合理使用金融杠杆与财政杠杆促进社会经济协调发展，本文主要内容关键词为：杠杆论文,社会经济论文,协调发展论文,财政论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前经济发展过程中存在的很多问题都源自对财政杠杆和金融杠杆的使用不当。如果两者配合适当，社会就可以平稳地发展，如果搭配不当或者出现了错位，就会给经济发展带来障碍，甚至是风险。
一、金融代行财政职能的观念是计划经济体制的遗产
（一）计划经济体制下银行、财政关系的特点
我国目前在财政和金融方面存在的问题是金融过多地代行了财政的职能，这种观念是计划经济体制的遗产。在当时的体制下，银行与财政关系的特点是“大财政，小银行”，财政统包一切生产资金——包括固定资产和流动资金，银行只是对资金需求做季节性的调剂。生产资料是计划分配，全额调拨的，有钱没有计划什么都买不到。因而，存款不是真正意义上的货币。
改革开放初期，中国金融界一直在争论“存款是否是货币”，派生存款、货币乘数这些概念还不是很清楚。消费过程是使用现金的，居民很少有存款，更没有能开支票的存款，企业单位购买商品超过限额，就要使用支票。因而，消费物价对应的就是现金发行。在抑制通胀时主要看现金。图1描述了计划经济条件下，我国商品、实物和资金的流动过程。
附图
图1 计划经济条件下我国商品实物和资金的流动过程图
存款当中，财政存款大于企业存款，这是因为企业的固定资产投资和定额流动资金都是靠财政拨款完成的。1981年后企业存款逐渐增加。2003年财政存款达5000多亿元，企业存款达7.2万亿元，存款结构发生了显著而深刻的变化。另外，因为我国在计划经济条件下对贷款的认识基本上是“真实票据论”，没有一般金融意义上的信用放款，因而在贷款构成中绝大多数是商业企业贷款，工业企业贷款只是提供企业生产季节性波动所需的资金。但1981年以后此状况逐步改变，到2003年，商业企业贷款为0.78万亿元，工业企业贷款达2.32万亿元。
正因为是这样一个过程，所以在计划经济条件下，很长一段时间之内，银行存款小于或略高于财政年收入。如图2所示。
附图
图2 1952——1980年各项存款和财政总收入数量对比图
资料来源：《中国金融年鉴》相关各期。
（二）国有经济的特点使国家把银行资金当作第二财政在支配
1.拨改贷产生了一批无资本金的国有企业，企业资产负债比率大幅上升。计划经济条件下，按照列宁的理论，银行是一个社会簿记机关，核算国民经济活动的机构，因而国家把银行资金当作第二财政来支配，银行不能发放固定资产贷款。直到1980年，为了提高企业的生产能力，解决居民生活用品短缺问题，我国才开始在四川试点搞技术改造设备贷款。这项政策取得了显著的成果。于是就把这个经验运用到了固定资产贷款上。二十世纪80年代末，国家财政把原来无偿向国有企业进行的固定资产投资和核拨的流动资金改为贷款。在此情况下，出现了一大批没有资本金的国有企业。当时的政策就从一个极端走到了另一个极端：原来100％是国有资金拨付，现在是全部变成了贷款。这样的话，就使得国有企业资产负债比率大幅上升。1980年，国有工业企业的资产负债率为18.7％，1994年上升到67.9％。
