半嵌入性合作：社会组织发展策略的一种新诠释——以W市C社会组织为例
冷向明 张 津
(华中师范大学 公共管理学院/湖北地方政府治理与地方发展研究中心， 湖北 武汉 430079)
摘要 目前学术界关于国家与社会之间的关系主要有以下几种解释模式：西方的公民社会与法团主义，以及本土的“行政吸纳社会”“行政吸纳服务”“嵌入”“反向嵌入”“双向嵌入”等。基于W市C社会组织发展的纵向案例，本文揭示了国家与社会组织之间的一种新关系形态，将其界定为“半嵌入性合作”，即以双方结构性非对称相互依赖、权力关系相对平衡为特点的非依附合作。这一关系建立在资源分散与功能差异的基础上，资源分散为社会组织聚合资源开拓了新渠道，但公务服务市场发育不完全，社会组织业务性质又必然需要部分嵌入国家，因而是一种“半嵌入”；由于政府与社会组织相互弥补“政府失灵”与“志愿失灵”的需要，以及在公共服务中注意力分配差异，因而需要将各自部分目标嵌入到对方的运作中实现合作，最终形成“半嵌入性合作”的关系。“半嵌入性合作”以社会为重要的分析中心，充分反映社会组织制度环境和自身能力的变化发展，为理解新时代政社关系的发展提供了重要参考。
关键词 社会组织； 资源依赖； 行为策略； 半嵌入性合作； 国家与社会关系
社会组织被认为是提供社会服务，塑造国家与社会关系的重要力量①。随着我国社会经济不断发展，公共服务多元化需求越来越强烈，社会环境、公共问题越来越多变与复杂，国家治理越来越需要社会组织的参与。近年来，中央与地方均出台了大量政策支持社会组织发展，支持社会组织紧密嵌入治理网络②。以中央层面为例，党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力”，党的十九大提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在处理社会公共事务时，政府与社会协作治理的形式越来越得到社会认同与支持，社会组织逐渐成为提高公共物品与公共服务供给效率、回应性等的代名词。发展环境的改善使得社会组织得到较好的成长，其与国家的关系也随着这种变化，不断发生改变。
一、问题提出与案例选择
(一)问题提出
关于我国大陆地区国家与社会关系的文献已经汗牛充栋。从总体来看，国外研究基本从公民社会与法团主义语境来看待中国社会组织与国家关系③，国内早期的分析也主要是依托西方的公民社会和法团主义两大理论视角展开，认为国家与社会是两个互相独立的主体④。公民社会理论强调国家与社会的分离，认为国家天生是社会的对立面和占支配地位的压制者，而社会则是国家强权下的反抗者。在此种观点的指导下，许多研究认为中国社会组织会建立一个强大的公民社会与国家对立⑤。法团主义理论强调在国家与社会分立基础上的国家与社会之间的沟通与合作，其目的是通过互动来将社会化的利益吸纳进国家决策中来，以维持社会秩序稳定。公民社会与法团主义虽然为国家与社会关系提供了两种视角，但也因为两个理论框架往往在社会组织自主性与国家的主导角色之间取其一端，难以解释中国本土经验现实中社会组织诸多特征分化，也在理论上缺乏相应的社会基础⑥、制度条件⑦，导致其理论穿透力进一步减弱。因此，立足中国本土经验，相关学者提出了“行政吸纳社会”、“行政吸纳服务”、“嵌入”、“双向嵌入”、“反向嵌入”与“双向赋权”等解释框架。
1.行政吸纳社会与行政吸纳服务
康晓光、韩恒颠覆西方公民社会与法团主义的分析路径，通过分析国家对多种不同类型社会组织的控制情况，提出了“分类控制”的概念，在此基础上提出“行政吸纳社会”的政社关系模式，指出政府通过“控制”和“功能替代”的手段使得对抗性市民社会结构无法出现⑧。唐文玉认为“行政吸纳社会”的实质依然是过于强调国家对于社会的“控制”，而忽略了两者之间的基于资源依赖的“支持”与“配合”，因此，在考察N镇文联成立与运作的基础上，提出“行政吸纳服务”模式，认为政府培育与促进社会组织发展，而社会组织需要配合政府工作⑨。分析可见，无论是行政吸纳社会，还是行政吸纳服务，都是以国家作为分析中心，突出国家在政社关系中的主导地位，而社会组织是被“控制”的对象，没有将社会组织当作分析中心，忽略了其自主性。
电影就要放映了，放映机上的胶片盘转动起来，一束强光投射到白色幕布上，周围一下子安静了，一双双如饥似渴的眼睛，聚精会神地凝视着银屏，好像被蚊虫盯咬也不知道疼了。孩子们或是守在父母跟前，或是扎堆着边玩边看，或是欢喜地穿梭在人群里。而我被那神奇的光影所吸引，悄悄地在白布底下钻来钻去，踮着脚抻着脖探着头的，就想寻出那个无所不能的齐天大圣来，想请他帮忙变出好多好东西出来——自然是什么都没寻来，只惹了一身蚊子包。可我却真是喜欢上了电影这个神奇的东西，只要连队有电影，我就缠着母亲要一起去看。
⑥Yep, Ray. “The Limitations of Corporatism for Understanding Reforming China: An Empirical Analysis in a Rural County.” Journal of Contemporary China 9， no.25(2000): 547-566．
“嵌入性”概念由波兰尼提出，经由格兰诺维特等学者的发展，在学界被广泛运用。格兰诺维特用嵌入性的概念来描述人们的经济活动是广泛地嵌入到社会网之中的⑩。沙朗·佐金和保罗·迪马乔则进一步细分嵌入，有认知、文化、结构和政治嵌入
