摘要：水利水电工程建设征地移民安置设计变更工作关系工程移民安置实施工作的顺利开展，关系工程进展。在浙江省水利水电工程建设征地移民安置设计变更工作中，尚存在一系列问题。为了更好地完成浙江省水利水电工程建设征地移民安置规划设计变更工作，需要对设计变更的政策依据进行梳理，对浙江省水利水电工程建设征地移民安置规划设计变更情况进行分析，对存在的问题进行归类并提出解决方案。本文选取浙江省钦寸水库工程为例，对设计变更处理方式及工作程序进行回顾，对变更处理中存在的问题进行分析，提出有关建议，从而进一步指导浙江省水利水电工程移民安置设计变更工作。
关键词：水库移民安置；浙江省；设计变更
1 引言
水利水电工程建设征地移民安置工作具有工期紧、任务重的特点，部分变更项目在未完善相关变更程序的情况下已进入实施阶段，变更程序混乱。由于缺乏变更文件及依据，这种情况十分不利于变更的审查，进而延误施工进度，造成不必要的投资浪费。如何近一步完善水利水电工程移民安置工作中的设计变更管理是目前大中型水电移民安置工作中亟待解决的一个问题。
浙江省水利水电工程移民安置工作目前也面临诸多困难和问题。其中，移民安置过程中因设计变更引起项目的方案变化、超概、超支问题突出。根据《浙江省民政厅关于印发<浙江省大中型水库工程移民安置规划设计变更暂行办法>的通知》（浙民移〔2014〕77号），有设计变更情形的，项目法人应当委托原移民安置规划编制单位或者有相应资质的设计单位编制设计变更专题报告，并向原审批单位申请移民安置规划设计变更审核。尽管浙江省陆续出台了一些规范水利水电工程移民安置实施和管理方面的政策和文件，移民安置工作的责任和实施主体也以市、县（区）政府为主，但在实际工作中，设计变更情况多变，问题频出，仍然制约着工程建设进展。
2水利水电工程移民安置设计变更有关政策分析
2.1 国家层面法律法规
国家层面法律法规中涉及水利水电工程建设征地移民安置规划设计变更的有关条文具体包括：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）规定：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照条例的规定重新报批”。
《关于印发<大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法>的通知》（水移〔2012〕77号）第六条规定移民安置验收的依据是包括“规划设计变更和概算调整批准”文件等；《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》（根据水利部办公厅办移民〔2014〕124号文件修订）规定移民安置监督评估的主要依据包括：“经批准的移民安置规划设计文件及设计变更”。
《水利部关于加强大中型水利工程移民安置管理工作的指导意见》（水移〔2014〕114号）强调加强移民安置规划设计变更管理。经批准的移民安置规划必须严格执行，不得随意调整或者修改。移民安置实施过程中出现重大规划设计变更的，应当报原批准机关批准。报批期间省级水利工程移民管理机构应会同项目法人、有关单位建立议事协调机制，及时与上级有关主管部门保持沟通，规范、协调解决移民安置实施中存在的问题，促进水利工程移民搬迁安置工作顺利进行。
2.2浙江省政策法规
浙江省在国家有关法律法规的基础上，结合省内大中型水库工程移民安置实际情况，于2014年发布《浙江省民政厅关于印发<浙江省大中型水库工程移民安置规划设计变更暂行办法>的通知》（浙民移〔2014〕77号，以下简称“省77号文”），省77号文从发布目的、编制依据、适用范围、变更内容、变更条件、设计变更专题报告、变更程序和审批以及处罚等多个方面全面规定了浙江省大中型水库工程移民安置规划设计变更工作。省77号文规定：“建设征地移民设计变更指对经审核批准的大中型水库工程移民安置规划内容进行调整或者修改的行为。设计变更包含重大设计变更和一般设计变更。”