2.银行统管流动资金使企业发展过度依赖银行。随着改革开放进程的推进和深入，财政赤字越发频繁。原来统包企业固定资产投资和流动资金的状况难以为继，最后不得不进行了改革，1983年秋确定，由银行统管企业流动资金。当时有人认为这种做法是不对的，但是受计划经济思想的影响，银行把自己看作是企业的管理部门之一，很多银行人认为银行可以发放大量贷款，且数量远远大于财政拨款，因此想变为“大银行，小财政”。银行非常希望扩大自己的活动领域，认为统管流动资金是一件好事。实际上，这使企业在流动资金上对银行产生了完全的依赖。1984年银行统管企业流动资金时也设想过使用经济的杠杆，就是对超过定额的贷款实行加息或浮动利率，取消定额内的低息贷款，根据国家的经济政策实行差别利率政策，也提出了建立企业补充自由流动资金的制度。但在实际执行中使银行成了国家管理企业流动资金的职能部门。从这个意义上讲，混淆了财政（投资人）和银行两者的界限。
3.企业不盘盈亏，银行不提呆账准备金，积累了巨额银行不良贷款。计划经济条件下，国有企业很长时间内是不盘盈亏的，银行也不提呆账准备金，基本上采取了竭泽而渔的政策。因而积累了巨额的不良资产。到1994、1995年进行国有经济债务重组，处理呆坏账时，实际上面临的是这样一种状况。
二、金融代行财政职能对央行货币政策的影响
（一）用基础货币消化银行不良资产
20世纪80年代，由于财政金融职能混淆不清，由于在经济政策制定执行方面的失误，也由于银行自身经营不善，积累了很多不良资产，1997年金融危机以后，国家开始注重银行资本金充足率的问题，开始解决银行的不良贷款问题。1998年，财政发行了2700亿特别国债，补充国有银行资本金；1999年，成立资产管理公司，剥离国有商业银行约1.4万亿不良贷款，其中4000亿左右债转股，原来是商业银行向央行借6000亿，现在是资产管理公司向央行借6000亿。商业银行减掉了14000亿左右不良贷款，其中负债方减掉了6000亿对央行负债，资产方换取了8000亿左右资产管理公司债券，这些债券里隐含的财政担保的债券，从不良资产换成了好资产，改善了商业银行的资产负债结构。这是在用基础货币化解不良贷款。
（二）用基础货币化解金融风险
从1995年起，陆续关闭了海发行和一系列信托投资公司、城市信用社以及合作基金会，它们都有大量个人债务。为了稳定社会，由地方政府以未来的财政收入为担保向中央银行借款1200多亿元，支付给储户，维持金融稳定。
（三）用僵化的汇率机制保出口创汇
1994年汇率并轨以来，人民币汇率从1994年的1美元兑换8.7元人民币到1996年底兑换8.3元人民币，这期间人民币随着国际变化逐渐升值了。但是升到了8.3以后外贸受到一定影响，汇率进一步上升受到很大压力。由于我国长期处于外汇短缺状态，出口创汇是长期坚持的方针。因而，出台了很多保护出口创汇的政策，但是没有意识到，汇率并轨后，国际收支发生了很大变化，外汇储备每年都以一二百亿的速度增长，因此在此情况下，就不宜过分迁就外贸出口了。然而为了获取更多的外汇，也为了解决就业问题。汇率从1996年底至今基本上是在小幅波动。1997年亚洲金融危机时，很多人认为人民币不贬值是中国政府在履行政治承诺。其实危机使人民币在当时被动地完成了升值，因而并不存在因为政治承诺而牺牲国家利益。危机结束后，各国货币币值逐渐回复正常，这时我国应该采取更为灵活的汇率政策，但是考虑到外贸，特别是就业等多种因素，汇率浮动的幅度不大。同时，其他各方面，诸如银行、央行、企业、个人、宏观调控对大幅度的汇率浮动准备不足，因此目前的汇率制度仍然是比较僵化的。
（四）用基础货币弥补农产品收购亏损
央行拥有6000多亿对中国农业发展银行的再贷款。设立农发行的初衷是为农村发展做一些开发性贷款，但是后来由于种种原因，它成为一个纯粹的农产品收购行，并且为了保价收购，在实践中高价收购，低价卖出。这种亏损最终实际上是用央行再贷款弥补的。从表1可以看出，财政化的基础货币运用干扰了货币政策的独立性。
表1
基础货币供应主要项当年增加额
单位：亿元
2002年 2003年 2004年10月 2004年