。研究中国的学者则发现这一概念特别适合用来描述强势政府下社会行动者处理国家与社会关系的策略取向
，认为在强国家、弱社会的现实下，社会组织只有“嵌入”到国家之中才能谋求发展空间。然而，事实证明社会组织发展并不只需要得到国家的认可，也需要得到社会的支持。张紧跟以官办NGO为例提出“双向嵌入”的概念，认为社会组织嵌入到国家以获取合法性资源的同时，又扎根于本土社会以获得民众支持，从而实现自主性扩展
。管兵指出，政府购买社会组织公共服务是塑造政社关系的重要力量。除了社会组织嵌入国家获得发展空间之外，在政府的公共服务购买上，随着竞争性制度的发展，国家与社会的关系已经呈现出更为复杂的“反向嵌入”关系，即一方面国家通过看得见的手塑造了社会组织发展的竞争性格局，为纯粹的民间组织发展扩宽了渠道和空间；另一方面国家又受制于旧的“单向嵌入”路径，直接扶持具有国家背景的社会组织，加强了国家对特定领域的控制能力
。
事实上，上述进路都认为国家在权力关系中占据主导地位，具有绝对的优势力量，因此社会组织为了自身生存和发展，必需“嵌入”现有的治理取向和制度环境
。这种“嵌入”式关系模式，其实质依然将社会组织视为国家的依附，嵌入国家不仅是其开展活动的前提，更是其手段，社会组织自主性是国家选择性让渡空间和社会支持的结果，而忽视了社会组织自主拓展空间的可能性
。虽然这些观点作为本土经验的解释力更强，但依旧没有逃脱出基于国家与社会权力此消彼长的二分研究视角。纪莺莺研究指出，中国国家与社会组织之间关系，在“互相嵌入与锁定的过程中，国家与社会双方的权力都等到了提升，而非一种此消彼长的对抗关系”
。国家与社会基于自身目标与各自相对优势形成“双向嵌入”关系，通过有效的互动使得国家与社会的目标都得到实现、权力共同提升，形成“双向赋权”
，不再是单向的“嵌入”或“赋权”
。应当说，“双向嵌入”在客观上已成为我国构造国家与社会组织关系的现实选择。
综上所述，基于本土经验的“嵌入”、“双向嵌入”、“反向嵌入”以及“双向嵌入”等理论视角，极大推进了人们对中国国家与社会关系的认知。与此同时，随着制度条件的完善、市场的逐渐发展以及社会组织通过一系列措施加强自身建设等，国家与社会组织的关系不再是以单一一方权力占绝对优势，另一方或其他方依附服从为特征，这一特征变化却是上述框架有所忽视的。因而，理论解释框架需要基于实践的发展进一步丰富和拓展。
本文基于W市C社会组织的发展实践，尝试性地提出“半嵌入性合作”来解释当前我国国家与社会组织关系的新动向，并解释这种关系形成的原因，回答社会组织与国家何以能形成这样的关系的问题。这一概念是指，在资源分散与功能差异的条件下，社会组织既不是完全“嵌入”政府，又不是完全“脱嵌”，与政府的关系是一种以双方结构性非对称相互依赖、权力关系相对平衡为特点的非依附合作。资源分散为社会组织聚合资源开拓了新渠道，社会组织不再完全依赖政府资源而生存，但公务服务市场发育不完全、社会组织业务性质又必然需要部分嵌入政府，呈现出一种非完全性的“半嵌入”；由于政府与社会组织相互弥补“政府失灵”与“志愿失灵”的需要，以及在公共服务中注意力分配差异，因而需要将各自部分目标嵌入到对方的运作中实现合作，最终形成“半嵌入性合作”的关系。“半嵌入性合作”以社会为重要的分析中心，力图充分反映社会组织制度环境和自身能力的变化发展对政府与社会组织关系的形塑。
(二)案例选择
根据W市C社会组织发展历程及策略，本文提炼出“半嵌入性合作”这一概念。“半嵌入性合作”不同于“嵌入”视角中，社会组织相对于国家的绝对弱势而表现出的完全依附与不平等状态。也不同于“双向赋权”关系中，忽视社会组织作为行动主体，在外部制度环境改善、组织能力提升的前提下，产生的对社会组织自身发展与政社关系的影响。“半嵌入性合作”产生于社会中的资源分散和组织间的功能差异。资源分散是指社会组织所需的资源由社会中各个主体掌握。功能差异是指作为两个不同的主体，国家与社会组织承担不同的社会职能。从资源分散上来看，除了政府购买服务之外，市场的发展，以及社会组织自身的社会关系网络，也为聚合社会组织资源提供了新路径。多元化的资源来源渠道使得社会组织降低了对政府的依赖，从而社会组织不再需要完全嵌入国家。然而，资源获取新渠道的不稳定、合法性的需要以及组织的业务性质，使得社会组织又需要一定程度上嵌入国家以谋求稳定发展，因此，社会组织与国家之间是一种“半嵌入”关系。从功能差异上来看，由于相互弥补“政府失灵”与“志愿失灵”的需要、政府与社会组织在公共服务中注意力分配的差异，使得政府不会寻求以自身科层方式取代社会组织，或通过吸纳方式使社会组织完全依附。这为国家与社会组织的合作提供了可能，最终形成“半嵌入性合作”的关系。
