淮南为橘 淮北为枳：高福利模式在南北欧国家的实施效果差异及对中国的启示，本文主要内容关键词为：淮北论文,淮南论文,中国论文,启示论文,差异论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观2008年以来欧洲主权债务危机的演化，有一个有趣的地理特征：南衰北强。在陷入债务危机的“欧猪五国”(PIIGS)中，除爱尔兰外，希腊、葡萄牙、西班牙和意大利均位于南欧，就连2013年爆发银行挤兑危机的岛国塞浦路斯，也属于南欧。与此相反，北欧国家在2008年金融危机中的良好表现，令世界各国羡慕不已。根据联合国2013年发布的《2012人类发展指数报告》，挪威、瑞典、丹麦和芬兰的人类发展指数在186个有得分的国家中分别居第1、7、15和21名，同时，挪威、瑞典和芬兰的收入基尼系数分别为0.258、0.250和0.269，贫富差距非常小。2013年2月2日，英国《经济学家》杂志发表题为《北欧国家可能是世界上管理最好的国家》的文章，指出：北欧国家不仅基本上逃过了震撼地中海世界的经济麻烦，它们还基本上逃过了困扰美国的社会疾病。从任何方面测量社会健康度，包括从生产力到创新等经济指标，到不平等和犯罪等社会指标，北欧国家都接近排名顶端。
南欧和北欧在经济增长、财政收支以及生活质量上的差异是由许多原因造成的，而重要的原因之一是社会保障制度的实施效果差异造成的。南欧和北欧国家的社会保障支出水平都很高，但高福利制度的实施效果大相径庭，为何淮南为橘，淮北为枳？国内多篇论文认为高福利是拖垮南欧国家的罪魁祸首，那么福利水平更高的北欧国家为什么没有被拖垮呢？本文将剖析其中原因，并提出可供中国借鉴的一些政策举措。
一、北欧和南欧国家的社保指标比较
我们首先来做个比较：
(1)各国社会保障支出占GDP的比重(见图1)。2009年，北欧、南欧国家的社保支出比重都高OECD组织34个成员国的平均数，属于高福利国家。
(2)北欧和南欧国家的基尼系数。图2显示，北欧四国的基尼系数远低于OECD组织成员国的平均数，而南欧四国中除西班牙以外，其余三国的基尼数均高于OECD组织的平均数。这说明南欧国家的高社保支出无法缩小贫富差距。
(3)劳动参与率的比较。传统上，我们认为北欧国家实施高福利体制，工作和不工作一个样，结果导致“养懒汉”的现象。实际上，图3显示，2011年北欧国家的就业率是非常高的(就业人口占总人口的比重)，在OECD组织34个成员国中排名前列，远高于各国平均水平，而南欧四国除了葡萄牙略好以外，其他三国在各成员国基本垫底。
图1 2009年北欧四国、南欧四国的社会保障支出占GDP的比重
资料来源：OECD Social Expenditure Statistics Database。
图2 2007年前后北欧四国、南欧四国的基尼系数
资料来源：OECD Social Expenditure Statistics Database.