（1）重大设计变更
重大设计变更是指移民安置实施过程中，建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置规划方案、移民工程等方面发生变化，对移民安置的质量、投资、规模、效果、工程建设等产生重大影响的设计变更。主要包括以下几种情况：
（1）工程占地和淹没区范围发生改变，引起居民迁移界线发生变化；
（2）以县为单位，人口、耕（园）地的实物调查成果变化幅度大于3%的；
（3）移民安置规划新址包括集中居民安置点（100人以上的）、城（集）镇新址、企（事）业单位新址等建设地点、方式改变的；
（4）移民安置规划新址占地面积或集中居民安置点的搬迁安置人口变化幅度大于20%的；
（5）移民生产生活安置标准及方式发生变化的；
（6）新增或取消某项移民工程的；
（7）移民工程建设标准、等级、规模改变，设计方案调整的；
（8）投资1000万元（含）以上的移民工程建设，投资变化大于10%或金额变化超过1000万元（含）的。
其中：移民工程是指移民安置规划中的土地开发整理工程、规划新址场地平整和基础设施工程、临时用地复垦工程、规划新址对外专项工程（交通、供水、供电、通讯等）、防护工程和库区专项改（复）建工程（或单项工程）等，不包括纳入地方行业规划，或由项目产权单位、行业主管部门负责的专项工程。
（2）一般设计变更
除上述重大设计变更以外的设计变更，均可视为一般设计变更。
3 浙江省新昌县钦寸水库设计变更情况
钦寸水库工程位于绍兴市新昌县境内，坝址地处曹娥江的主要支流黄泽江上的钦寸村附近，距离新昌县县城12km，是一座以供水、防洪为主，兼顾下游灌溉和发电等综合利用的大型水利工程。水库正常蓄水位为98.00m，相应库容17662.00万m3，调节库容16658.00万m3，电站装机容量2.75MW，多年平均发电量520万kW·h。工程属于大（2）型水库。
根据《浙江省新昌县钦寸水库工程建设征地移民安置规划设计专题报告（报批稿）》（以下简称“原《规划报告》”），钦寸水库工程建设征地范围共涉及新昌县、嵊州市和奉化市3个县（市）5个乡镇，涉及土地总面积为14078.12亩，其中农用地9476.79亩，工程施工临时用地共计428亩。截至2008年12月31日，淹没影响人口共计3946户10345人（未含财产户240户），淹没影响各类房屋共计71.19万m2，涉及个体工商户226家；淹没影响新林乡集镇及其相关单位14家，房屋面积共计1.3万m2；淹没影响企业单位25家，36省道、县级公路、电力、广电、通讯、水利水电设施、文物等各类专项设施也受到不同程度的影响。
（1）农村移民安置
钦寸水库工程规划设计水平年（库区为2013年，枢纽工程建设区为2010年）的生产安置人口为12788人，规划外迁安置区土地调剂安置9591人；库周土地调剂安置700人；土地开发整理安置1003人；土地补偿和社会保障相结合的方式安置1082人；自谋职业安置412人。在移民安置实施过程中，对符合其他安置方式选择条件的移民，在自愿的基础上，可以采用其他的安置方式。钦寸水库规划水平年搬迁安置人口10891人，规划采用以外迁安置为主，就近安置相结合的搬迁安置方案。宁波市采用分散兼顾集中的安置方案，选择了8个县市区80个乡镇进行安置，计划安置移民5080人；新昌县采用集中兼顾分散的安置方案，选择了4个乡镇进行安置，计划安置移民为5811人。
（2）集镇处理规划
为了恢复库区正常的农村经济管理秩序，拟调整行政区划，将新林乡及所辖剩余村庄就近并入大市聚镇。对淹没影响的小学合并为新林小学并搬迁至龙皇堂区块，新林中学并入大市聚中学，同时对大市聚中学进行扩容改建。规划将新林乡卫生院搬迁至规划的大坪头安置区附近。其余均采用一次性货币补偿的处理方式。
