美国缘何反对国际货币基金组织扩大援助贷款规模，本文主要内容关键词为：国际货币基金组织论文,美国论文,贷款论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、不主张扩大IMF贷款援助规模——美国的主流观点
为了保证时效性，这里参考的都是1997年亚洲金融危机以来影响面比较大的文献，其中代表美国官方观点的文献有美国财政部前任部长萨默斯（Lawrence H.Summers）、现任副部长约翰·泰勒（John Taylor）的有关讲话稿，以及美国国会、财政部的有关报告，代表非官方观点的文献有美国外交关系协会（the Councilon Foreign Relations，简称CFR）、美国海外发展协会（The Overseas Development Council，简称ODC）的有关报告等。
在美国财政部任职期间，萨默斯曾多次公开发表了对IMF贷款问题的看法。1999年12月，在伦敦商学院的一次演讲中，萨默斯指出，在自身资金能力与私人资本规模不可能取得同步增长并与之相抗衡的情况下，IMF 应对其职能和运行方式进行变革，以适应现实世界的发展变化。同时，IMF不应该继续将职责重点放在向成员国提供资金援助上，而应该将促进国际金融市场稳定、促进国际资本有序而稳定流动、迅速平息金融危机带来的国际性动荡等作为自身的核心职能来予以发展。同时，他还认为官方资金（包括IMF提供的资金）在众多场合应该起导向作用，而不应该成为私人资本的替代品，所以IMF应该停止长期贷款业务，在向成员国提供贷款时，要有所选择，并只提供短期贷款，也就是当成员国发生金融危机时，才向其提供短期援助资金。在国际私人资本规模急剧膨胀的今天，人们不能也不应该期许IMF的资金能力按照同样的比例增加，所以当发生金融危机时，其短期贷款只是起一个桥梁作用，更主要的是要靠国际私人资本来参与金融危机的解决，为此，IMF应该为债权人与债务人之间的债务重组谈判提供便利条件和做好协调工作。
为了研究IMF的贷款及其他改革问题，美国国会专门成立了一个决策咨询机构——美国国际金融机构顾问委员会（the International Financial Institution Advisory Commission）。2000年3月，该委员会在向国会提交的一份咨询报告（由于该报告由梅策尔教授负责起草，所以也称“梅策尔报告”）中指出：在过去的运行中，IMF向受援国提供了大量的长期贷款，并附加了过多的微观限制条件，对受援国的经济主权造成了很大的侵扰，因此，IMF偏离了它的核心能力领域（core areas of competence）。随着全球金融市场的发展， 今天私人部门的资本实力已经远远超过了官方部门所掌控的资源规模，因此，梅策尔报告认为，与布雷顿森林机构创始人最初的假设正好相反的是，在过去四分之一世纪发生的许多危机不是资本缺乏、发展不足引起的，而是贷款过多引发的，尤其是短期资本引发了国际金融市场的动荡。梅策尔报告还认为，IMF忽视了发展中国家金融结构的改革与完善工作，把太多的精力放在了成本昂贵的拯救行动上，其短期危机管理的运行成本太高，对危机反映太慢，给危机国的建议也时常发生错误。另外，危机拯救政策与行动对危机国家的收入与民众生活水平的下降能否起到支撑作用，梅策尔报告也提出了自己的质疑，而IMF也没能提供有力的证明。但值得注意的是，IMF的援助行动倒是直接造就了两类受益者，一是国际债权人，二是受援国政府，前者的损失因援助而得到补偿，后者因能继续维持其支出，政治上的掌控力得到了保障。所以，梅策尔报告主张IMF应该停止长期贷款活动，将其贷款严格限制在短期流动性援助上，IMF应该仅作为“准最后贷款人”（serving as quasi-lender of last resort to emerging economies），通过提供短期流动性援助，以解决新兴市场经济体的偿付能力问题。
