新型城镇化进程中城乡协调发展问题研究，本文主要内容关键词为：协调发展论文,城乡论文,城镇化论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2015)12-0036-04 DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201512036 我国新型城镇化建设进程中，需要突破以往城乡非平衡发展观念，高度关注新时期城乡间的协调发展。因此，有必要结合国内外已有的实践经验，选择适合我国新型城镇化进程中城乡关系处理的模式，为新型城镇化进程中统筹城乡协调发展创造条件。 一、城镇化进程中的城乡关系处理模式及动力因素 (一)城镇化进程中城乡关系处理的主要模式 1.“以城带乡”发展模式。“以城带乡”模式的理论基础是刘易斯的“二元结构”理论。[1]“二元结构”理论强调城市的中心地位，认为应引导资源要素从城市向农村流动，以此带动城市和农村的协调发展，而且城市引导资源和辐射能力越强，其带动农村发展的作用越显著。“以城带乡”模式的实质是城市工业导向发展模式的拓展，强调城乡联系的主导在于城市，是城市或城市少数工业主导部门的发展，在自然演化或政府引导等方式作用下，其发展效应在空间中发生扩散，从而推动其他部门及农村地区的发展，最终实现城乡统筹发展。然而，“以城带乡”模式过分强调城市中心的地位，容易忽视农村地区在空间发展中的基础性作用，以及农村发展的主动性和城乡之间的互动性。 2.“以乡促城”发展模式。“以乡促城”模式的基本主张与“以城带乡”模式相反。发展中国家农业发展相对落后的事实表明，试图通过以大城市为中心自上而下推动城乡协调发展，其结果反而进一步强化城乡不公平，导致“城市偏向”，各种资源会流向政策主导者的“利益区域”，而不是推动农村经济的快速发展。[2]因此，城镇化实践中出现了通过“以乡促城”促进城乡协调发展的模式，也称农业城镇发展模式、小城镇模式，即“农民依靠自己的力量发展乡镇企业，由政府主导其发展，农村既是区域发展的基础，又可以通过自身的能动发展成为区域发展的动力，并向城镇延展、渗透，为城市发展提供资源、市场和劳动力，以实现城乡互补、互助。”[3]“以乡促城”模式强调农村及其乡镇企业发展的能动作用，特别是乡镇如同“棋子”，成为联系城乡的纽带，通过“以乡促城”，最终实现城乡协调发展。然而，实践中“以乡促城”模式存在发展速度不平稳、规模相对较小、区域产业雷同严重、缺乏地方特色等问题，致使其可持续发展的动力和能力明显不足。 3.“城乡一体化”发展模式。“城乡一体化”模式主要源于“城乡之间没有差别和对立”的理想化观点，认为尽管现实中城乡之间存在差别和对立，但这些差别和对立是可以消除的；城与乡在城镇化进程中具有同等重要的地位，不可分离，因而应努力实现城乡有机结合、优势互补，最终实现城乡之间无差别的一体化。“城乡一体化”模式主要通过加大农村建设力度、扩大农村就业机会、改革教育制度、调整农村产业结构等手段，试图消除城乡差别，实现城乡的统筹发展与融合。“城乡一体化”模式虽然试图避免城乡之间“谁主动、谁被动”的矛盾，但在实践中却很难回避城乡间“主动”与“协同”问题。而且由于忽视这一问题，导致一些地区忽视自身条件，盲目追求城乡无差别的一体化，反而抑制了城镇化进程的推进。 4.“城乡网络化”发展模式。“城乡网络化”模式主张，任何一个地方、区域都不是孤立的存在，都与其他事物存在或多或少的联系，即具有空间发展关联特性，城乡之间应充分利用和发挥这种“空间上的关联”，形成一种“网络化”结构，以利于各类要素的流动，促进各要素的最优配置，最终实现城乡协调发展。[4]“城乡网络化”模式中的网络化结构，包括城乡产业网络、城乡要素流网络、城镇间网络等。通过这些网络，城市与农村能充分发挥各自的作用，并实现城乡不同功能的有效结合、优势互补，促进区域整体步入良性发展轨道。但实践中，“城乡网络化”模式的成功推进具有较高的约束条件，即城乡间需要完善的基础设施、较强的产业关联和较发达的要素市场等，因而该模式只适用于经济发展水平较高、城乡基础设施较为完备、城乡产业关联度较高、城镇体系建设相对完善的经济发达地区。 (二)城镇化进程中城乡协调发展的动力因素 城镇化进程中的城乡协调发展，本质是城市和乡村两大地域间的融合。