在个案研究方法的指导下，本文选择H省W市C社会组织为分析对象，对该组织发展至今，在不同阶段采取的发展策略进行了分析。W市C社会组织正式成立于2011年8月，以地方高校为依托，借助地方高校的专业优势成为H省首家专业型社会工作服务机构、全国社会工作实践基地，也是W市第一家承接中央财政直接支持的公共服务项目的社会组织，于2015年获得“全国百强机构”荣誉称号。发展至今，C社会组织依然保持较强的发展势头，其服务领域从最初单一的养老服务项目，拓展至多方面的服务项目，包括社区建设、社会组织孵化与培育、社会组织能力建设、老年人服务、残障人士照顾、青少年工作、流浪人群照顾、孤残儿童照顾等。服务地域范围一开始主要集中在W市市内，拥有14个服务站点，涵盖社区、学校、医院、福利院等地，现在已辐射到周边其他城市。目前C社会组织在H省内已经策划并实施了80多个专业社会工作服务项目，完成了政府委托的多项课题，多次参加W市的法规条例清理与建设工作，进行了百余次的专业社工培训。这些工作使该组织得到锻炼与成长，在独立性、专业性、社会声誉、组织实力上得到很大提升，获得国家、政府、社会、民众的广泛认可。作为典型的民办服务型社会组织，C社会组织没有官办背景社会组织的强有力支持后盾，也不同于一般没有正式登记的草根社会组织，它扎根于社会基层，上与购买公共服务的政府相联系，下与服务体验者的社区居民亲近。该类社会组织也是国家目前大力支持发展的。从最初的弱小组织到现在的百强机构，C社会组织的发展蜕变展现了政社关系的变迁。
二、案例：C社会组织发展策略的演进
(一)阶段一：高度依赖政府资源
从我国社会组织的生成和发展路径来看，有自上而下和自下而上两种。自上而下路径指的是依靠政府推动和发起成立的社会组织；自下而上路径指的是由民间自发成立的社会组织。不同生成路径的社会组织待遇截然不同：政府建构性社会组织会有政府财政补助等政策上的扶持发展
，民办社会组织则缺乏政府实质性支持渠道。作为非营利性的民办社会组织，资源上的缺乏是其发展的主要障碍，包括制度资源与社会资源。制度资源主要由国家供给；资金、公共空间场所、非正式的人际关系以及信息资源等社会资源则主要由国家与市场掌握。最初，公共物品和服务主要由国家来提供，随着“新公共管理”运动的兴起，公共服务的市场化改革逐步展开，公共物品和服务的市场化提供模式逐渐为社会所接受；在中国，社会组织提供公共物品和服务较前两种模式发展晚，难以取得公众的信任，需要借助政府的权威进入社区服务居民。因此，初创的社会组织对政府表现出较高依赖性，几乎完全嵌入到政府的行动中谋求生存资源。
C社会组织正式成立于2011年，在当时虽然政府购买公共服务的“市场”不是问题，但条件很艰苦。虽然拿到的政府项目很多，但每个项目给的钱都不够。最开始我们给每个社区派一个社工，但一年只有两万块钱，即使这两万块钱都给社工发工资也不够，而且这两万块钱要分一年分几次划拨给我们。所以，刚成立的一到两年都处在很困难的境地。在早期建立并生存下来的组织都有一个共同特点就是由高校成立的，一方面可以有一帮不领薪水就可以干活的“闲人”，另一方面高校可以往里面投钱。C社会组织刚成立的前两年，把学院里大约三十几万的教学实践经费投入到组织运营，补贴人力资源的费用。(CX20180808)
这一时期，H省的民办服务型社会组织并不多，能够承接政府公共服务项目的社会组织更是寥寥无几。W市C社会组织作为H省成立的第一家民办服务型社会组织，几乎很少有对手与之争夺政府购买公共服务项目。因此，对C社会组织来说，政府购买公共服务的“市场”不是问题，W市政府的相关公共服务项目基本都由它包揽，但是每个项目的经费很低。因而为了组织的生存和发展，最初的策略是尽可能增加自身所承担的项目数量。
刚刚成立的那几年，我们还是有很多心思，第一个就是各个层面项目都积极申报，包括中央财政的支持、H省民政厅的；全国的、W市的、区里的、社区的我们都参加。这个时候是属于占领市场的时候，哪怕赚不到钱都无所谓，只要有项目进账，平账都愿意做。这个时候基本上没有什么利润，也没有什么收益。我们当时的战略就是赚进来的钱，只够把机构维持下去就不亏了。(CX20180808)
此外，相比于国外社会组织而言，我国社会组织服务性收费和社会捐助占比比较低，这与国内长期的公益文化环境密切相关。中国整个社会没有太好的捐助文化，就社工机构来讲，这块占得很少，最多不到10%。因为别人觉得我们是社工机构，不是一个纯不收费的机构，本身就有了政府采购，所以很少有慈善机构直接来进行捐助。(CX20180808)因此，在发展初期政府投入不多、服务性收费和社会捐助较少的情况下，出于占有公共服务市场以及获得政府资源的考虑，尽管会亏损或者倒贴资金投入，依然会承接价格非常低的项目。
由此可见，社会组织在初创期对政府资源的高度依赖，是正式制度环境与社会文化环境的双重压力下的结果。公共服务市场发育不完善，政府作为主要的公共服务购买者也决定着社会组织对政府表现出较强的依赖性。事实上，过度对政府资金上的依赖也存在很大的风险，由于政府部门内部的财务制度运行缓慢，导致项目资金很多时候不能及时到位，从而影响服务项目开展。基于生存与长期发展的考虑，社会组织也在积极谋求转变发展策略，以改变这种过度依赖政府的现状。
(二)阶段二：依靠政府资源并开拓外部力量
在这一发展阶段，各种关于培育和发展社会组织的国家政策接踵而来。2013年，党的十八届三中全会《决定》指出，要激发社会组织活力，实现政府治理与社会自治的良性互动，以回应转变政府职能、推进简政放权、推进国家治理现代化之需。贯彻中央精神，各地方政府也在大力创新社会组织管理体制，以促进社会组织繁荣发展。2013年底，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要通过规范向社会组织购买服务程序、明确购买项目、加强资金管理、积极开放服务市场准入，逐渐完善购买社会组织公共服务项目体系。由此，社会组织发展的客观环境逐渐趋于良好，生存压力得到缓解。
