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关税政策是一个国家外贸政策、经济政策的重要组成部分。美国建国至今，利用关税政策，不但成功地帮助历届政府及时而有效地解决了各个时期的经济困难，也有力地促进了幼稚工业的生存、发展，同时还为其成熟的工业有效地保护着一定规模的国内市场。
本文拟先简单回顾美国关税史的演进，进而分析关税保护在美国经济发展中的作用，然后在此基础上，对美国外贸政策进行一些评点。
一、美国关税史的演进
美国关税演进，大体上可以分为四个时期；第一个时期是1792 ～1816年；第二个时期是1816～1934年；第三个时期是1934～1973年；第四个时期是从1973年至今。这一划分与美国学术界的划分不同，望诸君慎察。
1.第一个时期（1792～1816）为财政关税时期。
关税政策是美国宏观调控经济的重要手段。但是，在美国独立之初，联邦政府无权征收关税。关税由各州自己征收，税率由自己决定。这不但使全国经济活动和对外贸易处于混乱，联邦政府也由于没有可靠的财源，显得软弱无力。为了摆脱这种状况，第一届国会通过的第一个法令，就是关税法。关税的主要目的，是增加政府的财政收入。但财政关税的税率是比较低的，第一个关税法规定的平均税率为8.5%。
尽管第一个关税法主要是财政性的，但“在美国历史上，不带保护性的关税是不存在的。”只是其在不同时期或对不同产业的保护性的大小不一而已。第一个关税法中就写入了“鼓励和保护制造业”这样明显的保护性词句。从1792年到1816年间，共通过25个影响美国关税的法律。虽然关税的保护性不断增强，但关税在实质上仍然是财政性的。关税率的变化，主要视财政的需要而定。如1812年关税提高1倍， 目的是为对英国战争筹款，停战后即做了调整。
1816年关税法，是美国历史上真正转向保护关税的一个立法。自此以后，美国的关税政策实质上都是保护性的。其保护的原则是合法地采取一些保护措施来弥补国内和国外生产成本上的差距，从而抵销外国产品在竞争上的优势，保护本国工业的发展。
美国独立时，英、法等国制造业都比美国的发达。汉密尔顿在其著名的“论制造业的报告”中，建议国会通过关税来保护新兴的工业。他认为，一个国家如果没有适当的工业基础，不论在经济上和政治上都无法强大起来。由于英国等国工业发展较早，可以比新兴的美国制造业生产出更廉价、质量更好的商品，汉密尔顿争辩说，一种保护美国新兴工业的关税，是国家福祉所必需的。这时理论界的人士也出面否定斯密的自由贸易学说，认为这一学说不符合美国的经济情况。他们坚持并宣传“幼稚工业论”，认为对美国的幼稚工业提供关税保护，是推动美国经济发展不可缺少的环节。当国内工业面临毁灭的危机时，政治家们的态度也开始变化。原来主张低关税的人们逐渐改变了看法，认为适当提高关税，是美国工业免于被外国工业摧毁的有效办法。1816年关税法就是在这种情况下产生的。这是美国历史上第一个真正以保护本国工业为目的而制定的关税法。根据这一税法，不同商品的税率，分别从7.5 %提高到30%，比1789年税率提高2～4倍。以后又有1824年和1828年关税法，进一步强化了对国内工业的保护。
自此，美国的关税实质上由财政关税转为保护性关税。
2.第二个时期（1816～1934）为保护关税时期。
这个时期分为两个阶段，1816 ～1860 年为第一个阶段； 1860 ～1934年为第二个阶段。
1816年关税法使美国的关税实质上转变为保护关税。但保护关税的建立，并非是一帆风顺的。历史表明，从1816年到1860年期间，是保护关税派与反保护关税派激烈斗争的时期。美国工业开始发展时，大量来自英国的进口商品，是美国工业发展的障碍。特别是1825年英国经济危机期间，大量工业制成品以破产价格涌向美国市场。刚刚起步的美国工业，坚决要求政府采取措施抵制进口。当时，来自农业和来自制造业的100位代表召开了一个大会，组成几个委员会，分别对要求保护的毛、麻、棉、铁、亚、麻、酒、玻璃等产业进行调查，然后提出报告，有力地支持对这些产业进行保护。这样，在1816年保护关税之后，美国又出现1828年关税法，把关税保护推向新的高度。应税商品的平均关税高达49%。即便把免税商品加在一起，平均税率也在45%以上。
