浅析我国的公务员末位淘汰制，本文主要内容关键词为：公务员论文,末位论文,我国论文,淘汰制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“末位淘汰”作为一种新的管理理念与管理方法，近年来逐渐在我国公共管理与企业管理中崭露头角。不仅是企业引入了末位淘汰的管理方式，公共部门也将末位淘汰作为一种新型有效的管理模式加以运用；不仅医院等事业单位采取了末位淘汰的管理方式，而且我国的各级政府机关也开始尝试引进“末位淘汰”，不同级别、不同职能的政府机关纷纷制定和实行了各具特色的末位淘汰管理制度。
一、“末位淘汰”的概念
从1999年到现在，有相当数量的政府机关开始对本单位的公务员实行“末位淘汰”。
在短短三、四年的时间里，无论是经济文化较为发达的江苏、海南，还是河南、湖北等省份，无论是南京、哈尔滨等大城市，还是新乡、松阳等县级城市，从南到北，从公安部门、人事部门到全面覆盖所有政府机关，公务员末位淘汰制已经在我国各地初露端倪。目前各地实行的公务员末位淘汰制尚没有形成统一的模式，不同地区实行的末位淘汰制度存在着差异。但就实践中的一般步骤而言，各地实行的公务员末位淘汰制又存在着明显的一致性，即都由三个基本步骤组成：制定考核标准、实施考核评论、处理末位人员。
（一）制定考核标准。
公务员末位淘汰制首先是一种新的考核制度，“末位”人员的产生是考核工作的结果。在政府机关实行公务员的末位淘汰制，首先必须确定何为“末位”，也就是必须明确规定公务员考核的评定排序标准。从目前末位淘汰制的实践情况来看，制定公务员考核标准是各方公认的首要措施。当然，关于考核标准的具体制订，不同地区、不同部门之间的差异是很明显的，并没有形成一种统一的考核标准。有的地方采取量化的考核办法，设定若干考核项目，各赋予不同的价值，最后以公务员得分排定顺序，确定末位；比如威海市环翠区就实行百分制考核，将考核分为思想品德、业务工作、爱岗敬业、工作效率和奖励处罚5项23条，每项每条均有固定的分值。有的地方的考核标准以定性的为主，设定公务员的行为“禁区”，为公务员规定禁止的行为，公务员一旦触犯“禁区”，经查实后直接确定为末位。比如哈尔滨经济技术园区公务员的末位淘汰就以定性标准为主。还有的地方将定性考核与量化打分结合起来，公务员需要接受双重的考核。例如宜昌市人事局一方面对公务员的禁止行为明确做出规定，另一方面又制订出理论学习、廉政建设、履行职责能力、工作实绩等几大项29个子项的量化评分标准，既可以直接确定末位，也可以通过评分排序确定末位。
（二）实施考核评议。
考核标准一旦确定，公务员末位淘汰就进入了第二个重要的步骤，即考核主体依据考核标准对考核对象（公务员）进行考察、评议和评价。所谓“末位淘汰”，无论具体的制度形式如何千差万别，但其目标是一致的，即从众多考核对象中确定排名最后的“末位人员”。实施考核评议就是评定出“末位人员”的直接过程。推行公务员末位淘汰制的各级政府部门都极为重视考核评议过程，但在考核主体、考核时间、考核对象以及末位比例上均有较为明显的差异。在考核主体上，各地的差异尤为明显，有的以内部人事部门为主要考核主体，有的以上级有关部门为考核主体，有的以群众或服务对象为主要考核主体（南京市的“万人评议”就是典型），也有的采取多主体共同考核的方式，还有的组建专门的考核机构进行考核（如铜川市对全市市级机关和事业单位的考核）。在考核时间上，有的采取一年一次的年终总评，海南等地采取这种考核方法。有的采取一季度一考核的方法，宜昌市人事局就是以此为主要考核方式。也有的将每月小评、半年初评和年终总评结合起来进行综合评议，威海市环翠区就是如此。在考核对象上，各地的措施也各有不同，有的采取领导人员与普通公务员分开考核的方法：有的采取统一考核的方式，领导干部与一般干部一视同仁。
末位比例是末位淘汰制度中一个关键性的参数，也是考核评议阶段的最后一环，考核评议的目的就在于确定处在最后的人员，而确定这些末位人员的比例对于整个末位淘汰制度的推行是尤为重要的。各地在推行末位淘汰制的过程中，对于末位占考核总人数的比例有的加以明确的规定，如威海市环翠区对100人以上的单位规定末位人员的比例为1%；有的单位不规定比例，但规定具体的人数，如十堰市将考核成绩最后的5名作为末位，南京市也将考核的倒数前5名作为淘汰对象；有的则没有做具体数字似的规定，只是划定分数或等级，如海南规定按考核结果划定60分以下的为末位。