刚开始一个社工岗位只给两万块钱，主要是因为现在强调政府部门的开支预算化，年初这笔经费没有做进年度财政预算，就没有专项经费，只能从行政办公经费挤出这笔钱，不可能太多，程序也比较麻烦。之后政府部门有经验后，年初就把这笔经费做进财政预算，所以，第二年每个岗位涨到五万，一直涨到现在的八万。现在，如果拿两条街道，一条街道一般是10个社工岗位就是80万，拿了两条街道就是160万，作为一个中等规模的社会组织来讲，一年有160万的项目资金就可以保证你的队伍可以生存下去。(CX20180808)
经过几年发展，C社会组织的专业经验与实力得到积累，并形成“融入式发展”“分层需求”“个性化服务”“三工联动”等特色服务模式，在区域内收获了好的名气和口碑，占据了大量公共服务市场份额。不同于初创期为占有市场份额而高度依附政府的情形，转而在保持稳定的政府资金来源的同时大力发展外部力量关系，对政府完全依赖的局面有所改变。
将各参数值代入式(9),可得Fmax=302 kN,则悬挂导向机构上的悬挂油缸的载荷变化范围为0～162.5 kN,满足要求.
首先，维持和拓展与政府之间的合作伙伴关系。社会组织需要政府的制度性(合法性)资源与物质资源来维持正常运转。对社会组织来说，政府主管部门主要是两个，一个是登记管理机关，一个是业务指导机关。C社会组织提供的服务以民政服务为主，民政局是业务指导机关，同时所有的社会组织都在民政局登记备案。C社会组织与登记管理部门的责任义务关系主要表现为行政性事务，具体来看是每年要做一次年检，审核执照；参加一些政策性的活动；大一点的社会组织要成立党支部、工会等。(CX20180808)1998年10月修订的《社会团体登记管理条例》和颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立了我国社会组织管理的“双重管理体制”，即对社会组织实行归口登记、双重负责、分级管理。2016年国家对两个条例进行了修订，以适应新时代对社会组织管理的需要。此次修订，对社会组织的登记管理程序有所简化，强调建立现代社会组织体制。在此意义上，与政府部门保持密切联系是获取制度性(合法性)资源的需求使然。与此同时，正如上文所提到的，获得两个街道的公共服务项目可以维持一个中等社会组织的基本生存，在此意义上，与政府部门保持密切联系是获取物质资源的需求使然。基于此，维持与政府的合作关系是社会组织发展稳定的基础。
其次，积极拓展与其他非政府组织的关系。随着多样化的资源来源渠道的出现，社会组织积极建立自己的社会关系网络。C社会组织主要表现为以下三个方面：第一，通过邀请其他社会组织专业人员给员工培训技能、相互参加一些“仪式性活动”以加强彼此的关系，为今后的合作打下基础。譬如，在一些重要信息资源上共享、相互交流和学习工作经验或者在一些项目上相互合作弥补自身短板。第二，加入各种专业相关的协会成为理事或会员，比如中国社会工作协会理事会理事单位、中国国际民间组织合作促进会项目合作单位、中国社会工作发展基金会项目合作单位、中国社区发展协会会员单位等，通过这些组织向相关部门表达意愿，获得指导与帮助，扩散在专业领域的知名度。第三，派驻社工深入社区与居民进行深度交流，了解他们的真实需求，有针对性地提供高质量服务，以获得政府与社会的关注及博取各大知名媒体的报道，提升其“知名度”，产生良好的“品牌效应”，从而吸引了更多资源，降低了对政府资源的依赖性。
(三)阶段三：自主性增强与需要政府支持并存
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅共同出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，指出在提供公共服务、财政税收、人才培育等方面完善对社会组织的扶持。2017年党的十九大强调了社会组织在参与社会主义协商民主、社会治理制度建设、解决突出环境问题、加强基层组织建设等方面的重要作用，界定了社会组织在社会治理格局中的位置。在“政策红利”的支持下，C社会组织趁势发展成为区域内有影响力的大型组织，但没有继续扩张式发展，转而回归本质，重点关注服务对象的体验。
因为现在我们资历做出来了，不用担心资金问题、能否获得招标资格等问题。现在，我们组织是这样的一个发展战略，我们没有想把它做成几千万或者上亿的大机构，只是想在我们力所能及的范围之内，能够把我们这个服务做好就可以了。既然没有这种无限扩张的这种想法，我们的压力就没有初创时那么大。(CX20180808)
本研究虽然展示了政社关系的一个新形态，但也存在一定局限。第一，在组织类型上，本文以民办服务型社会组织这一类国家目前大力扶持发展的社会组织为研究的对象，但未对其他类型社会组织与国家之间的关系进行考察。第二，在研究方法上，本文采用的是单案例研究方式，仅以C社会组织其发展行为策略变迁的分析来揭示出“半嵌入性合作”这一政社关系形态。因此，在今后的研究中，可以通过丰富的研究样本为支撑，利用多案例研究等方法对政社关系采用更具全局性、宏观性的视野进行分析，力求获得新时代具有中国特色的政社关系知识全景。