（3）企业处理规划
根据地方政府、行业主管部门和权属人的意见，结合建设征地影响情况，确定本工程企业处理规划分为搬迁安置、一次性货币补偿处理2种方案。除新昌新林加油站（中国石化）、新昌县汇龙轴承有限公司和浙江新昌农村合作银行沙溪支行新林分理处采用搬迁安置处理外，其余的企业依靠现有设备和技术特点自谋出路，采用一次性货币补偿。
（4）专业项目规划
规划对等级公路（36省道）进行复建。新建同村公路恢复库周交通。对输变电设施、通讯设施及广播电视设施进行相应改复建。对水利水电设施采用一次性补偿的处理方式。对文物古迹采取搬迁保护、考古勘探等处理方式。对古树名木进行移植处理。
对照省77号文，钦寸水库工程移民安置实施过程中规划设计变更情形如下：
表1 钦寸水库移民安置规划设计变更情形对照表
由于建设用地报批和移民安置进度的滞后，钦寸水库工程原计划于2011年启动的大坝施工工作延后。为了加快启动枢纽工程的建设，尽早发挥工程的效益，必须加快移民动迁的进度，调整原有的一次性搬迁方案，实施过渡安置，以保证大坝尽早开工建设。随着移民安置工作的逐步推进，移民个人的财产、移民和移民安置区居民的意愿均发生了不同程度的变化，导致原《规划报告》中的移民生产安置方案和搬迁安置方案不能满足移民安置的需求，36省道江拔线改建工程、库周交通工程、安置点基础设计建设工程、安置点对外专项工程和公墓等移民工程的设计方案出现了不同程度的调整和完善；同时，由于实物调查成果的变化，物价、人工工资的上涨及政策的变化等因素，部分补偿补助标准和设计方案也已经不能满足移民安置的需求。因此，本着尊重科学、实事求是、以人为本的原则，需要对原《规划报告》进行调整和完善，实施设计变更工作，以保障移民的合法权益。
钦寸水库工程移民安置规划设计变更基本情况及主要原因详见表2。
表2 钦寸水库工程移民安置规划设计变更基本情况及主要原因
4 存在的问题
4.1程序制约工作开展
浙江省大中型水库工程的设计变更依据浙江省民政厅关于印发《浙江省大中型水库工程移民安置规划设计变更暂行办法》的通知（浙民移〔2014〕77号）的有关要求开展。大中型水库工程在建设征地移民安置工作实施过程中，原批复的规划大纲和规划随时都有可能发生调整。钦寸水库于2010年开始启动征地移民工作，至省办的77号文出台，已存在大量需变更项。基于此，浙江省移民办表示对于钦寸水库等在办法出台前已开工建设的项目可以统一编制设计变更专题报告，报浙江省移民办审核。对于大纲调整，省移民办有较明确的意见，原则上只能调整一次。基于上述规定和要求，钦寸水库于2014年编制了设计变更专题报告报省移民办审核，并同步调整了规划大纲报省政府审批。但是项目一直实施到2016年才下闸蓄水，目前尚有一部分征地工作未实施完成。从目前的实施情况来看，其中还是存在部分项目突破了2014年的大纲调整和变更内容。程序性的制约就给变更工作带来很大的困扰。
4.2工作缺乏重视和监管
在实施过程中，项目业主的工作重心一般都放在移民安置任务的处理上，认为不开展设计变更也不会对项目实施造成实质性影响。省77号文规定，一般变更由监督评估、综合设计、移民实施等单位确认后实行，做为验收的依据，故设计变更工作在开展的过程中得不到项目业主的足够重视。再加上省移民办对于移民安置有关工作多进行阶段性管理，特别是实施过程，重点关注阶段性验收工作。尽管从2017年开始，省移民办通过移民资金稽查工作强化了对征地移民工作实施过程的监管，但是对于设计变更工作的过程还是缺乏有效监管。
4.3各方意见难以平衡