二、南欧国家社会保障制度的缺陷及其影响
(一)社会保障计划的内部分配结构失衡
南欧国家的高福利并没有带来收入的平等和经济的增长，主要原因之一就是社会保障计划的内部分配结构严重失衡。例如，意大利过度强调对老人的保护，而忽略了对其他人群的保护，如儿童早期教育、家庭津贴、社会排斥的防范、住房以及失业救济等。Sacchi & Bastagli(2005)指出，2002年，意大利的社会保障支出结构为：67.7%用于社会保险；25.1%用于卫生健康；7.2%用于社会救助，老年人的养老金及医疗吸收了大部分的社会保障资源。
从代际分配角度来看，如果过于强调对老年人的保护，则必然以牺牲对年轻人的投资为代价。2008年以来的全球金融危机、欧债危机使欧洲各国代沟愈来愈深：上世纪五六十年代“婴儿潮”出生的一代人正享受着高福利制度的好处，而今，他们老了，但福利并未减少，只能靠年轻一代的税收来承担。与老一代人相比，欧洲尤其是南欧的年轻人处于不平等的地位，主要体现在：第一，就业市场的不景气对年轻人的冲击远大于中老年人。例如2011年西班牙和希腊年轻人的失业率分别高达52.7%和52.8%，是中老年人的两倍。第二，年老一代享有更多的就业保护与福利。西班牙和意大利的老一代职工签订的大都是固定合同，受当地劳工法律保护，雇主解雇的难度远高于国际平均水平。相比之下，近半意大利年轻人和超过60%的西班牙年轻人大都拿的是临时工作合同，很容易被“炒鱿鱼”。
图3 2011年北欧四国和南欧四国的就业率(15～64岁人口)
资料来源：OECD Social Expenditure Statistics(database)。
(二)一些社会团体享有社会保障的特权
南欧国家在以流血革命的方式告别君主制后，并没有直接进入民主社会，而是普遍经历了一段极权统治的时期，例如1922年墨索里尼在意大利，1926年萨拉查在葡萄牙，1936年迈塔克萨斯在希腊，1939年佛朗哥在西班牙，都先后建立了独裁政权。由于君主制和极权统治残留的威权型政治文化影响较深，导致公民型政治文化并不成熟，南欧民众在参政、议政过程中往往也欠缺足够的经验和理性，这就导致某些社会团体长期存在特别优待的社会保障权利，例如公务员群体，大企业雇员等。这部分群体所受到的社会保护远远优惠于自由职业者或是中小企业的雇员，甚至有时候是以牺牲对老年人的保护为代价——尽管对老年人的保护也存在资源分配过度的情况。Matsaganis(2002)指出，希腊的社会保障支出占GDP的比重高达13%，但65岁以上人群的贫困却高达35%，原因就是政府公务员等耗费的社会保障支出比重过高。希腊公共部门中某些类型的雇员只需工作20年到25年就可以退休。上世纪80年代很普遍的是，公共部门的女性可以只工作15年就退休，所以产生了很多刚满40岁就开始领养老金的人。直到今日，银行、水电等公用设施等部门还大量存在这种现象，因为这些部门过去都属于公共部门，现在虽然有相当一部分已经私有化，但仍保留了原来的养老金制度。例如希腊最大的航空公司奥林匹克航空(Olympic Air)，其私有化历时多年，在此过程中为了说服那些原来享有公共部门福利的职工“下岗”，政府接连不断地提供给他们一些提前退休的补偿计划，待遇非常高。意大利也存在类似的情况，公务员的养老金体制独立于一般雇员的养老金体制，前者的待遇要丰厚得多。
此外，公共部门占有的资源过于庞大。在希腊这样一个人口只有1100万的国家，公共部门雇员达到了100万人，且工资和福利水平远高于私人部门。这是因为希腊的私人部门多是十人以下的小企业，难以大量吸收新增就业，过去的各届政府往往依靠扩大公共部门来创造就业。庞大的公共部门便成为希腊财政入不敷出的一个重要原因。
(三)养老金给付过于慷慨，拖累财政