第一，不再完全以政府的任务为己任。在我国，政府主要通过项目招标购买社会组织服务，这种项目招标实质上是一种单向权力关系，政府作为采购方在资源上占据主导地位
。但在转型社会中，结构与行动之间的“脱耦”或分离现象在大量组织中存在
。C社会组织在实际进行服务中，也开始同时兼顾居民更深层次个性化的需求，这种需求往往难以在政府考核中进行度量。
就我国来讲，现在越来越不重视个案，因为政府关注的是你给它做了多少场活动、上了多少次媒体、做了多少次培训、出了多少顶层设计。因此我们只能兼顾政府与居民双方需求，在做政府的任务时候，对居民的个人请求进行关注，但做不到全心全意以用户体验为主。(CX20180808)
第二，加强自我建设。不是所有的社会组织都可以入围参加竞标，只有较强组织影响力的组织才能获得政府招标资格，这种组织影响力主要体现为三个方面：一是组织成立要有一定年限；二是要有相关服务经验，过往业绩要好；三是组织人力资源上的限制，社工师数量和持证上岗的比例合格才能竞标。因此，是否具有组织影响力是社会组织得到政府认可的重要因素。社会组织的组织影响力主要通过专业服务能力与组织管理能力来实现。专业服务能力是参加政府购买公共服务项目的门槛，因而只有专业服务能力足够强才能参加竞标以获取政府资金。组织管理能力是合理配置和链接资源的前提。在资源有限的条件下，可利用有限资源保持组织生存和快速成长，降低对外部资源依赖的风险。作为区域内有影响力的社会组织，C社会组织非常重视组织内部管理，除了采取措施降低专业服务人才的流失率，还聘请专业管理人员不断强化组织内部管理，达到增强组织实力的效果。
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现在社会组织的内部管理跟企业没有太大区别，但总体来讲，它比企业和政府要稍微扁平化一点。社会组织基本是以项目为主，很少有固定的机构。当然也有固定的机构，但是更多的还是比较灵活的项目制形式。特别是有一些做的比较大的社工机构，很多创始人都已经退出管理团队了，比如说我们C社会组织理事长赵先生已经不在团队里面，他虽然任理事长，但基本上都没有再干事情，然后其他的都是聘请专业的团队，向社会聘请的专职人员。在专业服务人才上，我们也在尝试各种方式留住他们。(CX20180808)
当然，需要指出的是，尽管C社会组织的自我管理能力与实力都在不断增强，但是与政府保持联系依然是社会组织增强政府的信任度、拓宽行动空间的必要行为。
综上所述，民办服务型社会组织在不同阶段采取的策略，以及对政府的依赖程度变化，反映了政社关系的变迁。虽然从资源依赖的角度来讲，社会组织的生存与发展离不开政府资源的支持，但是通过拓展外部关系与加强自身建设，对政府的依赖逐渐减弱，并没有完全将自己的“希望”寄托于政府。事实上，国家与社会组织通过将各自的部分需求嵌入到彼此的行动中，来合作完成公共事务的治理。
三、“半嵌入性合作”及其形成的条件
本研究采用个案研究法。个案研究也称分析性推理，是通过对案例的分析上升到一般性结论的归纳性推理，不同于从样本出发推论到总体的统计调查
。作为一种典型的实证研究，个案研究通过呈现某一类事情或现象的细节以及揭示其背后的发展规律与原因，以展现事件的动态变化过程。
(一)资源分散：半嵌入性合作形成的条件之一
斯科特W.R.Scott认为，“作为开放组织，所有组织都不完整，都需要依靠与环境中的其他组织进行交流才能生存。”
任何组织不可能拥有生存所需要的所有资源，组织对外部环境具有依赖性；而外部环境中的各种资源要素又对组织产生外部性控制。因此，组织间的依赖关系往往不是单向的，而是在某种程度上的一种相互依赖。社会组织与政府之间的依赖也是相互的，但这种关系往往伴随着非对称性。社会组织对政府资源存在定向索求，政府对社会组织资源存在多向选择，社会组织需要向政府定向索求合法性、资金等资源，政府对购买服务的对象具有选择性，政府可以在不同的社会组织间选择，即形成了社会组织与政府的非对称依赖关系
。
这种非对称依赖关系不利于社会组织的长远发展，一方面会增加社会组织资源持续获取的不稳定性。因而只有分散资金来源，打破对政府资金的高度依赖局面，才可能提高自身发展的稳定性。另一方面是社会组织竞争政府购买服务项目的压力增大。目前国内社会组织存在“产能过剩”，组织数量在快速增长，而政府资源总量一定，这就意味着很多社会组织拿不到政府资源，高度依赖政府资源的社会组织容易濒于“破产”。现在社会组织发展很快，但是政府投放的资源与社会组织发展的数量之间并不匹配，社会组织的数量超过了目前的已有资源承载能力，只有组织影响力较强的社会组织才有参加竞标的资格。(CX20180808)因此，社会组织在嵌入政府的同时也要嵌入市场，面向市场拓展资源来源渠道。
中小型水利工程技术含量相对不高，投资一般2000万元左右，如果分多个标段，则每个标段只有几百万元，甚至有些小工程才几十万元。建议减少标段划分，尽量提高招标项目金额和企业保证金，保证一些真正有实力的企业和单位来投标。对于技术简单、涉及面小的工程项目，不分标段，进行整体招标。建议对二级企业以上的招标金额要求不能低于1 000万元，对三级企业以上的招标金额要求不能低于200万元，200万元以下的项目可以议标。
式中,σ是随机力的标准差(或称为噪声振幅),γ是黏滞系数,也被称作摩擦因子,kB为Boltzmann因子,T为体系的绝对温度.