对金融机构贷款
-430
1021
787 448
外汇占款
4609
11459
10169
16098
央行对冲18
-898
-62878532
财政存款
-128
-3345
-4834-563
总计 4744
7508
4176606
资料来源：根据央行基础货币供应统计表主要项整理。
注：分项之和不等于总计数。
2003年，外汇占款增加较多，央行对冲操作不太多，主要原因是财政存款剧增。2004年，央行对冲主要是运用央行票据。2002年后，外汇储备迅速增长，使得中央银行外汇占款大量增加。外汇储备的超额增长迫使央行用央行票据对冲，外汇占款成为基础货币投放的主要部分。
三、金融代行财政职能对金融机构机制和质量的影响
（一）拨改贷使企业无还款意识，同时引起产权纠纷
很多部委所属的国有企业在改革和行业政策调整的时候出现了很多障碍。其原因在于：拨改贷使一些还了款的企业认为这个企业应是职工的。部委对银行贷款进行统供统还，对于企业来说，资金是来自部委的拨款。这种做法既影响了企业树立还贷的意识，而且引起了产权的纠纷。
（二）债转股成为免费的午餐
债转股是银行对目前经营不好，但有发展潜力的企业采取的措施。银行在对负债企业进行财务重组的时候所付出的成本，必须通过股权增值的出售来给予弥补，这是债转股的本意所在。但在债转股的实际操作中，很多企业都认为给银行交利息是一种负担，因而把债转股看成了免交银行利息的机会。当时开始债转股的时候，中国人民银行和原经贸委提出了实施债转股企业要具备涉及产品、工艺装备、企业管理、企业领导班子、经营机制等内容的五个条件。但是实际上都没按照这个做。在市场经济条件下，债转股对于企业来说，应该是很痛苦的事情，因为银行要剥夺企业管理层的权限。但是全国各地的企业争先恐后地去申请债转股。这说明这件事没做对。
（三）不良贷款的剥离淡化了企业还款意识
银行不良贷款是经济转轨、经济结构调整以及银行经营失误的成本。银行不良贷款的剥离和冲销实际上就是对计划经济的遗产和转轨经济时期的种种失误的一种总结。但与此同时也淡化了企业的还款意识。
（四）政策性破产用银行资金垫付财政欠债，银行债权得不到有效保护
1995年开始搞企业“减员增效”，补充资本金。当时，怕引起社会震动，所以，少破产，多兼并，本来希望通过银行对好企业兼并坏企业给予贷款利息上的优惠，减少好企业的负担。但是，从1995年到1997年，这些优化资本结构、兼并重组的试验证明，好企业兼并坏企业往往是把好企业拖垮了。后来就开始进行破产。企业破产可以让资产得到有效的重组运用。但是，困难在于国有企业的人员负担。在计划经济条件下，实行的是低工资，仅够基本的生活需要。很多诸如养老、买房、医疗的应得收入，都作为企业的利润上交了，变成了财政和国家的进一步投资。从这个意义上来说，国家在社会保障方面欠了国有企业职工，还包括大集体企业的职工很多的账。按理说，如果要正确地区分财政和银行的杠杆，就应该是财政发债来支付国有企业职工社会保障方面的欠款。由于考虑到社会震动面比较大，为了妥善地安置职工，财政又没有这么多钱，最后采取的是政策性破产。
政策性破产的核心就是国有商业银行放弃资产受偿权，最后受偿。因为国有企业的资本、土地都是划拨的，划拨的土地出售以后是会有一部分钱的。国有企业的一些其他资产，卖了以后的钱先安置企业职工，如果还有剩余就归还银行的贷款。银行有过统计，这样的贷款，如果依法破产，银行的受偿率可能到20％，高的30％，低的10％多一些；但是如果是政策性破产，基本上是1—2％，或者是零的受偿率。这就等于拿银行的资金弥补了财政在社保方面对国有企业的欠账。银行在这几年之内为国有企业的政策性破产冲销了2600亿元的坏账。在现实的条件下为了平稳地解决国有企业的退出问题，只能采取这种办法。