在融合过程中，一方面通过中心城市或城镇对农村地区的吸引力和辐射力，提高城市与农村之间的关联度，使城乡联系趋于紧密；另一方面农村的农业产业化和工业化发展以及小城镇建设水平的提高，缩小了农村与城市之间的差距，使农村与城市在要素流动、产业分工、功能协调等方面更趋合理。而从动力角度看，主要表现为三个动力因素：一是内部动力因素，主要包括农村城镇化的发展愿景、政府决策者的责任意识、区域成员的求变欲望、企业组织对市场机会的追逐等，这些因素相互因素和共同作用，产生城乡协调发展的需求拉力。二是外部动力因素，主要包括工业化体系的完善和发展、国家综合实力的增强、产业结构演进与升级、生产要素的有序流动及良好的基础设施条件等，这些因素相互和共同作用产生推动城乡协调发展的外在动力。三是环境动力因素，主要包括政府关注和支持“三农”问题的宏观政策与制度创新、城乡关系的结构性变化、科学技术水平的提高、区域竞争与区域非均衡发展、人口迁移的规模与速度等，这些因素相互影响和共同作用，形成推动城乡协调发展的正向干预力和竞争压力。同时，经济地域差异性决定了不同区域禀赋条件下城乡协调发展模式的不同，其具体动力机制也会不同，而这意味着我国新型城镇化中城乡协调发展的推进模式与动力机制应具有差异性。 二、新型城镇化进程中城乡协调发展模式选择及内在要求 (一)新型城镇化中城乡协调发展的推进模式 新型城镇化的本质是人的城镇化，即原农村人口在城市实现“能就业、有住房、享受同城待遇、有城市融入感”。这就要求：一是在产业发展上，实现城乡产业间的衔接和互动以及农村劳动力素质的不断提高，解决农村劳动力的就业和收入及由此带来的住房问题。二是在空间组织上，以节点城镇为依托，以已有基础设施如交通、通讯等线路为纽带，以农村地区为基础，由点、线、面复合形成网状的地域运动系统，解决就地市民化和异地市民化问题。三是在政策安排上，通过户籍制度改革实现城乡劳动力市场一体化，通过社会保障制度等改革实现城乡公共服务均等化，解决同城待遇和城市融入感问题。因此，实现新型城镇化进程中的城乡协调发展，应通过产业发展带动、空间组织运动和政策创新拉动等多重作用，采取政府引导与市场主导相结合的综合推进模式，既要发挥政府在全国、区域层面的统筹布局作用，抑制地方重复建设冲动和市场的短期行为，又要发挥市场的激励和资源配置作用，预防要素资源的不合理流动。 具体看，可将市场主导和政府引导相结合的综合推进模式作为新型城镇化中城乡协调发展的目标模式。首先，这是市场经济和现代产业发展的客观要求。市场经济具有统一、开放、竞争、有序的内在特征，客观上要求城市与乡村成为统一的整体、各类生产要素自由流动以及城乡网络体系的形成和发展。同时，现代产业的相对分散和多样化发展，使许多产品的生产由不同地域共同承担，城市离不开农村的市场和空间，农村离不开城市的资金和技术，这就把城市与乡村作为同一种产品的生产承担者而紧密联系起来。其次，这是我国统筹城乡发展实践的必然选择。实践表明，“以城带乡”模式容易产生虚假城镇化、大城市病和农村地区“空壳”效应，“以乡促城”模式会带来乡镇企业重复建设、小城镇间“无序竞争”以及生态环境破坏等问题。因此，理性选择城乡统筹发展模式，必须注重城乡两个空间实体、政府和市场两种机制的互动，发挥城乡在空间上的关联作用，即物质能量的相互传递、传导，形成城乡网络化发展体系，并由此推进城乡协调发展。最后，这是国际城镇化发展的经验总结。国际经验表明，城镇化中城乡问题的解决离不开政府的引导作用，同样也离不开市场的作用，政府和市场两种作用机制是不可互相替代、而需共同发挥作用的，需要政府对城乡区域进行统筹规划，实现公共产品的有效供给，为产业发展和要素流动提供畅通有序的城乡空间网络。 (二)推进模式的内在要求 政府引导和市场主导的综合推进模式有其自身的内在要求：一是不再过分强调城市或农村的主导作用，而是更加重视城乡间产业的关联及其对城乡统筹发展的支撑作用。二是不再简单地强调要素流动的城乡互补作用，而是注重在互补基础上的以形成产业体系为持续动力、以交通通讯为保障纽带的要素流动网络。三是不再单纯地强调某一节点城镇与其农村地域的统筹发展，而是更加注重大区域框架和视角下的节点城镇之间及其与各自农村地域的统筹协调发展，进而形成区域城镇网络体系，空间结构呈现出较强的粘合度，同时避免过度或恶性竞争。四是不再过度强调政府的主导作用，而是注重政府的引导作用和市场的决定作用相结合，最大限度地调动企业、政府与研究机构及个人的积极性。