与合法性资源只能由国家来提供不同，社会资源既可以由政府提供也可以由市场提供。随着制度环境的完善与政府公共服务购买体系的逐渐成熟，社会组织资金短缺问题得到缓解。社会组织开始利用自身优势从市场换取资源，如开拓培训、政策法规咨询、督导等业务以吸取市场上的资金。而市场的收益比从政府得到的收益要高，这些收入属于社会组织的额外收入，不需要向政府资金一样全部投入到公共服务中，可以留存并投入到组织建设之中以提升自身实力。
一开始我们是免费为政府写东西、搞顶层设计、搞政策咨询，现在这些都是收费的。目前培训收益比较大，大概可以达到十几万元，这个利润比较高了，我们做政府社工项目，一个50万的项目结余还没有这10几万培训结余的多。除去老师的课酬，剩下的余款都可以投入到组织建设当中。在未来三五年肯定会有社会组织作出更多市场化尝试。(CX20180808)
因为社会组织的市场发育并不成熟，因而通过市场获取资源只是一种“副业”，政府仍是社会组织的主要资源来源。尤其是民办服务型社会组织，其业务主要是提供公共服务，公共服务的性质决定了其必然是以政府采购和政府的官方资源为主。按照我们国家现在的政策，社会公共服务主要以民政部门为主导，所以来自于民政部门官方的政府采购是比较重要的资源渠道。民政的政府采购是社会机构的主要资源，占到80%左右这样一个水平，比例相当高。现在我们的一些收费服务的比重也在逐渐增加；社会的捐助也有，但比较少，占到10%左右。近些年公益创投兴起也是一条重要的资金来源渠道，有时候可以占到30%左右。(CX20180808)
同时在本案例中，C社会组织积极拓展与其他非政府组织的关系，以建立“强关系”社会关系网络。如前述提到的加入中国社会工作协会理事会理事单位、中国国际民间组织合作促进会项目合作单位、中国社会工作发展基金会项目合作单位、中国社区发展协会会员单位等。与其他非政府组织建立合作交流联系的行为可以加强社会组织自身专业能力建设，促进自身获取行业内发展最新信息，更好聚合自身生存发展所需各种资源，同时也反映了当前社会组织生存发展资源日益分散化的现实。
（1）口服肠道清洁剂。磷酸钠盐口服溶液是一种高渗性缓泻剂，其肠道中可解离出不被吸收的离子，进而在肠中形成高渗环境，大量水分进入肠内，激活肠黏膜层的局部神经反射而增加肠壁的蠕动，提高肠道动力。磷酸钠盐口服溶液具有安全有效、耐受性好等优点，尤其适合于成年患者[12]。肠液和复方聚乙二醇溶液的成分和电解质含量相近，因此，当患者大量服用复方聚乙二醇溶液时，其对患者的体液代谢的影响很低，基本不会导致电解质混乱的发生。并且，复方聚乙二醇溶液具有肠道清洁效果较好、不良反应较少等优点。
(二)功能差异：半嵌入性合作形成的条件之二
从政府公共治理的角度来看，政府自产生起就担负公共服务职能，并逐渐成为最重要的主体。Weisbrod指出，人们对公共物品的需求偏好不同，而政府提供公共物品倾向于“中位选民”的偏好，忽视其他选民的偏好
。现代社会公共服务规模的扩大和需求日益多元化，政府单一主体难以满足多样化和个性化的公共服务需求。在持续推动政府职能转变、提升国家治理能力、建设现代化治理体系的大背景下，公共服务供给需要诸多参与者和大量的资源投入已经成为共识。政府的科层制架构体系，容易导致公共服务的供需不匹配，产生无效供给；此外，垄断、寻租等行为也会引发公共服务供给效率、质量和效益低下
。同样是在社区里面做社会服务项目，社区的工作人员基本上是没有什么效率，也不怎么做事，把很多事情都推给社工做。(CX20180808)政府自身在满足社会需求和公共服务问题上存在不足，而社会组织在有利制度环境下通过提升自身专业服务能力，则为分散政府公共服务的压力，开启政社合作提供了可能。
从社会组织方面来看，社会组织凭借自身公益性、志愿性的特征来聚集处理公共事务、参与社会服务所必须的物质和人力资源，在提供公共物品与服务、解决社会问题方面拥有其优势。一方面，社会组织入驻社区提供公共服务，将国家与公民连接起来，既可以向公民传达国家的政策思想，也可以向国家反映各种社会微观层面的问题。另一方面，社会组织具有广泛的专业人才，能够在老年人服务、残障人士照顾、青少年工作、流浪人群照顾、孤残儿童照顾、社区矫正等多个公共领域提供专业性服务，满足多样化的服务需求、解决社会问题。但是，社会组织也会出现“志愿失灵”，从而导致“慈善业余化”
、社会资源配置效率低下等问题；在实践中，也出现了社会组织价值诉求因市场化而异化，开始追逐组织利益而忽视服务对象需求的现象
。一味地追求组织利益置组织使命于不顾，会使社会组织异化为逐利的工具。而将服务志愿嵌入到政府公共服务中，用政府的制度考核约束组织行为，一定程度上可以降低其异化的可能。因为现在对公益机构的各种项目都会有评估、有审计，基本上每一个项目都有，像这样对社工机构每个项目进行审查，可以保证资金用到位。尤其是现在很多都是第三方在评估，他们看出有问题就要整改。同时，在进行公共服务时，社工会面临来自于各方的压力，包括社区的压力，街道的压力，机构的压力，让他出成绩、出亮点。(CX20180808)
虽然政府与社会组织在提供公共服务上有统一的目标，但在特定项目的实际执行中，政府与社会组织的注意力的分配有所不同。从民办服务型社会组织来讲，社会组织是组织化了的志愿精神，其使命是以志愿精神为支撑的利他主义和互助精神，旨在为居民提供公共服务，注重居民个性化服务体验。政府除了提供特定公共服务，还要关注履行自身其他职能，无法对特定公共服务领域投入过多的注意力。因而，地方政府或职能部门会根据自己的治理逻辑执行国家宏观政策，以自身治理目标嵌入为前提，对社会组织采取选择性支持与协作，通过特定社会组织来完成自己的治理目标。在当前中国社会，政府对于社会组织发展的期待，仍然是以满足自身治理目标为导向的。政府希望并愿意与社会组织合作，以相对较低的治理成本来提供自身难以提供的公共服务，以取得更好的治理绩效。
总之，在统一的公共服务目标之下，公共服务的“政府失灵”与“志愿失灵”，促使政府与社会组织在服务功能上相互嵌入，注意力的差异又决定了双方在首要关注目标与实际行动之间的差异。同时，前述提及的社会组织加强组织建设、增强专业能力，是其成为政府在公共服务的合作伙伴的前置条件。因此，政府与社会组织在公共服务上的互利合作，成为形塑两者关系的结构性条件。
四、总结与讨论
本文通过对C社会组织发展策略的演进，以及与政府关系的考察，揭示了一种“半嵌入性合作”的政社关系。对于社会组织，尤其是民办服务型社会组织，作为服务项目提供方的政府是其生存发展资源的重要来源。获得政府的正式与非正式的支持，对组织长期生存发展具有重要的战略意义。而按照政府要求做好公共服务提供，则需要配合政府治理社会的基本理念和需求