在IMF可用资金有限以及不主张扩大其贷款规模的条件下，自然就涉及到IMF的活动范围问题，因为活动范围越广，所需资金就要越多。因此，美国外交关系协会（CFR）强调IMF应该回到其基本职能上去。在一个独立工作小组的研究报告中，CFR指出帮助成员国解决国际收支不平衡、处理流动性危机等问题仍然是IMF的基本职能。同时，CFR还认为，过去IMF之所以失去工作重心、缺乏效率，是因为其业务涉及面过宽。因此，IMF应该把其贷款条件所涵盖的范围聚焦到货币政策、财政政策、汇率政策以及金融领域政策上去。
对于IMF超越其专业能力范围而运行的问题，美国海外发展协会（ODC）也表示了关注。在一个工作小组的报告（2000）中，ODC指出IMF应该将精力集中到核心能力领域上去——为成员国制定宏观经济政策提供咨询服务。同时，工作小组还指出IMF的主要功能就是帮助成员国预防金融危机，一旦爆发金融危机，能帮助成员国经济迅速从危机中恢复过来。不过，IMF应该将其贷款业务限制在为成员国（发生金融危机时）提供短期性流动资金援助上。而“减困与增长贷款”业务应该移交给世界银行。
同样，美国财政部副部长约翰·泰勒也多次重申了IMF脱离核心能力领域的问题。2001年11月，约翰·泰勒在美国哈佛大学肯尼迪政府管理学院的一次演讲中指出，要使当前世界经济形势更加稳定，就必须使新兴市场经济的稳定性有更大程度的改善。约翰·泰勒认为促进稳定的最佳方式就是预防危机的发生，IMF应该把预防危机作为保持经济稳定的前沿阵地。然而令人遗憾的是，在过去10多年中，IMF却偏离了其核心职能，关注的领域过多、过杂。为了增强IMF预防危机的能力，它必须回到其核心职能上去，那就是通过促进成员国实施健全的货币政策、财政政策、汇率政策，以及金融市场政策等来提高国际金融体系的稳定性。
美国财政部（2001）也认为，长期以来，在业务活动范围上，IMF与世界银行等多边国际开发机构存在交叉，如在促进新兴市场经济体私有化、加强受援国公共部门管理能力以及建立社会安全保障体系等诸多方面，IMF都有涉足，尽管这些问题与宏观经济的稳定有着高度的关联性，但它们却是IMF所不擅长的领域。
二、限制IMF贷款援助规模的逻辑
无论是美国官方还是非官方的观点，虽然在关于IMF 职能改革的具体建议上存在众多分歧，但均认为IMF 在国际金融危机管理中的中心作用就是提供流动性贷款援助，且其规模不应太大。
（一）国际私人资本急剧膨胀，官方所控资源相对减少
在金融市场全球一体化的过程之中，相对巨额国际资本，IMF所掌控和能动用的资源十分有限。就现实情况判断，无论是规模，还是流速，IMF 等国际金融机构（这里仅指具有官方背景的机构）所控制的资源都不能与国际私人资本同日而语。如，截至2005年2月底，IMF可动用的资金量只有4240亿美元，其中基金份额为3270亿美元，黄金450亿美元（市场价），借款总安排及借款新安排520亿美元。而20世纪90年代末，国际债券市场的融资额就已经达到3万亿美元，全球外汇市场的平均日交易额也超过了2万亿美元。如此巨大的资金实力反差，IMF实难与国际私人资本相抗衡。这也是美国官方及非官方或建议IMF停止长期贷款，或建议其缩小贷款规模，进而鼓励私人资本参与国际金融危机解决过程的逻辑起点。另外，许多发展中国家及转型国家的金融市场都有了相当程度的发展，并逐渐同国际金融市场接轨，所以其社会经济发展所需要的资金可以从国际、国内金融市场得到部分满足，私人资本可对国际官方援助起相应的补充作用。正因为如此，在美国，不赞同对危机国进行大规模官方援助的观点似乎占了主流。美国财政部副部长约翰·泰勒（2001）指出“我们必须认识到，官方资源不可能以同样高的速度（即一些新兴市场经济体的增长速度）增长，使我们能够继续动用大规模的官方资源去解决新兴市场的债务危机问题，因此，在拯救国际金融危机问题上，我们必须逐渐朝着更少依赖官方资源的方向努力”。在国际私人资本规模不断扩大，而官方援助又不可能以同样速度增加的情况下，美国等西方工业化国家都认为，不发达国家要积极学会利用国际资本市场，对国际金融危机的救助要鼓励私人资本的参与，这也是大多数观点不主张对危机进行大规模援助的一个重要原因。
