内复杂的政治背景，但从欧洲范围来考虑，欧盟14国制裁的更主要目的是制止极右势力不断蔓延并在一些国家合法参政，这不仅是欧盟国家中大多数中左派政府的愿望，从维护欧盟集体价值体系和促进欧盟政治一体化的整体利益出发，这也是包括保守派参政国家的共同要求。因此不能过于强调制裁动机中的党派因素和解决奥地利内部危机的实用主义倾向，否则就很难解释为什么希拉克对奥地利实施制裁的立场会比大多数社会党和社会民主党人更坚决、更强硬。
实行制裁的法律依据问题要比前两个问题复杂。在讨论这个问题之前首先应该明确，这次制裁是欧盟14国对奥地利的一次集体行动，而不是欧盟对一个成员国的制裁，欧盟委员会和欧洲议会没有就制裁奥地利作出过决议，在这一事件中它们主要起了调解14国与奥地利之间关系的作用。
由于奥地利也是欧盟成员国，14国实施制裁的法律依据只能是共同体法，其条约基础是《阿姆斯特丹条约》第6及第7条。第6条确定了全体成员国共同的基本价值原则：自由、民主、尊重人权和基本自由以及法制国家，第7条是对破坏上述原则实施制裁的条款。根据第7条的规定，只有当某一成员国严重并持续损害在第6条中规定的基本原则时，才能对其进行制裁。其程序是，首先由三分之一的成员国或者欧盟委员会提出建议，对某成员国损害基本价值原则进行审查，在得到欧洲议会的同意后，由各成员国政府首脑组成的欧盟理事会对该国是否违背基本价值原则进行确认，最后再由欧洲议会批准。在此之前，当事国被要求进行表态。最终是否实行制裁，要由欧盟理事会表决通过，只有当三分之二的多数赞成时，制裁才能生效。制裁措施通常是取消当事国的表决权或者冻结欧盟对其拨款。
欧盟14国实施制裁时奥地利新政府正值成立之际，根本谈不上“严重并持续”损害欧盟基本价值原则，以《阿姆斯特丹条约》第7条对奥地利进行干预，其法律依据明显不足。事实上欧盟14国实行的是所谓“预防性干预(pr
ventive Intervention)”，即为了预防奥地利联合政府，特别是奥地利自由党对欧盟共同的基本价值原则造成损害，事先通过制裁对其进行警告性干预，但现行的《阿姆斯特丹条约》中并没有关于“预防性干预”的规定。因此，欧盟14国地奥地利的制裁是一种没有明确法律依据的国家行为，严格地说它违背了共同体法，更何况欧盟14国不具有欧盟这个跨国家组织同等的法律主体地位。
双方争论的焦点最终集中在目前欧盟政治上面临的几乎是最棘手的一个两难问题：尊重民主和主权也是欧盟的基本原则，制裁是否破坏了这一原则。在回答这个问题时施罗德承认，事实上欧盟确实面临一种两难选择，即如何在维护国家主权和遵守共同价值观之间找到一条两全之路。他坚持认为，自愿接受价值准则就意味着放弃主权，谁赞同这一价值准则，谁就不能再坚持完全的主权以及禁止对内政进行干涉。（注：Schr
der-Interview,in:DIE ZEIT,Nr.8,17.Februar 2000,S.3）施罗德的观点基本上代表了欧盟14国政府的制裁立场，但奥地利对此难以接受。在制裁者和被制裁者各执一辞、坚持己见的情况下，各方开始寻找解决问题的出路，其中包括解决法律依据及程序问题，以免危及正在进行的欧盟政治改革。事件的发展过程证明，欧盟委员会对危机的解决起了重要作用。
2月2日欧洲议会首次就奥地利组成新政府及其对欧盟的影响进行了讨论。在此之前，欧盟委员会主席普罗迪表明了与欧盟14国政府明显不同的立场：象欧盟委员会这样一个“超国家机构”的任务不是将一个成员国“孤立起来，而是让它遵守欧洲的价值观。”（注：Cornelia Bolesch:Europas Konservative tun sich schwer mit Wien,in:Süddeutsche Zeitung,3.Februar 2000,S.8）欧盟委员会的态度很明确，除非在奥地利出现持续违反欧盟基本价值原则的情况，否则欧盟不考虑启动制裁程序。制裁生效后欧盟委员会始终没有改变它与奥地利正常的工作关系，在继续坚持其克制和温和立场的同时，努力调解各方关系，并提出解决方案。