这一高关税虽然满足了北方工业界的要求，但却激起反高关税政策的南方的强烈反对。南卡罗来纳州1832年12月通过著名的“国会法令废弃法”，宣布1828年关税法和1832年对该法的“修正案”无效。并声言卡罗来纳人不受其约束。前总统卡尔霍恩更直接提出1828年关税法是违宪的，应予以废除。反对高关税的南方坚持15～20%的关税是他们可以接受的水平。最后双方互相让步，制定了“妥协关税法”，即1833年关税法。规定所有超过20%的关税，均应在1842年以前分几步降到20%以下。保护派虽然同意了这一法案，但却强调法律是可以修改的。如果事实证明这一减税带来的损失是无法接受的，随时可以提出修正案等。
1837年美国出现经济危机。保护主义者把它归究为关税的降低，再次鼓吹高关税，并成功地在1842年关税法中，把关税恢复到以前的高水平。1845年“民主党”执政后，又很快废除了这一法令。但考虑到一些工业部门确实需要高关税保护，有些商品的关税并没有降下来。如生铁，1842年关税为23.1%，1843年为35.7%，1844年为32.5%。
1816～1860年国内战争期间，高关税派和高关税反对派之间一直在激烈地进行斗争。除1846～1860年期间保护主义和高关税不占统治地位外，其它时期，基本上是由保护主义控制着关税的。
第二个阶段是1860年～1934年。1861年以后，美国关税保护的对象，由原来的幼稚工业转向保护成熟的产业。这是第二阶段不同于第一阶段的一个显著特点。
另外，内战以后，美国的国内税收开始多样化。国内税收入不断增加，逐渐取代关税成为财政收入的主要来源。国内税的征收，深入到生产的每一个环节。如麻棉征税每磅2美分，织成布匹，征税5%。据估计，一般情况下，每个最终产品的国内税加在一起，高达8～15%。 此外，服务环节，运输、通讯、保险业的税收，所得税，均被转嫁到生产成本中。这就增加了产品的生产成本，削弱了与进口商品的竞争力。制造商因此强烈要求提高进口税，以抵销各种国内税造成的不利影响。这就使得这一时期美国关税普遍较以前为高。
从历史资料看，美国这一时期制定的关税法分别有1861年关税法，1862年关税法，1864年关税法，进口税不断提高。 到1870 年关税法和1872年关税法，税率有些降低，但这大都是原来关税就不高的生活必需品，如茶叶、咖啡、酒、糖等，但对于一向征收保护性关税的工业制成品，如钢轨、大理石、镍、毛纺织品等产品，关税反而进一步提高。此法制定不久， 即遇到1873 年经济恐慌， 1875 年关税法把关税恢复到1872年前的水平。这一高关税直到1883年没有什么大的改变。1890年关税法又出现新的保护主义浪潮，平均税率高达49%。1897年关税法总的关税水平竟高达57%。1909年和1913年关税法中，税率有所降低，但这个自由贸易法案时值1814～1818年第一次世界大战，来自欧洲的进口几乎断绝，实在无需任何关税来阻碍进口了。
第一次世界大战结束后，美国“1921年紧急关税法”重操保护主义大棒，除提高关税外，还制定了有关反倾销的规定，对价格便宜的进口商品，制造额外障碍。以后，紧跟着又制定1922年关税法，彻底扭转了自1913年关税法刚刚萌发的减税及自由贸易的趋势。这种趋势是美国工业进入20世纪以后竞争能力提高的结果。但第一次世界大战后美国很快发现，没有高关税保护，它的工业仍不足以抵御外国商品的攻势。这里不但有经济上的压力，还有心理上的打击。做为反抗，它导致美国制定出1930年关税法，把美国关税提高到迄今为止绝后的程度。
3.第三个时期（1934～1947）是双边互惠关税时期。
美国宪法只授权国会“管理与外国的商务”的权力，包括征收、制定关税的权力。政府部门除非得到国会明确的授权，否则无权管理外贸。20世纪30年代世界经济形势变化后，美国仍然用老一套办法，通过高关税限制进口来繁荣美国经济。1930年关税法把关税提高到空前绝后的水平，实施的结果适得其反。高关税召致其它国家的报复，美国的出口锐减。这不但伤害了美国的外贸和经济，也带来了一场世界性的经济危机。但1930年高关税保护的结果让美国的关税政策制定者认识到，专断的高关税政策对美国是不利的。关税不单纯是美国的国内问题，而且是世界性问题。正是在这种情况下，1934年互惠贸易协定法应运而生。