一方面，水库项目作为公益性项目，政策处理投资大部分都是地方政府进行融资。一来融资需要相应的概算批复文件作为支撑，二来列支的各项费用需要有明确的概算依据。因此，项目业主往往会要求设计单位把各种实施过程中的政策处理开支和后续水库运行管理的项目纳入设计变更，在实施完成后统一开展设计变更和规划调整工作。从浙江省的情况来看，设计单位和监督评估单位受业主委托开展工作，缺乏独立性。再加上在开展变更工作时，项目业主已积累了足够的实施经验，远不像编制规划时的门外汉那样容易说服。另一方面，省移民办一向严格依照设计规范和法律法规来开展变更项目的审核。而很多项目都是在实施完成后上报省移民办，与省移民办要求事先上报审核的要求不符，导致省移民办很多时候对于上报的设计变更不予认可。开展设计变更时一边要顾及业主的诉求，一边要满足省移民办的要求，各方意见难以平衡。
4.4监督评估无法提供有效技术支撑
水利水电工程建设征地移民安置设计变更工作需要得到参建各方的配合，特别是监督评估单位。钦寸水库工程监督评估单位是由两家单位联合承担。在实际工作中，两家监督评估单位存在扯皮情况，加之双方现场配备力量均不足，未能有效履行监督评估职能，无法及时发现并提出变更事项。对确需进行变更的事项也无法提供有效实施情况支撑变更。
4.5委托太晚，变更多面对既成事实
钦寸水库工程移民综合设计工作于在项目实施4年后才被项目业主委托开展相关工作。设计代表进驻现场时，大量的建设征地移民安置工作已实施完成，在设计变更过程中，设计单位大量的精力花在对实施情况进行梳理的工作上。设计代表进场后需要做的是根据规范在已实施完成的移民安置工作基础上开展设计变更工作，这让本工程的设计变更变成了一种“包装”行为，背离了设计变更的节约投资、优化方案、加快进度的初衷。
5 结论与建议
5.1做好移民政策出台的民主决策
随时社会经济的发展，水利水电工程建设征地移民安置工作的情形也发生了改变，移民安置政策的进一步优化是有必要的，但新政策的出台应尽量减少对已有移民安置实施工作的冲击，做好新旧政策的衔接，循序渐进地推进。同时，对于新出台政策应广泛征求社会和行业专家意见，加强民主决策，促使新政策既符合今后社会经济发展需求，又不制约已开展的移民安置实施工作。
5.2尽早委托设计单位进场并进行设计交底
在工程建设征地移民安置工作实施过程中，建议项目业主重视设计变更工作的开展，尽早委托移民综合设计。受委托后设计单位进场时要做好设计交底工作，交底的会议范围要广，要求各参建方都与。设计单位通过设计交底，介绍清楚规划方案、设计要求，以及有关程序；项目业主也可在会议中介绍清楚设计变更各参与方的职责所在和工作要求，所谓好的开头就是成功的一半。
5.3依托调估、调概工作开展设计变更工作
按照目前的概算编制规定，有较多的费用尚进不了工程概算，意味着实施过程中普遍会存在大量的突破概算的情况。实施过程中往往需要进行调估、调概有关工作。在调估、调概过程中开展设计变更，较易得到各方支持。且一般在开展调估、调概工作时，移民安置的工作高峰期通常已告一段落，各方也有时间精力进行配合。
5.4进一步加强对综合设计的管理
目前，综合设计管理尚未形成一套体系化的管理模式，对设计变更的技术价值很难进行衡量，管理简单粗放，无法用经济杠杆对综合设计工作的好坏进行考量，对综合设计人员很难形成有效激励，项目管理模式也未能有效促进管理推动。从实际工作情况来看，设计代表常年出差在项目现场，对项目情况最为了解。进一步加强对综合设计的管理，有效机理综合设计人员，可以帮助他们应对实际工作中需要处理的多方协调工作，提升项目的综合设计服务水平。
论文作者:顾梦莎,刘闻欣
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/22
标签：移民论文; 浙江省论文; 水库论文; 工程论文; 工作论文; 工程建设论文; 新昌县论文; 《基层建设》2019年第13期论文;