欧盟14国虽然一致作出了制裁决定，但各国主张制裁的动机不尽相同，其制裁立场也有所不同。在14国中法国、比利时和西班牙是提出制裁的动议国，其中法国和比利时特别担心本国的极右政党象奥地利自由党那样参与执政。由于历史的原因，欧洲国家在奥地利自由党参政问题上对德国的反应特别敏感，同时德国也担心极右势力乘势抬头，因此在制裁问题上施罗德政府基本上紧跟法国。欧盟中的北欧国家，特别是丹麦虽然也担心极右政党象奥地利自由党一样取得政治上的突破，但考虑到制裁对将在9月28日举行的加入欧元的全民公决产生负面影响，从一开始就不是制裁的坚定支持者，并很快成为最早要求取消制裁的国家之一。瑞典政府对制裁可能产生的负面影响也感到不安，外交部长林德公开表示，如果丹麦对欧元说“不”，那么瑞典赞成欧元的前景将变得十分暗淡。不仅欧盟中的北欧小国对制裁可能产生的效果感到担忧，即使在一致赞成欧盟有权对其成员国进行干涉的绿党内部也出现了不同的声音，欧洲议会的部分绿党议员指出，不能把“奥地利当作土耳其或者科索沃”，批评制裁是“政治上的错误”，“是一个只会使海德尔强大的历史性错误”，他们担心奥地利今后在欧洲重要的政治问题上，如难民政策上采取抵制的立场。（注：Alois Mock:Appell aus
sterreich,in:Die politische Meinung,364,M
rz 2000,S.81）这种看法在欧洲政界带有一定的普遍性。
4月初，丹麦继芬兰之后公开表示应结束对奥地利的制裁，但表示不会单独采取行动。丹麦要求当初提出制裁动议的法国、西班牙、和比利时提出结束制裁的动议。5月初，欧盟14国酝酿通过政治途径解除对奥地利的制裁，欧盟委员会也明确表示，它愿意作为调解人传递成员国的有关愿望。在2月底海德尔辞去自由党主席职务后，奥地利政府也在寻求解除制裁的途径，并于6月初向欧盟各成员国提交了解除危机的建议，其主要内容是，欧盟对参加联合政府的奥地利自由党实行一段时间的“监视”，与此同时欧盟14国立即取消不与奥地利进行高层接触的禁令。
实施制裁后欧盟国家也开始认识到修改《阿姆斯特丹条约》的必要性，这将从根本上扫除实施制裁的法律障碍。针对极右的奥地利自由党参与执政，在有关欧盟条约改革的建议中，比利时首先提出了解决欧洲政治危机的所谓“预警及监视机制("Frü hwarnund
berwachtungss-ystem")”，主要内容是：在由三分之一的成员国提议并得到三分之二成员国的赞成时，欧盟就可以确定欧洲的基本价值遭到“有威胁性的损害(drohende Veletzung)”，必要的话，欧盟可以决定对其采取“适当的措施”。比利时的建议意味着对《阿姆斯特丹条约》第6及第7条进行修改，即加入所谓“预先警告”的规定。对通过修改条约来规范包括预警机制在内的制裁程序，奥地利方面表示欢迎，称这将是一个重大的进步。法国在有关“预警及监视机制”方面的设想虽然与比利时相类似，但坚持在修改条约的同时维持对奥地利的制裁。丹麦不赞成比利时方案，因为修改后的条款将意味着对国家主权的进一步限制。
6月15日欧盟理事会主席西班牙外长加马在欧洲议会的讲话中，呼吁欧盟国家缓和对奥地利的制裁措施。欧洲议会则进一步要求，在欧盟首脑会议上就与奥地利关系问题“欧盟所有参与各方拟订一个朝可以接受的解决方案发展的处理方法。”6月29日，欧盟成员国接受当时的轮值主席国葡萄牙的建议，由欧洲人权法院授权来自芬兰、西班牙、德国的政治家和法律专家组成“三贤人”委员会，对奥地利政府在少数民族、难民和移民的人权方面是否同欧洲共同价值原则保持一致、极右的奥地利自由党的政治性质等问题进行评估。欧盟14国将依据“三贤人”提交的报告重新研究它们同奥地利政府的双边关系。但建议没有规定向欧盟轮值主席国提交调查报告的最后期限。
7月4日，奥地利突然发出“最后通牒”，要求欧盟14国最迟在10月13日由法国担任欧盟轮值主席国召开的首次欧盟首脑会议前取消制裁。同时，奥地利决定在10月或11月举行关于欧盟14国制裁奥地利的全民公决，奥地利与欧盟14国的紧张关系进一步升级。在这场对抗中奥地利面临很大的政治风险，但它作为欧盟成员国手中握有一张王牌，那就是对欧盟重大决策的否决权。目前正在进行的欧盟机构改革是欧盟东扩的一个必要条件，而机构改革的前提是包括奥地利在内的全体成员国的一致同意。因此，没有奥地利的赞同，不仅欧盟的机构改革无法进行，欧盟东扩也不可能实现。由于全民公决将解除对奥地利的制裁与正在进行的欧盟改革联系在一起，其结果将必然对欧盟的发展产生重大影响。奥地利新政府采取强硬立场的原因主要有三点：第一，欧盟14国迟迟没有解除制裁；第二，采取制裁后，奥地利民族主义情绪和反欧盟情绪上升，加强了自由党和海德尔的地位，迫使总理许塞尔让步；第三，新政府克服了成立初期的困难，取得了一些成绩，人民党和自由党因此巩固了联合执政的地位，对外开始采取强硬态度。