（二）持续大规模的贷款援助容易引起道德风险问题
除了IMF资源有限外， 美国不主张对危机实施大规模援助的另一理由就是“道德风险”问题。大多观点都认为，如果IMF的援助规模越大，则发生“道德风险”的可能性就越大。其理由在于，历史上的多次拯救行动强化了国际私有债权人与借款国对未来国际金融危机爆发后仍会有人施以援手的预期，因此，在向发展中国家投资或贷款的活动中，很多投资者或债权人不能基于理性分析而决策，对债务人的行为也疏于监督。在金融危机爆发后，大规模的国际拯救行动显然有违风险与收益对等的市场原则（债权人的冒险损失因国际援助而得到补偿），这也变相地鼓励了债权人在发展中国家的冒险行动。虽然美国的主流观点有以上的认识，但没有任何实证资料能够表明，是道德风险促使大量私人资本流向了过去曾经发生过金融危机的地区（如拉美国家、东南亚国家等）。事实上，在亚洲金融危机过程中，国际投资人或债权人都有较大的损失，在俄罗斯金融危机中，也有很多外国银行遭受了相当大的打击。从理论上讲，IMF的援助资金是贷款，而不是捐赠款，并且还附有相应的利率，从历史上看，违约率很低。由于没有贷款损失，所以，不能认为IMF的贷款是直接的道德风险来源。
（三）减少贷款规模可以控制道德风险
由于信息不对称的缘故，任何看似条款周全的保险协议（insurance arrangements）都不能排除道德风险问题，虽然IMF 的拯救活动对私有债权人来说是一种间接“保险”，但大多数观点也认为解决道德风险问题的办法，不是取消“保险”（援助），而是减少“损失赔付额”（援助规模），减少援助规模不仅有助于减少道德风险、增进市场效益以及预防危机的进一步发生等，同时，也为私人部门参与危机处理（private-sector involvement）提供了一个现实空间，因为IMF在流动性援助上的任何不足都可以通过私人部门来弥补。与多数观点主张通过缩小贷款援助规模来控制道德风险相左的是，梅策尔报告虽然也承认IMF贷款产生了严重的道德风险问题，但并不认为缩小贷款规模就是解决问题的良策。至于如何解决道德风险问题，梅策尔报告建议通过鼓励借款国金融机构实施更高标准的安全与稳健经营原则，以及避免过度依赖短期融资等方式来控制。
另外，除了主张通过控制危机援助规模来减少道德风险外，美国外交关系协会还建议通过让债权人承担部分危机处理成本、鼓励更多的主权债券发行人遵循“集体行动条款”（Collective Action Clauses）、允许债务人暂停支付（Stand-stills）等措施，来减少IMF援助行动所带来的间接道德风险。
通过上述分析，可以看出，官方援助规模赶不上私人资本增长速度，以及大规模援助贷款容易导致道德风险，是美国主流观点建议缩小国际援助规模的主要原因。在一定程度上，减少贷款规模可以控制道德风险，但美国主流观点给人的感觉是，控制道德风险成了目的本身。因官方资源有限而反对大规模国际性援助的思路，更给人以“无为而治”的感觉。
三、美国主流观点的偏狭之处及其寓意