（三）处理末位人员。评定出末位人员之后，随之而来的是对末位人员的具体处理和待遇。这是整个末位淘汰制的关键所在。“末位淘汰”虽有“淘汰”之名，但在具体实践中各地各部门还是本着具体问题具体对待的原则，采取多种处理方式，而并非全部淘汰出去。在实践中，各地、各单位都力争做到对末位人员区别对待、教育与惩罚相结合，而“淘汰”只是最为严厉的处理方式，也是最终处理办法而已。宜昌市在向全市推广公务员末位淘汰的过程中规定，对末位人员按照具体情况给予从诫勉到辞退不同程度的处理，铜川市也规定了集中培训学习、告诫、限期调动等不同层次的处理办法。虽然具体规定各有不同，但都体现出了处理方式的多样性与层次性。
目前对公务中的末位淘汰制还没有统一、明确的定义，实际工作中的末位淘汰也是各有不同的。本文从各地、各部门的现有实践出发，以实际推行过程中的共性为依据，将公务员的末位淘汰制定义为：政府部门中一定的考核部门定期对公务员进行考核，按考核结果排出名次顺序，对处在最后的一定数量的公务员进行惩罚性处理的管理制度。
二、公务员末位淘汰制的特点
在政府机关实行公务员的末位淘汰制，这是我国干部人事制度的新改革举措之一。虽然还不能说这就是我国政府人力资源管理的改革趋势，但至少可以看出这是一项普遍受欢迎的改革措施。作为一种新型的政府人力资源管理模式，公务员末位淘汰制有其鲜明的特点。
（一）末位淘汰是典型的负激励，打破了传统干部人事管理的稳定性，为政府机关带来了竞争性，为公务员带来了危机感。管理活动中的激励分为两种，一种是以奖励先进为特征的正激励，一种就是以惩处落后者为特征的负激励。末位淘汰制选出组织中落在最后的工作人员，对其进行不同程度的惩罚，直至将其开除出局，以此对所有组织成员产生激励作用；“末位淘汰”也是一种处罚制度，具备典型的负激励特征。无论是西方国家的传统公务员制度还是我国目前的干部人事制度，都一向以正激励为主，力求保证公务员队伍的稳定性；西方公务员制度秉承“政治中立”的传统价值，始终保护职业文官身份的稳定性；而我国目前的干部人事制度受多方面影响，政府人事管理中“稳定有余、动力不足”的现象较为普遍。公务员末位淘汰制的一大创新之处就在于打破了公务员身份的稳定性，不仅触犯法纪的公务员要被开除出公务员队伍；而且对于那些碌碌无为、工作成绩差的公务员来说，也面临着丧失公务员身份的危险。这就意味着，末位淘汰制扩大了公务员工作的风险，给公务员带来了强烈的危机意识，为了保住自身的公务员身份，他们必须力争遵纪守法，力求工作绩效排在前列。这样就增强了整个公务员队伍的活力，有利于带来政府机关工作的高绩效。
（二）末位淘汰制是典型的量化考核制，促进了公共部门绩效评估的改革与发展。末位淘汰制也是一种考核制度，因为末位淘汰的前提是确定“末位人员”，要确定谁为末位，就必然要以一定的考核结果作为依据。末位淘汰制主要采取以排名定末位的方式，这就要求考核标准与结果必须是量化的，否则单单凭定性的考核无法排出具体的名次。在实践中，各地、各部门在推行公务员末位淘汰的过程中，都自觉地加强了考核的量化程度，百分制、分项评分、加权评分等方式普遍引入了公务员的考核过程中；末位淘汰制促使政府公务员考核的条目化、数字化和名次化，大大提高了量化考核的地位。同时，末位淘汰制的实行有利于公共部门绩效评估的改革与发展。因为考核量化本身就能够提高公共部门绩效评估的科学性与客观性，大量数字化的指标便于反映公共部门的工作实绩。此外，末位淘汰将公务员的工作绩效放在极其重要的地位，如果公务员工作绩效排在末位，也面临着淘汰出局的危险，这无疑将提高工作绩效在公共部门管理中的地位，推动着绩效管理的革新与进步。