，自身主动嵌入政府治理目标中。对于政府而言，则需要借助社会组织的力量弥补自身公共服务提供能力不足与实现职能转变的需要。但与传统的“嵌入”关系所呈现的绝对优势与完全服从不同，社会组织发展的外部制度环境改善、经济条件变化、自身专业能力的提升拓展了社会组织获取生存发展资源的渠道，同时又增强了其提供专业社会服务的能力。最终，在这样一个关系中，社会组织“嵌入”是一种“半嵌入”，具有较强的独立性和自主性。而与政府的功能差异、在具体服务中注意力分配差异，形成了社会组织与政府的结构性非对称相互依赖，产生了以双方权力关系相对平衡为特征的非依附合作关系。
敬乂嘉：《控制与赋权:中国政府的社会组织发展策略》，《学海》2016年第1期。
“半嵌入性合作”既不是西方理论所强调的社会组织完全独立于国家、制衡国家的对立关系模式，也不是社会组织与国家之间的制度化利益表达与整合的关系模式，同时也并非国内研究中所发现的完全的依附从属和打杂跑腿，而是一种在当前中国制度环境发展下，社会组织与政府的新型关系。与其说国家和社会组织的权力在这种关系中得到增强、能力得到提升，不如说社会组织自身权力得到保障、能力得到提升促进了这种关系的形成，反过来又使得政府与社会组织的目标可以通过这种关系达成。这种关系不同于只考量政府支配程度的“分类控制”，也不同于草根组织抓住生存机会的“权宜共生”
，而蕴含着一种可能使国家与社会组织进行互利合作的可能性。这对于如何构建一种有效的政社合作治理的实践和理论，如何构造一种揭示社会主义新时代新特征的国家与社会关系提供了一个新的视点。
在不担心资金问题与能否获得政府招标项目的情况下，C社会组织对政府的依赖性不断降低，自主性不断增强。主要体现为两个方面：
注释
①郑杭生：《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命》，《社会学研究》2011年第4期。
实验组护理人员对心理损伤、物理损伤、化学损伤及生物损伤防护知识知晓率、供应室清洗灭菌合格率均明显高于对照组,组间表现出的差异具有统计学意义(P<0.05),详见表1所示。
1998年，美籍华人Norden E.Huang等提出了一种新的时频分析方法——希尔伯特-黄变换[2]，首次针对瞬时频率的悖论，以使信号的瞬时频率值具有明确的物理意义为宗旨，提出了将多分量信号分解成单分量信号的思想和方法，从而打破了傅里叶变换的传统思想，形成了一种非常适合分析非线性、非平稳信号的具有自适应能力的新方法[3,4]，带来了信号时频分析领域的新局面。
②黄晓春：《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》，《社会学研究》2017年第1期。
③Howell, Jude. “Shall We Dance？ Welfarist Incorporation and the Politics of State—Labour NGO Relations.” The China Quarterly 223(2015)：702-723；Gao, H., and A. Tyson. “Administrative Reform and the Transfer of Authority to Social Organizations in China.”The China Quarterly 232(2016): 1050-1069；Jing, Y. “Dual Identity and Social Organizations’ Participation in Contracting in Shanghai.” Journal of Contemporary China 27， no. 110(2017): 180-192．
④⑦吴建平：《理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性》，《社会学研究》2012年1期；Schmitter, Philippe C.“Still the Century of Corporatism？” The Review of Politics 36， no.1(1974)：85-131．
⑤Hsu, Carolyn L., and Yuzhou Jiang. “An Institutional Approach to Chinese NGOs: State Alliance versus State Avoidance Resource Strategies.”The China Quarterly 221(2015): 100-122；Zhang， Xin， and Richard Baum. “Civil Society and the Anatomy of a Rural NGO.” The China Journal 52(2004)：97-107．
2.“嵌入”与双向赋权
⑧康晓光、韩恒：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。
⑨唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，《公共管理学报》2010年第1期。
⑩马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德译，北京：社会科学文献出版社，2007年，第29页。
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图4是高原4月整体及各分区的感热通量与长江以南地区夏季降水的相关系数分布。高原整体(图4a)、高原E区(图4f)及高原东南部的G区(图4h)与夏季长江以南的降水具有较好的相关性关系,尤其是高原喜马拉雅地区(E区)感热通量与长江以南绝大部分地区降水的相关通过了95%置信度的显著性检验。
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形成“半嵌入性合作”政社关系有两方面条件：一是社会中的资源分散打破了政社关系中政府与社会组织高度不平等局面。社会组织与其他非政府组织的强社会关系、公共服务市场的发展，为社会组织通过非政府渠道获取资源提供了可能，为政社关系中社会组织独立发展提供了基础。独立性的增强意味着社会组织并不需要通过完全嵌入政府来寻求政府的资源支持。二是社会组织与政府功能上的差异为这种关系模式提供了合作的可能。在统一的公共服务目标之下，存在各自失灵风险的政府与社会组织在功能上互相弥补；外部制度环境的改善、社会组织自身能力的发展，强化了社会组织的服务能力，加强了政府与其相互嵌入的可能。对于特定公共服务领域来说，两者注意力在特定项目的分配存在差异，但要保证项目目标的达成，建立合作关系成为必要选择。