经济不是很发达的南欧四国，养老金替代率却高居各国前列：以平均收入者的养老金替代率为指标，希腊为95.7%，仅次于冰岛，西班牙、意大利和葡萄牙分别为81.2%、64.5%和53.9%，也都属于较高的替代率；以收入是平均收入2倍的劳动者为比较对象，则希腊的替代率仍为95.7%，高居各国榜首。由于养老金给付过于慷慨，希腊的社保基金很快就出现入不敷出，政府不从社保基金自身增收减支的角度让社保基金自求平衡，而是从财政预算中拨付资金予以弥补。由此，社保基金从一个双方缴费(雇主和雇员)的保险制度演变成一个三方缴费(国家成了第三缴费方)的共担分责制度。从此，政府支出中多了一项强制性支出——社保补贴支出，财政预算背上了沉重的包袱。
(四)社会保障制度改革缺乏改革的环境和体制
明知社会保障体系存在许多缺陷，不利于年轻一代，但这些南欧国家为何缺乏变革动力？
首先，如前所述，南欧国家受威权政治文化影响较深，公民型政治文化尚不成熟，社会信任感低下，民众与政府、社会与国家、劳方与资方似为“天敌”，他们很少能坐下来通过谈判达成共识，社会保障改革方案难以得到社会公众的认可。上世纪90年代起的各届希腊政府都将养老改革列入议程。1990年，当时的新民主党(希腊中右翼主要政党，现为希腊反对党)政府也曾在巨大的财政赤字压力下提出了一个全面的改革方案，但此后发生了公交部门、银行和公共能源企业为时两周的大罢工，政府不得不收回改革中的很大一部分。1993年社会党(希腊中左翼主要政党，现执政党)上台后，也先后组织了专家委员会，开展养老改革的研究。到2001年改革计划终于公布，再次遭到了工会、议会反对党的强烈反对。2002年，政府在邀请工会专家参与的情况下再次提出改革方案，但这个方案不仅未推迟退休年龄，实际上反而提早了250万养老保险缴纳人员的退休年龄。
第二，掌握话语权的老一辈都拥护当前的体制，而这部分人掌握着政府主要职位，且有着非常高的投票率，在很大程度上决定了社保政策的走向。在希腊，许多家庭中都有人享受着膨胀的行政机构的好处——家家都有人是公务员，当然是上了年纪的；在西班牙，上世纪“婴儿潮一代”是推动房地产泡沫的主力，这恰恰把西班牙推向危机的边缘；在意大利，年老一代力挺“拈花惹草”的总理贝卢斯科尼，原因是贝氏支持维护年老一代利益的养老金制度。
(五)教育和就业政策出现偏差
在南欧国家面临的各种社会保障难题中，青年失业可能是最严重的问题。罪魁祸首自然是经济危机。其实，南欧国家的教育和就业体制本身存在的许多缺陷导致了失业率的上升。以西班牙为例，该国的生均教育经费比欧洲各国的平均水平高28%，但青年失业率却远高于欧洲各国。分析西班牙的教育和就业政策，不难看出种种问题：
第一，西班牙的教育“两头大中间小”，即未完成高中教育和拥有大学及以上学历的人群比例较高，而拥有高中学历的人群比例较低。西班牙教育部的研究指出，仅在2000年至2009年间，西班牙25至64岁年龄段的民众中拥有高等教育学历的比例就从21.9%上升到了29.4%。大学和大学生数量增长很快，但经济结构却未实现相应改变，这给青年失业率增加带来双重影响：一方面，大量新增大学生导致就业市场供需失衡；另一方面，很多高学历者占用了低学历者的就业机会。
第二，西班牙青少年的过早退学现象较为严重，每3个年龄在15至24岁的西班牙青少年中就有1个没有完成中学教育，远超欧盟14%的平均水平(联合国教科文组织，2012)。由于西班牙青年人过早退学、教育程度低，无法从事高端工作，主要集中在建筑、房地产等相关产业，成为经济危机的主要受害者。
(六)规模庞大的地下经济和盛行的家庭养老模式影响了社保的收入再分配效果
与欧洲其他国家不同，南欧国家的一些传统模式和社会习惯，严重影响了社会保障政策的收入再分配效果：
一是地方经济规模巨大。南欧国家有许多家庭企业和家族企业，往往以现金交易，逃税盛行。2012年，希腊、意大利、葡萄牙和西班牙的地下经济占GDP的规模分别为24.3%、21.6%、19.4%和19.2%，均居欧洲各国前列，相比较之下，美国的地下经济占比仅为7.2%(Schneider，2011)。不合法、不纳税的地下经济一方面导致那些经营者有了获取暴利的机会，加大了社会的贫富差距和收入分配不公，而且地下经济的雇员几乎不参加社会保险，在遇到各种社会风险时，无法享受社保待遇。另一方面，地下经济也导致国家的税收流失，弱化了收入再分配的功能。