1934年通过的互惠贸易协定法授权总统在得到外国相应的关税让步的情况下，在签订双边协定时，可以在50%的幅度以内降低关税。根据这一立法，国会将一般关税的决定权交给了总统。以后，又把这一授权扩展为在互惠谈判中视情况需要降低关税，增加或者减少贸易壁垒。这种权力下放和关税上的弹性是美国关税政策制定者现实性的反映。此法第一次显示国会已充分认识到，由它来具体确定一项一项的关税是不适宜的。根据此法，国会第一次先行把提高或降低关税50%的权力授与总统，并且不要求事先协商和事后的检查。不过，在通过此法时，国会对总统递交的方案进行了具体的修改。如，把关税减让谈判的授权，限定有效期3年。同时还规定，这一权力不得用来实行普遍减税， 而应有选择地确定关税；不能用来搞美国单独的减税，而只有在与他国双边协议的基础上进行减让。
从美国关税史上看，“1934年互惠协定法”在美国贸易政策演变过程中形成了一个明显的转折点。它改变了美国长期以来的高关税政策，使美国的关税从此逐渐降低，并且平均关税再没有出现过上扬。美国的外贸政策，进入了一个在互惠基础上的“双边主义”时代。
国会最初对于放弃关税的管理权是不甘心的，但这一法律的实施，对稳定和发展美国经济和对外贸易起到了良好的作用。因此，在1937年和1940年，国会按常规把这一法律各延长3年，1943年又继续延长2年。在实施这一法律的几年中，从1934年到1940年，美国国务院与其它国家签订22项互惠贸易协定。1945年一年里，又签署了28个双边互惠贸易协定。这些协定不但促进了美国经济贸易的发展，也对世界经济贸易的发展，特别是与之签订双边贸易协定的国家的经济贸易的发展，起了积极作用。
随着经济实力的增强，罗斯福总统提出要修订和强化贸易法。人们也普遍认为，要进一步发展，首先必须扩大出口；进一步的繁荣，必须建立在更广泛的生产专业化和进一步扩大贸易的基础之上；充分就业也有赖于出口能力的提高和扩大，而所有这些，以前的“双边主义”是办不到的。事情也远非单纯的关税问题，不是简单地提高和降低关税就能解决了的，而是需要建立新的国际经济秩序。一种国际主义化的势头不断增强。
4.第四个时期（1947年至今）是非关税保护时期。
这个时期是美国凭借其第二次世界大战膨胀起来的经济实力，借助国际协定和多国协定，打开别国市场，促进本国经济发展的时期；也是美国经济、贸易实力相对削弱，开始在关税之外寻找措施保护本国工业和市场的新保护主义时期。这个时期分为二个阶段：一是1947～1973年；另一是从1973年到现在。
第一个阶段是美国经济绝对霸权主义阶段。通过降低关税来推行贸易自由化，是其核心指导思想。美国朝野对此看法比较一致。“1934年互惠贸易协定法”三次延长后制定的“1945年贸易协定法”中保留了总统可以减税50%的权利。“1962年贸易扩张法”仍然允许总统减税50%。“1974年贸易法”更进一步允许总统对税率高于5 %的关税可以减税60%，对税率5%以下的关税可以全免。美国的这些做法， 是以其强大的竞争力为基础的。在国内立法之外，美国还借助关贸总协定成功地组织七轮贸易谈判，使关税在世界范围大幅度降低。仅从这一点看，其战后的贸易自由化是有成效的。
这一阶段，关税政策仍然是美国外贸政策的核心。美国由自己实行高关税，到1934年开始在互惠的基础上双边降低关税，然后扩大到借助国际多国协定推行贸易自由化，使关税在世界范围内大幅度降低，都是围绕着关税在做文章。这与第二阶段的情况是迥然不同的。
第二阶段从进入70年代以后，美国外贸政策的核心，不再是关税，而是非关税手段。
战后初期，美国推行贸易自由化，推动他国减税，减少美国商品进入世界市场的障碍。随着其它发达资本主义国家经济实力的增强，一大批发展中国家经济的发展及其竞争能力的增强，美国经济实力的相对削弱和产品竞争能力的不断削弱，美国在保护本国市场和进入他国市场方面遇到一系列新的问题，这一切促使美国进入新保护主义时期。
随着70年代后期贸易赤字的不断增大，美国外贸政策中的互惠性已逐步让位给报复性。1974年贸易法把1962年贸易扩张法中的第252 款的适用范围进行扩充，形成301条款。 它授权总统对有下述情况的贸易对象国进行报复：1.保留不公正或无道理的关税和其它进口限制的国家；2.实行不公正或无理歧视行为、法律和政策的国家；3.对出口到美国的商品提供补贴，并使美国产品在美国国内市场和第三国市场的销售额减少的国家。这一法律在“1984年贸易和关税法”和“1988年综合贸易和竞争法”及1989、1990年的修改中得到充实，演变成以后的特别301 条款和超级301条款。借助这些法律， 美国对其它国家进行强横专断的报复。这些报复不单是针对外国对美国的商业行为，也是针对外国的法律和政策的，实质是要迫使它的贸易对象国改变关税政策、贸易政策及其它的相关法律。更令人不理解的是，美国居然要求他国按照美国的法律行事，否则就予以制裁。如1996年美国通过的“赫尔姆斯——伯顿法”、“达马托法案”就是最明显的例子。