同时，综合推进模式需要通过构建城乡间的产业联系、要素流动、区域城镇协调等基本网络来实现。一是构建城乡产业联系网络。利用和发挥城乡经济的优势互补性，把城乡间各类产业有机联系起来，形成产业网络体系，实现城乡产业取长补短，形成巨大生产力。二是搭建城乡要素流动网络。促进城乡间产业的联系和发展，客观上要求生产要素的自由、有序流动，即通过劳动力、商品、资金、技术、信息等在城乡间的转移与交换，实现城乡间产业结构的协调发展。阻止或封闭城乡间要素流动，或降低其活跃度，则是违背经济发展规律。而盲目增强城乡要素流动，又会对城乡经济系统产生不利影响，出现“城市病”、农村人才“吸出型转移”等问题。因此，要素必须通过引导实现有序流动。三是构建区域城镇协调网络。这是解决城乡协调发展的重要手段，也是新型城镇化的题中应有之义。因为随着城乡间产业联系、要素流动的增强及易达性的提高，必然推动市镇的发展及其功能的多样化。这就要求对区域城镇的发展加以协调，并以此进一步增强城乡联系，带动整个区域的发展。 三、新型城镇化进程中城乡协调发展的动力机制 (一)培育内部动力机制 在统筹城乡发展过程中，决策者应从农民的发展愿景、求变欲望和致富理想出发，利用企业组织对市场机会的追逐，培育城乡产业联系和要素流动网络，形成城乡之间的内部互动作用机制，带动城乡协调发展。具体包括：一是市场化作用机制。建设城乡要素流动网络，让市场在城乡资源配置中发挥决定性作用。建设城乡统一的市场体系，实现城乡市场对接，进而达到城乡优势互补和协调发展。二是产业发展联动机制。利用城乡经济的优势互补性，建设城乡产业联系网络，形成产业网络体系，通过产业关联将城乡有机联系起来，实现城乡产业融合发展。三是空间互动作用机制。由于城乡间人口、产业、物质、能量等的流向和强度不同，城乡经济社会发展的结果也不同，城乡间功能和空间结构存在差异，从而导致整个城乡系统发展速度和水平的非均衡。[5]因此，应遵循经济规律，通过制定有效的政策措施，积极改变城乡间的要素流向、流量和流速，优化城乡功能分工，推动城乡的良性互动发展。 (二)完善外部动力机制 通过工业体系逐步完善、产业结构演进与升级以及城乡间基础设施建设的推进、延伸和连接等外部动力机制作用的发挥，客观上推进城乡的协调发展。具体包括：一是工业化促动机制。工业化的推进和发展既需要农业的基础性支持、农村的空间支撑和农民的产业后备军力量，也会带动农业的产业化发展及农民的市场意识、技术水平及个人收入水平的不断提高，城乡联系得以加强，城乡统筹发展步伐加快。二是产业演进机制。产业结构的演进与升级，特别是城市产业结构的调整与升级，需要广大的农村腹地作为空间支撑。农业的产业化发展、农村广阔的空间以及农民文化技术水平的提高，为城市产业向农村转移创造了条件，从而形成城乡之间的产业演进关联。三是城镇化拉动机制。城镇作为县域内的经济、政治、文化中心，是区域内各生产要素的集中地和生活资料的集散地，是乡村地域的“城市”。农民进城也必然经过县级城镇，并带来人流、物流、信息流的交换和集中，从而构成城乡网络的中间辐射源。城镇化及县域经济的发展可把先进的社会生产力和现代文明带到乡村，使农民传统的价值观、生产和生活方式发生转变，为农民市民化及城乡协调发展带来更充沛的内在动力。 (三)打造环境动力机制 政府扶持“三农”发展的宏观政策与制度创新，是解决新型城镇化中城乡问题的环境动力机制的主要内容。具体包括：一是农村经济发展的政策扶持机制。国家通过农业支持政策，大力推进农业产业化、现代化发展，合理布局城乡产业结构，开展城乡产业协作，推动城市大工业支持与农业产业升级互动，夯实农村经济增长基础，提高农村经济增长能力。二是区域城镇协调发展机制。以科学的城乡规划为前提，从空间资源的整体性和网络经济的关联性出发，对城市、城镇和乡村进行统一规划，综合谋划城乡的整体开发、地域上的连接和功能上的演替。以此形成的区域城镇协调网络将使城乡间产业联系增强、要素流动频率加快、易达性提高，并成为新型城镇化中城乡协调发展的“空间动力”。三是农村社会发展的统筹机制。实现城乡统筹的基本原则是建立城乡平等的制度框架，使区域内各微观主体利益能够平等实现。按照整体规划、城乡一体、共同负担、多元筹资、分类指导、分步实施的原则，逐步形成规范化的城乡社会保障体系，有效保障农民基本生活权益。统筹城乡教育发展，完善经费保障机制，确保农村基础教育，积极探索教育与农村经济发展的最佳结合点，走教育兴农、科技兴农的道路。