二是家庭养老模式盛行，国家进行收入再分配的余地较小。传统上，南欧国家流行“家庭主义(familialism)”，有着深厚的家庭文化氛围，强调家庭成员之间的关照。家庭成员众多，女性劳动参与率低，家庭在养老中扮演重要的角色，这与北欧国家倚重的国家养老模式、欧洲大陆国家倚重的社会和市场养老模式有着重大的差别。意大利的家庭净财富占GDP的比例在欧元区国家中是最高的，因为意大利许多家庭都拥有房产和储蓄，居民的养老、失业、照顾老弱病残等需求主要靠自我储蓄，靠不工作的家庭妇女，靠家庭和家族成员来应对各种风险，而不是靠社会保险(Moreno 2004；Naldini 2003)。在这样的社会环境中，政府很难替代家庭的社会保障功能，其对收入再分配的调节作用就相对有限了。
三、北欧国家福利模式的成功之处
北欧国家向来以实施高福利制度闻名世界，但高福利制度并没有拖垮经济，也没有制造“懒汉”，其成功之道值得我们学习。
(一)高福利制度要量力而行
北欧各国在实施高福利的同时，较好地控制了财政支出规模，强调量力而行。与南欧国家完全不同，其高福利政策并非建立在庞大的债务之上。瑞典的财政支出占GDP的比重从1995年的64.9%降至2007年的51%，已低于法国。在2007年全球金融危机爆发前，丹麦、芬兰和瑞典的财政支出比重仅略高于欧盟27个国家的平均数，挪威的财政支出比重则远低于欧盟的平均数。图4显示，2010年底挪威、瑞典、丹麦和芬兰的中央债务余额占GDP的比重分别为26.08%、33.78%、39.59%和41.68%，远低于欧盟大多数国家，也低于美国这种在社保政策上实施自由主义体制的国家。从财政稳健角度来看，北欧国家的高福利政策更具有可持续性。
图4 2010年底主要发达国家中央政府债务余额占GDP的比重(%)
资料来源：OECD Database(http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV_DEBT)
(二)高福利没有“养懒汉”
从长期情况来看，女性的就业率是检验“福利”和“懒惰”关系的最佳指数，因为在福利国家中，妇女的福利往往比男人多，妇女生养小孩可以领取许多相应的福利。如果妇女是懒惰的，她们完全不必去工作。数据显示，2011年，北欧四国的临近退休年龄的女性(55～64岁)就业率远高于OECD组织成员国平均数(46.0%)，其中瑞典和挪威分别以69.1%和66.1%排前两名，丹麦和芬兰的临近退休年龄的女性就业率也超过了50%，领先于英德等国。可以说，女性就业率的上升是整个北欧国家在20世纪社会福利变革的主要成就之一。这表明北欧人并不比其他国家的人“懒惰”。北欧国家高就业率的一个重要原因是，政府实施积极的劳动市场政策(Active Labor Market Policies，简称ALMPs)，把社会保障政策与劳动力市场政策有效地结合起来，政府针对失业人员、残疾人士进行大量的投资，为这些群体创造工作岗位，提供教育和培训，提高弱势群体的就业竞争力。
北欧国家的失业保险金待遇丰厚，但并没有引致失业率的上升。2009年，挪威、瑞典、丹麦和芬兰的失业金替代率分别是67%、60%、55%和54%，均高于OECD组织成员国的平均替代率(53%)，但这四个国家的2010年失业率分别3.575%、8.367%、7.450%和8.383%，在OECD组织成员国中属于中低水平(见图5)。反之，西班牙、希腊、爱尔兰等一些国家的失业金替代率较低，但失业率反而居于各国前列。可见，失业保险金待遇高，不一定会引致高失业。
图5 2011年各国的失业金替代率与失业率
资料来源：OECD(2012),OECD Employment Outlook 2012,OECD Publishing.