（三）末位淘汰制潜在的问题众多，对政府行政管理存在较大的负面影响。近三、四年来，末位淘汰制走进了我国政府行政管理之中，各地对公务员末位淘汰制好评如潮。不可否认，公务员末位淘汰制的积极作用相当明显，这一改革措施给政府机关带来了活力，促进了公务员队伍整体素质的提高，推进了政府施政的高效率。但是，末位淘汰制本身仍存在着许多问题，而这一点并未引起人们的充分重视。
首先，目前对“末位”的强调使人们忽视了具体的管理环境，容易造成“末位淘汰”的泛化。任何一个组织或群体中都存在末位人员，但这并不意味着末位就应该遭到淘汰或惩罚。“末位”与“淘汰”能否结合在一起，还必须考虑具体的管理环境。如果一个组织中成员的素质与工作绩效整体都很高，即使是“末位人员”也不例外。那么在这种环境中实行末位淘汰，不但发挥不了激励作用，而且还会产生较大的负面影响。
其次，末位淘汰在增强组织成员竞争的同时也可能削减组织的团队精神。末位淘汰制意味着竞争中的失败者将遭受淘汰等厄运，给组织文化活动抹上了“零和博弈”的色彩，组织成员可能因为竞争而忽视了彼此之间的合作与帮助，最终可能导致组织整体能力的下降。
第三，末位淘汰的考核标准不够规范，难以保证末位淘汰的公正性。从目前的实践状况来看，各地、各部门所制定的末位淘汰考核标准还不够规范，缺乏科学性；打分项目划分不合理、加权不当、定性定量不分、重要参数缺失等现象还十分普遍。这势必影响末位淘汰制的公正性与最终效果。以南京的“万人评议”为例，将行政执法部门与一般工作部门（如档案局）等单位不加区分，一概由群众打分评议，很容易因为群众的信息不对称而影响评议的客观性，排名在前的单位有可能并非因为其工作出色，而恰恰是因为群众不够了解。
第四，末位淘汰制的实行可能损害公务员的合法权益。公务员作为政府工作人员，依据有关法规的规定享受法定的权利，拥有申诉、复议、控告等权利。末位淘汰制直接影响公务员的身份，对公务员的权益有着关键性的影响，如果没有一定救济途径的存在，末位淘汰制很难具有法律上的合法性；而从目前的实践状况来看，我国的公务员末位淘汰制普遍缺乏保障公务员合法权益的救济途径。无救济则无权利，如果末位淘汰缺乏对公务员救济途径的规定，那么必然会损害公务员的合法权益。
三、实行公务员末位淘汰制应注意的几个问题
政府部门实行的公务员末位淘汰制是一个新鲜事物，是我国干部人事制度改革的新尝试，是公共部门人力资源管理的发展新动向。末位淘汰制在实践中发挥出了积极的作用，同时也显露出了一些问题，目前我国的公务员末位淘汰制还未成型，仍处在形成阶段。基于目前的实际情况，在政府部门推行公务员末位淘汰制需要注意下面几个问题：
（一）公务员末位淘汰制并非通用的管理体制，应根据管理环境与组织现状决定是否采取末位淘汰制。实践证明，末位淘汰制对于处于危机状态中的组织成效卓著，是危机管理的一个良方。但是，并非所有组织都可以实行末位淘汰制，前面已经提到过，如果无视具体环境和组织现状，推行末位淘汰反而会削弱组织的力量。政府机关实行公务员末位淘汰制，至少应该满足两个条件：一是组织整体绩效确实存在问题，二是问题的原因并非来自组织结构、制度程序等因素，而确实来自于组织成员自身。
（二）公务员末位淘汰制必须走法制化的道路。现阶段，公务员末位淘汰制只是地方性、部门性的制度，尚没有形成统一的法律规定。但末位淘汰制并不能因此就脱离法律的约束。各地、各部门在实行公务员“末位淘汰”的过程中必须坚持走法制化的道路，不得与现行法律、法规相违背，不得做出侵害公务员合法权益的违法行为。
（三）公务员末位淘汰制必须坚持科学、公正的原则。公务员末位淘汰制的每个环节都必须体现出科学与公正的原则。末位标准必须是科学的，否则“末位淘汰”就失去了意义。末位的评定必须是公正的，“末位淘汰”不能成为某些组织成员公报私仇的工具。对末位人员的处理也必须是公正无私的，否则就不能发挥出激励作用。
（四）实行公务员末位淘汰制不能忽视思想工作的重要性。公务员末位淘汰可能会影响组织的凝聚力和团队精神，导致组织成员之间人际关系的紧张，使人与人之间缺乏合作和帮助。各地、各部门在推行公务员末位淘汰制的过程中，不能忽视思想工作的重要作用，必须一方面增加成员间的竞争，另一方面不削弱人与人之间的情感纽带，以思想工作强化组织的统一目标，抹去末位淘汰的“零和博弈”色彩，促进公务员队伍的团结，提升组织的合力。