7月12日，参加欧盟委员会会议的许塞尔在普罗迪的支持下，要求在10月召开的欧盟首脑特别会议之前提交一份关于奥地利人权状况的独立调查报告，此后应立即取消对奥地利的制裁。奥地利的立场，特别是提出解除制裁的具体时间表对7月以来担任欧盟轮值主席国的法国是一个严峻的考验。如果在此期间法国不努力促使制裁问题得到解决，那么奥地利将举行全民公决，其结果很可能使欧盟扩展陷入困境，这对积极推动欧洲一体化的法国来说无疑是政治上的沉重打击。在这种形势下法国面临较大的压力，其他欧盟国家，特别是欧盟小国也纷纷要求尽早解除制裁，而且最好在丹麦举行加入欧元的公民投票之前。
9月9日“三贤人”关于奥地利的调查报告和有关建议开始在一些国家的媒体上公布。报告没有将奥地利自由党定为极右政党，但称该党是一个有激进分子参加的、利用民众不满的右翼政党，其成员在竞选时发表了种族主义和排外的言论，在新政府成立后奥地利政府中的自由党部长没有发表这类言论。报告客观地评价了奥地利人权现状，认为在奥地利发生的针对外国人的暴力事件比许多欧盟国家要少，虽然发生过严重的排外事件，但没有出现在其他欧盟国家里的那种排外暴力浪潮。“三贤人”在报告中建议取消制裁措施，因为它产生了相反的效果。该报告的结论和建议与欧盟委员会在整个事件中的立场是比较一致的，基本上能为各方接受。在调查报告通报各方后，不仅欧盟委员会，而且大多数欧盟小国也要求尽快结束制裁，英国也表示准备接受“三贤人”的建议。
欧盟轮值主席国法国总统希拉克9月12日晚宣布解除对奥地利制裁。对取消制裁各方反映不一。欧盟委员会始终认为制裁是一次在欧盟框架之外的行动，它对取消制裁表示欢迎。欧盟14国联合声明称，“14个伙伴国采取的措施是有效的。……鉴于奥地利自由党及其不明确的未来发展，仍保持忧虑是可以理解的。14国因此认为，对这一政党和它对有它参与的维也纳联合政府的影响应保持特殊的警惕。”法国认为制裁取得了“积极的效果”，达到了目的，但奥地利自由党的本质令人忧虑，因此坚持在取消制裁后继续监视奥地利自由党。德国政府完全支持希拉克的立场，拒绝反对党提出的向奥地利道歉的要求。丹麦宣布无条件解除对奥地利制裁，不再监视奥地利自由党。奥地利反对有条件地取消制裁，针对法国在取消制裁后对奥地利联合政府，特别是对奥地利自由党继续进行监视，总理许塞尔发表声明说，奥地利将密切注视欧盟的发展。
被欧洲媒体称为“欧盟最严重的一次外交危机”暂告结束，但各方的态度表明，尽管欧盟14国与奥地利的关系有不同程度的缓和，部分国家与奥地利在监视与反监视问题上继续存在矛盾，它们与奥地利关系的正常化还需要一段时间。奥地利外交部负责欧洲事务的官员说，不是所有的欧盟国家愿意很快为奥地利外交官打开大门，特别是法国和比利时应该为取得信任而努力。
由于法律依据问题没有根本解决，一旦在欧盟其他国家再次发生类似奥地利的情况，欧盟又将面临两难选择，其现实性和迫切性已越来越突出。在10月13日至14日举行的欧洲理事会会议上，欧盟成员国首脑已就《欧盟基本权利宪章》(Charta der Grundrechte der Eurpo
ischenUnion)达成一致，只待欧洲议会、欧盟委员会和各国议会批准后即可在下一次欧盟峰会上宣布生效。在此基础上欧盟各国如果能够对比利时或奥地利关于修改《阿姆斯特丹》条约第7条方案达成共识，那么今后欧盟采取类似这次14国的制裁行动，特别是预警性制裁将有明确的法律依据和更严格的程序。但是，由于担心国家主权会因此被进一步限制，包括奥地利、丹麦等欧盟小国肯定会在修改有关条约方面提出更高的要求，对此进行的谈判将不会很顺利，这是欧盟进行改革和实现欧盟政治一体化面临的一道难题。