(三)北欧国家的社会投资政策效果显著
1.社会投资政策的主要理念
社会投资政策有别于传统的社会保障政策，前者是在为防范社会风险做准备，而后者是被动的应对社会风险。社会投资政策的概念发展于OECD(1996)、Giddens(1998)、Esping-Andersen et a1.(2002)等的论述。Kristensen & Lilja(2012)认为，北欧国家的社会投资政策与凯恩斯主义刚好相反，后者是对总需求进行管理，通过转移支付、规范社会保障形式来提高劳动者的收入以及购买力，而前者是供给管理，力图创造就业和促进经济增长，例如通过提供社会服务，解决劳动者照顾家庭的后顾之忧；增加培训，提高劳动者的竞争力；鼓励劳动者流动，让雇主方便雇佣和解雇员工。一般认为北欧国家是实施社会投资政策的主要代表，与新自由主义、凯恩斯主义有许多不同之处，我们以对失业的判断及政策进行对比，见表1。
北欧国家不是单纯的用福利体制来补偿贫困者的“需要”，而是建立起一种“社会投资”方式，用福利体制来推动人力资本的提高，鼓励更高的营养水平，更高的身体素质和知识能力水平。事实表明，社会保障政策与经济增长是兼容的。有些人担心，社会保障政策是消费性的，过分提高社会保障支出，偏重公平，不利于效率，将不利于拉动投资和经济增长。而Barnett & Brooks(2010)，Baldacci et al.(2010)认为增加养老和医疗卫生公共支出对提高居民消费的作用非常突出：第一，用于医疗卫生事业的公共支出每增加1元，城镇居民消费就增加2元；第二，医疗卫生、教育和养老等领域的平均社会支出占GDP比例每提高一个百分点，居民消费占GDP的比例就会上升1.25个百分点。
2.社会投资政策的实施效果
第一，有利于最大程度地扩大就业率。Esping-Andersen(1999)认为，北欧的福利与就业政策属于“生产主义”(productivism)，即要实现劳动者的最大生产潜能。这表面上看起来好像是在呼应英美所说的“工作福利”(workfare)，但其实这两者是有差异的。工作福利表示接受工作才能得到社会福利，但是北欧的“生产主义”却表示福利国家必须保证所有人具有要去工作的必要资源和动机(当然也要有工作机会)。因此，开放的教育体系和职业训练计划，以及终身学习的机会都是确保人人就业所必不可少的。
第二，能够较好地应对产业转型。近年来，中国、印度等一些发展中国家的崛起，导致劳动密集型的制造业逐渐从发达国家转移到发展中国家，造成发达国家低技能劳动力出现大量失业现象。北欧国家也遭遇了同样的就业冲击，但这些国家把劳动力失业看作是一次对其进行再培训的机会，提升低端劳动力的技能，使之胜任新产业的用工需求。与之相反，实施自由主义类型社会保障体制的国家(英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等)，采取经济自由化措施，以劳动市场与工资的弹性化来处理经济衰退和失业问题，像英国解除最低工资水平的设定，因而出现很多低工资的就业机会，而且很多是非全时的工作，在解决就业的同时一方面造成了收入差距的快速恶化，另一方面也没有提高劳动者的技能。然而，这些低技能劳动者及相关产业无法应对中国等发展中国家的挑战，由此，失业就成为这些国家在产业转型中挥之不去的痼疾了。
表1 不同理念下的社会保障政策
资料来源：Morel，Palier，&Palme(2012)，引用时有所改动。
第三，有利于低收入阶层向上流动。Esping-Andersen(1993)指出，在美国，当一位妇女进入一个低技术、低工资的服务业就业后，可能一辈子就从事这项工作，这是因为美国政府很少对就业者进行再培训，虽然雇主可能对就业者进行培训，但这种培训是基于企业的盈利最大化，而不是员工的职业生涯发展；而如果该妇女在北欧，就可能获得更好的发展，使个人脱离低技术、低工资的服务业就业，这是因为：一是北欧福利国家给低收入者提供的工资是一种社会工资(social wage)，是有国家补贴的工资，其工资水平高于美国由市场决定的工资，这是因为一些职业的工资收入非常低，根本不足以维持生计。于是政府用“社会工资”来“弥补”市场工资偏低的现象，也包括提供一些住房等实物补贴，避免“穷忙族”的出现；二是北欧开放的、终身学习的教育体系以及职业训练更有助于个人在低层次服务业的就业时间缩短。在北欧，这种低层次服务业的就业经常只不过是个人的第一个职业，而非终身的职业，即个人有较多向上流动的机会。而在英美的例子中，由于政府强调充分就业，但却与平等发展的目标不再兼容。