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川藏高速公路位于四川盆地和青藏高原过渡带，山体高大陡峻，峡谷深切，活动断裂发育，处于我国著名的强烈地震带——NE向龙门山断裂带和NW向鲜水河断裂带及SN向安宁河断裂带构成的“Y”字形构造带。高速公路分别经过基本地震烈度为Ⅶ、Ⅷ、Ⅸ度地区，其中Ⅶ度区占线路总长的57%，Ⅷ区占线路总长的37%，Ⅸ度区占线路总长的6%。
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2) 针对1×105 m3以上的大型储罐，泡沫充满密封圈空间至少需10 min，很可能错过火灾初期的灭火时机。
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网络技术的发展不仅改变了人们的娱乐方式，同样也改变了人们接收信息的方式，因此，这对于电视台这种传统媒体方式而言，带来了巨大的挑战，但也是电视台发展的重大机遇。因此，电视台与网络技术相结合，利用网络新媒体技术，打造全新的移动电视平台与网络电视平台，这是电视台新的发展方向，将自己的优势与新媒体技术相结合，实现可持续发展。
S代表结构特征量对设计参数的灵敏度矩阵。Δp=p-p0代表设计参数的误差。利用拉各朗日乘数法，式(3)的极值问题转化为如下的线性问题：
Semi -Embedded Cooperation as a New Explanation of the Development Strategy of Social Organizations ——A Case Study on the C Organization in W City
Leng XiangmingZhang Jin
(College of Public Administration， Hubei Institute of Local Governance and Local Development, Central China Normal University， Wuhan 430079)
Abstract : There are a few main models on the state-society relationship in academia， including civil society and corporatism which were developed based on evidence in western countries， and “Administrative Absorption of Society”， “Administrative Absorption of Service”， “embeddedness”， “two-way embeddedness”， “reversed embeddedness” which were developed based on evidence in China. Through a case study of the development history and the evolution strategy of the C organization in W city， this paper discovers a new type of relationship, named “semi-embedded cooperation”, between the state and society. The “semi-embedded cooperation” is established under dispersed resources and differential functions. Dispersed resources require social organizations to open up new paths for converging resources. However， the development of the market is incomplete and the nature of social organization business needs to be partially embedded in government organizations， so this type of relationship is kind of “semi-embedded”. Because of the need to make up for the “government failure” and “volunteer failure”， and the differences in the attentions of government and social organizations in provision of public services， the full embedding mode gives way to mutually beneficial cooperation， and ultimately forms a “semi-embedded cooperation” relation.
Key words ： social organizations； resource dependency； behavioral strategy； semi-embedded cooperation； state-society relationship
收稿日期 2018-11-12
基金项目 国家社会科学基金项目“基于居民自治单元下沉的城市社区治理改革研究”(17BGL167)；华中师范大学中央高校基本科研业务费项目(CCNU19TD005)
责任编辑王敬尧
标签：社会组织论文; 资源依赖论文; 行为策略论文; 半嵌入性合作论文; 国家与社会关系论文; 华中师范大学公共管理学院论文; 湖北地方政府治理与地方发展研究中心论文;