随着经济金融全球一体化程度的不断提高，国际私人资本的流速与规模正不断扩大。相对巨额国际私人资本，IMF或其他官方资源显得相形见绌， 而据此认为国际金融危机的处理以及对发展中国家的援助应逐渐减少对IMF等国际官方资源的依赖，更多地依赖私人资本，显然有失偏颇。公平地讲，发生在发展中国家的金融危机，并非完全是由它们自身原因导致的，在一定程度上也是由不合理的世界分工体系，以及不公平的国际金融制度造成的。因此，国际社会（主要包括西方发达国家及IMF等国际官方机构）理应增加对发展中国家的援助规模，同时IMF也应适时扩大可利用资金规模。在各国经济交往日益密切的今天，试图弱化IMF对发展中国家贷款援助职能的做法对国际经济的发展是有害的。
由于贷款与金融危机的救助直接相关，与减少对官方资源依赖逻辑相对应的自然就是危机贷款规模不应过大，这正是美国人的主流观点。目前，IMF的贷款大部分都来自于其“份额资金池”，危机国能获得的贷款规模也与其持有的基金份额直接相关。但长期以来，IMF的份额一直处于失调状态，没能随着各成员国，尤其是发展中国家经济实力的提高而大幅增加，难以适应国际经济金融形势发展的需要，而美国反对大规模援助的倾向将对发展中国家更加不利。
根据IMF的相关规定，成员国能够获得的普通贷款（normal access）规模在其持有基金份额的100％～300％之间。如果按照这一标准来衡量，IMF 承诺给墨西哥（1995年）、泰国（1997年）、印度尼西亚（1997年）、巴西（1998年）、阿根廷（2000年）、土耳其（2000年）等国的贷款无一例外的都超标了，因为它们都处在相应基金份额的500％～830％之间，而韩国获得的承诺贷款规模更是高达1900％。然而，IMF在亚洲援助计划下的实际贷款规模要比承诺的贷款规模小得多。不过用成员国持有基金份额作为计算相应的贷款规模，在当前的国际经济形势下显得很不科学。费希尔（Fischer， 1999）指出IMF份额的变化显然没有跟上成员国国内生产总值、贸易额以及国际资本流动规模的增长步伐，如果今天也像1945年一样按成员国的产出量来确定基金份额的话，那么现在IMF的份额总量将是当时的3倍，如果按照国际贸易额增长幅度来调整基金份额的话，则现在的基金份额总量应该是当时的9倍。在过去10年中，同金融危机国家大量外逃的私人资本、 巨额的产值损失相比，IMF以及有关官方提供给危机国家的援助资金可谓是杯水车薪。
20世纪80年代以来的历次国际金融危机，已使多数资本项目过度、过早开放的发展中国家深受其苦。就是处于发达国家行列中的日本也主张要对短期资本，尤其是套利基金实行严格限制，而美国坚决反对对资本流动实行控制。美国认为，当年布雷顿森林机构是为部分弥补私人资本供给不足而设立的，而随着全球金融市场规模的迅速扩张与发展，发展中国家可以直接通过国际金融市场向发达国家融资，所以，IMF作为沟通发达国家与发展中国家资金供求关系的桥梁作用已大大降低， 其理应退出部分历史舞台并让位于私人资本。然而，现实情况是，很多发展中国家由于国内或国际因素，它们并不能从国际金融市场上获得必需的救助与发展资金（贫困国家更是如此）。
在庞大的国际私人资本面前，美国人关于缩小IMF 援助规模的建议与其说是“无为而治”，不如说是放任其私人资本四处扩张的一种托词。实际上，美国主流观点之所以提出限制IMF作用与活动范围的建议， 这也是与美国一贯奉行的经济自由主义思想相通的。美国在经济上长期推行自由市场原则和奉行对长期资本放松管制的主张，“华盛顿共识”就是对此的最好注脚。在1999年瑞士达沃斯召开的世界经济论坛年会上，美国重申了必须将目前的全球化趋势延续下去的观点。与美国自由市场原则相反的是，欧洲和日本则倾向对市场进行干预和对资本实施严格的监管，主张通过建立常设性的国际机构，以对国际金融市场进行监督。在汇率制度安排问题上，德国建议以某种方式限制美元、日元、欧元之间的汇率波动幅度，以便帮助促进全球金融市场的稳定，而美国则大加反对，强调汇率水平应由市场来决定。
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