良好的社会投资政策为劳动者免去了后顾之忧，也使企业裁员变得简单容易。在就业上，丹麦可谓弹性工作制度的先驱。丹麦有一个“灵活安全”系统(flexicurity)，使得雇主更容易裁员，但是同时也为失业人口提供支持和培训。企业几乎可以像美国雇主那样轻易地辞退雇员，但政府会对失业者慷慨解囊，并帮助他们找到新工作。大多数雇主都很喜欢这种制度，因为他们得以避开困扰欧洲大陆最严重的问题之一：受高度保护的就业人员和境况惨淡的失业人员所导致的劳动力市场的二元结构。
(四)北欧国家大力推行照顾服务的社会化与去家庭化
在照顾服务的提供上，北欧和南欧国家采取了截然不同的方式，实施效果也完全不同(见表2)。北欧国家普遍强调普惠性(Universalism)和去家庭化(Defamilialization)的社会服务，将一般财政预算资金用于为儿童、身心障碍人士及老年人提供服务。政府在社会服务的规划与供给中处于核心地位。政府通过社区护理院、日托所、咨询中心等，为老人、儿童、青少年、身心残障者、受虐待者、药物滥用者、贫困者及其他普通人群提供服务，以帮助人们处理和应付日常生活(Anttonen & Sipil
，1996)，以减轻个人对于亲属网络的依赖，以及让女性从家庭责任中释放出来。例如，北欧国家在金钱(儿童津贴制度)、时间(育婴假)以及服务(托育体系)等三方面构成了完整的儿童照顾政策，成功地化解了家庭与工作对劳动者产生的冲突。由此，北欧国家的生育率和就业率都高居世界前列，打破了认为生育会影响就业的传统观念。与此相反，南欧普遍采取家庭主义(familialism)，由家庭(主要是妇女)，承担原本在北欧由福利国家提供的服务。因此，政府不鼓励妇女外出就业，重视她们提供照顾小孩、老人等的服务，而且也主张社会福利与服务的削减可由妇女来替代承担。
传统上，照顾服务由家庭成员提供，存在许多弊端：第一，女性丧失了工作的机会，成本高昂。Esping-Andersen(1999)认为，当今妇女比起以前具有更高教育水平，而且更多妇女要求经济独立和完全整合于工作生活中，因此当家庭主妇的社会成本则是失去其人力资本、生产潜力和工作。第二，女性陷入贫困的风险增大。在许多国家，劳动者的社会保障资格往往与工作年限挂钩，而没有就业的女性的社会保障则依赖婚姻与眷属地位，一旦婚姻中断，则其享有的社会保障资格都将丧失。第三，家庭面临更高的风险。“男主外，女主内”的模式实际上把家庭的就业风险集中在丈夫身上。当今社会，就业更加不稳定，一旦作为家庭唯一生活来源的男性出现失业或疾病，则整个家庭就容易陷入贫困。因此，正如Esping-Andersen(2001)所指出的：为家庭提供社会服务是消除贫困和福利依赖症的最有效的政策，同时它也是一种对人力资本的投资。总之，为家庭提供服务不应被单纯的视为“被动消费”，而是应视为将在长期中带来回报的投资。
表2 北欧和南欧国家在照顾服务提供上的差异
资料来源：改编自Esping-Andersen(1999)
需要指出的是，虽然北欧国家倾向于为劳动者提供社会服务，但并不意味着政府会大包大揽。只要社会服务发挥效能，他们才不介意是由谁提供的，例如，丹麦和挪威允许私营企业经营公立医院；瑞典拥有一个教育补助金券的通用体系，私立营利性教育机构与公立学校相互竞争。
(五)北欧国家拥有较高的社会信任
为什么高福利制度在北欧国家实施是成功的，而在南欧国家实施却是失败的？关键问题在于政策实施的社会文化背景不同，公共信任度差异很大。北欧的福利体制与其社会信任程度是匹配的。在北欧，较多的公民信赖政府和政治体制，且公民与公民之间的信任度高，这是北欧社会保障体制成功的重要基础。OECD组织的一份调查显示，北欧人在社会信任方面处于领先位置。信任水平高有许多优点：可以降低社会交易费用，有利于促进经济增长；公民纳税的遵从度高，偷漏税现象少；政府决策能够被广泛认可，能够得到较好的执行(Morrone et al.，2009)。高社会信任度与高社会福利制度在一定程度上可以形成良好循环：社会信任度高，税收筹集相对阻力小，社会福利金冒领现象少，社会保障制度得到良好运行；社会保障制度运行良好，政府信守承诺，社会公众的社会信任度进一步提高。从数据上看，北欧国家的高福利制度是以高税收作为代价的。通常认为税收占GDP的比例增加10%，每年的经济增长率就会降低0.5%～1%，然而，考虑到各国在社会信任和交易成本方面的差异，这个数字需要加以调整。北欧的高税收并不妨碍其增长，正如瑞典前首相约兰·佩尔松所讲的：瑞典经济与黄蜂类似，它的身体那么重，翅膀那么小，理论上来说是无法飞起来的，但它的确飞起来了。