总之，这一阶段的美国外贸政策，是以专横的报复为中心的保护主义。
二、对美国关税及外贸政策的评论
1.关税对一国经济稳定和发展至关重要。美国早期的财政关税，是联邦政府的主要财政来源，曾为支持战争、稳定政权筹措了必要的资金，为保证美国不致分裂起了巨大作用。在工业起步阶段，关税的保护，对促进棉、毛产业的确立与发展，对钢铁、玻璃、造纸、麻纺等行业的发展的作用是不可磨灭的。1900年左右垄断出现后，美国仍然实行保护性高关税，直到1930年还制定出全世界最高的关税，把保护推至极点。这种高保护关税所体现的原则，即在外国产品竞争下借助保护来发展本国产业的原则，仍然是有启示性的，是必须遵循的。
2.关税政策是利己的。即便是按互惠原则减让关税时，美国考虑的最终目标，还是他的关税减让能换来对方更大的让步。对美国来说，互惠的实质，是“美国的关税减让必须推动外国降低他们的进口税，并由此促进美国的出口。 这种出口的扩大， 会带来更多工作机会。 ”*1996年总统外贸政策的要点之一，就是收获。从近几年谈判的双边及多边协议中，攫取其已得的利益。所谓互惠也许并不假，但在互惠程度上，美国从来不和对手均摊。对于通过互惠谈判得到的既得利益，美国从不放松。1979年修改后的301条款， 授权总统在其认为外国行为与贸易协定不一致时，或者违背美国利益时，可以进行报复。所以，美国的外贸政策不但是利己的，而且在贯彻时，相当专横与霸道。
3.美国要求他国开放市场。就现在的情况看，应该说完全封闭的经济和市场是不存在的。任何国家的市场，都由开放的和封闭的两部分组成。当美国责备我国的市场对美国不够开放时，我们可以说，中国的某些市场（如高科技产品市场）对美国的开放程度，远大于美国劳动密集型产品市场对中国的开放程度。按西方国际分工理论，美国相对优势产品是科技密集型产品和资本密集型产品。所有美国这些产品，几乎都可以在较低关税并且没有什么其它障碍的情况下进入中国市场。中国的相对优势产品，如服装、纺织品、玩具等都是劳动密集型产品，但在进入美国市场时，却受到各种不同的阻碍，如配额、许可证，或支付高于其它国家的关税。因此，考虑到国际分工和生产专业化的不同特点，应该说，美国的市场对中国优势产品的封闭性，高于中国市场对美国优势产品的封闭性。为了实现贸易的公平，美国要真正采取些行动，如给予中国长期无条件最惠国待遇，取消对中国产品的数量限制，等等。
4.经济上的强权态度及作法，对贸易双方都没有好处。五六十年代，美国经济实力在世界上的地位，远胜于今天。那时美国主要是通过国际多边谈判来贯彻贸易自由化的意图。如通过关贸总协定七轮谈判，使全球关税大幅度降低。进入70年代以后，美国经济实力仍然是世界第一，但相对地位有所下降，通过谈判推行自己意态时，常听到其它国家说“不”。这是经济实力多极化，各国经济不平衡发展的必然结果。在更需要谈判、更需要对话的时候，美国反而耍起霸权派头，由“互惠主义”转而向以“报复”为中心的政策转变。先是制定301条款、特殊301条款和超级301条款来对待自己的贸易伙伴，以反倾销、反补贴手段对付发展中国家，继而发展为制裁。用贸易制裁和经济制裁来解决应该用谈判、协商来解决的贸易和经济问题。甚至发展为要求其它国家按美国的法律行事。根据“赫尔姆斯——伯顿法”和“达马托法案”，美国可以对不按美国意图行事者，依法予以制裁。这种蛮横行为是对全世界的挑战，已经引起各国的不满和反对。改弦更张，回到以前的互惠协商政策上来，是美国的唯一出路。
5.美国外贸政策中的政治性加强。克林顿1996年外贸政策议事日程表明，美国追求的目标是贸易自由化和投资自由化。实际上，随着各国之间经济一体化程度不断增强，贸易自由化和投资自由化已经有意无意地成为各国共同接受的政策目标。各国只是在贸易自由化和投资自由化的程度和范围上存在差异。这是由各国自己利益所决定的。为了推进这一进程，各国之间需要更多的合作，而不是冲突。各国之间要平等协商，不应该把政策目标介入到经济贸易行为之中，如把人权问题和给中国最惠国待遇问题挂钩等。东盟国家也一致反对美国因政治问题而制裁缅甸的态度。美国应该很好地改变自己的思维逻辑和政策行为方式。
*参见罗伯特·伯得温：《当代美国贸易政策的变革与结构》。