同样实施高福利政策的南欧国家就没有那么走运了——高福利体制与低社会信任感不相匹配。Algan et al.(2011)指出，希腊、意大利、西班牙等南欧各国的公共信任感较低，却实施较高水平的社会保障政策，结果导致逃税盛行，地下经济规模巨大，弱势群体无力参保，社保的再分配效果差，社保成为中高收入群体的特权。也就是说，一个国家的社会保障支出水平提高了，但是如果该国政府机构的透明度和执行力没有提高，那么养老、失业、卫生支出等的公平性就难以体现。
四、对我国社保改革的若干启示
欧洲是世界社会保障制度的发源地，有许多成功的经验供我国借鉴，也有许多失败的教训值得我国学习。通过总结北欧和南欧国家的社保制度实施的经验教训，我们可以得出许多启示。
(一)社会保障模式应适合本国国情
社会保障模式应与政府管理水平、社会文化背景相符，避免好高骛远。中国一方面要切实增加社会保障的投入，缩小社会贫富悬殊，另一方面，我国的社保管理水平一定要跟上，在管理成本、管理效率和透明度等方面务必使参保人愿意参保，放心参保。中国社科院的《社会心态蓝皮书(2012-2013)》显示，中国社会总体信任指标仅为59.7分，近年来人际间和人群间的不信任在加深和固化。只有政府的管理水平提高了，透明度增加了，增强社会信任感，社会公众的社会保险缴费遵从度才能有效提高，在此基础上的社会保障政策才真正有效。
(二)福利水平要与经济发展水平相适应，不能脱离财政承受能力
南欧国家在加入欧盟以后，凭借欧盟和欧元的信用，大肆对外举债，推行财政扩张和高福利政策，既拉动了本国经济发展，又讨好了本国选民。但这种做法注定是不持续的，由于长期享受着高福利，社会公众逐渐养成了享乐的心态，无视老龄化的危机和国家竞争力的下降，工作小时数持续下降，国家财力逐渐难以支撑，最终使整个国家陷入债务危机与经济危机中。
在我国一些省份已经出现福利攀比现象，落后地区的基本养老保险替代率反而更高，主要是高额财政补贴所致，这种高福利政策是难以持久的。例如，陕西省多年来基本养老保险基金一直收不抵支，但借助于各级政府的财政补助，其养老金替代率仍然位于全国各省上游。凭借着巨额债务资金，我国地方政府实现了GDP增长和社会保障支出的高速扩张。这种发展模式与深陷主权债务危机的南欧国家有许多相似之处：债务资金用于本地区，用庞大政府投资拉动经济，掩盖劳动生产率相对较低的事实，把潜在的偿债风险留给后任，或者丢给国家。与南欧国家非常类似，我国地方政府债务危机也随之而来，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，这一债务总额相当于2010年GDP的1/4，超过当年全国的财政收入。
总之，当前我国碎片化的基本养老保险体制和各地的福利攀比状态，与欧盟国家有许多类似之处：养老保险计划的资金余缺难以在省际间进行调剂，养老保险制度赡养率高的地区不得不提高费率来应对支出增长，造成政府财政压力大、地区间企业雇佣成本的差异和竞争的不公平；一些地区的养老金水平已脱离合理的水平，把支付风险抛给了全国和中央政府。我们认为，当务之急是要创造一个全面覆盖的、费率统一的、便于劳动力流动的全国性基本养老保险计划。显然，这样一个基本的养老保险计划的设计是不应该留给地方政府来自主裁定的，而应该是以国家层面来统筹考虑。
(三)要优化社会保障支出的结构
我国多年来经济增长迅速，社保支出连年增长，但在缓解贫困方面却进展缓慢。世界银行(2009)指出，根据2005年直接问卷调查数据，中国仍然有2.54亿人口每天的花费少于1.25美元；按2011年提高后的贫困标准(农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年)，中国还有1.28亿的贫困人口，占农村总人口的13.4%，占全国总人口近十分之一。
我国庞大的社保支出存在结构不合理的问题。虽然我国近年来的社会保障支出总量增长很快，但大部分用在城镇职工和居民，五大城镇职工社会保险、城镇居民养老和医疗保险、城市低保与社会救助等项目占据了我国社会保障支出的绝大部分支出额。由于社保制度是城乡割裂的，农民享有的社会保障远低于城镇职工与居民。2009年，我国各省财政预算中，用于社会保障和就业支出的总额高达7851.85亿元，占财政支出的比重为12.9%，其中有60%的社保支出与穷人无关：人力资源和社会保障管理事务3.35%、民政管理事务2.56%、财政对社会保险基金的补助22.14%、行政事业离退休24.75%、退役安置2.28%、抚恤4.27%。郑春荣(2012)也指出，从城镇职工养老保险制度和新农村社会养老保险制度的比较来看，后者的人均财政补助力度更小，有违公平。
因此，我国需要更为谨慎地设定社会保障和就业支出的目标与结构。社保支出应当更多地去保护穷人，而不是去补贴富人。今后的社会保障政策应致力于为全体国民提供基本保障，尤其关注贫困人口的社会保障；要建立发展型福利体制，推动贫困人口的人力资本发展，帮助他们脱贫，而不是把社保支出的重点放在城市的行政事业单位及企业职工。
(四)社会保障政策应平衡事前预防与事后保障的关系
从北欧国家的“社会政策”理念，我们可以体会到：社会保障政策应该有机地结合起来，要平衡好事前预防和事后保障的关系，特别是要重视事前预防的作用。不同的社会保障计划、劳动政策之间需要有动态的联系(见图6)。例如，贯穿劳动者的整个生命周期，不同年龄组之间的问题很大程度上存在着因果联系：早期儿童发展对加强整个生命周期的韧性都十分关键——幼儿和儿童时期能够获得充足营养是帮助儿童今后摆脱贫困的重要因素；儿童能否获得适当的学前教育在很大程度上预示着他们将来能否充分掌握各种技能，提供富有创造性的工作成果；而如果就业方面的社保政策可以使每个人从事富有成效的工作、进行储蓄并向养老计划缴纳资金的话，那么就可以大大加强他们老年时期的收入保障。
图6 贯穿整个生命周期的社会保护战略：韧性、平等和机会
资料来源：World Bank(2011)，Building Resilience and Opportunity:2012-2022 Social Protection and Labor Strategy of the World Bank-Preliminary Outline.Powerpoint for consultations,October 7,Washington,DC:World Bank.
由此，我们认为，中国社会保障的事前预防功能应该强化，可以起到事半功倍的效果。具体而言：
第一，加大对儿童培养，特别是对农村和贫困儿童的早期培养。国际经验表明，对儿童早期发展和教育的投资会带来高额经济回报，是打破贫困代际转移最具成本效益的战略，并且能够提高未来的劳动生产率和社会凝聚力。虽然我国的适龄儿童已基本普及义务制教育，但在城镇地区，户籍居民、农民工和贫困家庭子女在优质重点教育资源的利用方面差异悬殊：家庭关系、对学区房的购买能力以及择校费对孩子能否进入城市重点公立小学的作用日益加大，这可能会进一步加剧现有的社会不公平，人为进行社会分层。
第二，降低社会保险缴费率，吸引低收入者、个体户、自雇人员参保，避免老年贫困。目前我国社会保险缴费偏高，令低收入者望而生畏。我们以上海市为例，2013年上海的最低工资为1620元，而同年，上海市的最低社会保险缴费基数为2815元(即上年上海市社会平均工资4692元的60%)，雇主和雇员的“五险一金”缴费率为62%(养老保险30%、医疗保险14%、失业保险2.7%、工伤保险0.5%、生育保险0.8%、住房公积金14%)，则可算出最低社会保险缴费额为1745.3元。雇主及雇员缴纳的社会保险费竟然超过了支付给工人的工资！由于低收入者的社会保险缴费负担重，很多人就选择不在正规部门就业或在正规部门中非正规就业。其实，这些低收入者的养老、医疗和失业的风险是社会各人群中最大的，然而，他们自愿或被迫排除在社会保险体系之外，又导致社会保险体系的保障性功能无法发挥——这表现在大量的社会保险基金出现结余。未来这部分群体陷入贫困，国家仍然有义务去救助他们。与其事后保障，不如事前预防！
此外，北欧国家大力推行照顾服务的社会化与去家庭化，将家务劳动社会化，使家庭妇女能从家务劳动中解放出来，大大提升了劳动参与率，也非常值得我国借鉴学习，限于篇幅，不再展开。
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