（五）用银行资金支持住房改革，增加了按揭贷款，不许拍卖抵押住宅偿债会动摇社会信用基础
在改革开放的进程当中，有很多的问题在最初的时候就没有把财政金融问题想透彻。在由计划经济向市场经济过渡的进程中，由于我国在社会保障制度上巨大的欠债，国有企业破产后企业职工安置的问题处理的不是特别得当。所以这一次在修改《破产法》的过程中，有人提出要把职工债权置于优先于担保债权的地位受偿。2005年1月1日生效的《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结的规定》不允许用拍卖抵押房屋的钱偿还银行按揭贷款，这对银行资产质量产生很大威胁。
这里有个所谓的“生存权与银行债权之争”。有些人把职工和公民的利益和银行的利益在某种程度上对立起来了，这个概念是不对的。商品经济的核心就是要保护各种不同的产权，如果职工的欠债让债权人来承担的话，也是不公平的。企业应该按时给职工发工资，应该按照国家法律来交社会保障的各种资金，如果过去由于制度原因而拖欠的话，应该由财政来解决。贷款人还不了抵押贷款，没有房子住，需要救济，这是财政的事。不能以牺牲银行债权的代价来片面地追求社会公平。银行讲效率，财政讲公平，这应该是这两个杠杆不同的作用。社会救济应该是财政的功能。只有把这两件事情分清楚了，才能够维护社会信用的基础。
四、合理使用金融杠杆与财政杠杆，促进社会经济协调发展
（一）通过发债的方式将财政赤字暗转明，加强市场的约束
前面提到的在经济运行过程当中出现的大量欠债应该由财政支出来解决，如果财政有困难，应该以发债的方式来解决。现在国家在经济建设支出中所投资的项目，很多是民营企业愿意来投资的。在这种情况下，国家不应该把过多的资金投入到竞争性的行业和市场愿意投资的行业当中去，应该建立公共财政的概念。但是《预算法》规定，只能发建设性国债，不能发经常项目的赤字国债，但是前面所讲的很多事情都是经常项目的，这种情况下，应该对《预算法》进行重新研究。
即使是国家要建设的一些基础设施，只要有一定的盈利性，都可以尝试通过发项目债券的方式或BOT的方式向社会筹集资金。为了严肃财经纪律，更好地分清楚财政和金融杠杆，这些项目应该让财政通过发债来完成，并且可以考虑允许地方财政发债。前面所讲的都是中央财政，实际上还有大量的地方政府欠债。县乡财政欠款很多，但现在都是隐形的，如果允许地方财政发债，那么地方政府债券在市场上的价格就是对地方政府行为的一种约束。而且如果把拟发债的原因和问题公布于众，可能会增加对财政的约束。例如，在处理金融风险的时候，原来都是用再贷款对个人债务进行百分之百兑付补偿，后来居民形成了这样的观念：国有金融机构，出了风险就应该由国家来包。1998年以来，央行对很多的金融机构个人的债务进行了全额的偿付。但是从那一轮金融风险以后，很多金融机构市场化程度大为提高，再用基础货币（其实是隐形的国债）支付个人债务就不合理了。在关闭金融机构的时候，对于个人债权是百分之百偿付，但对于机构的债权要打折扣。这是非常不公平的，也淡化了市场的约束，使得投资者没有风险意识。如果通过财政发债和建立存款保险制度等方式来解决这些问题的话，市场的约束就会更大。
（二）用贴息和风险基金发挥财政杠杆作用
目前商业银行办了很多具有政策性贷款的业务。商业银行应该开办这些业务，但是具体的方式值得研究。政策性贷款应该是财政承担一定的风险，给予一定贴息的贷款。不能认为可以不支付政策性贷款的利息甚至是本金。
对于政策性贷款，有两种发放办法。一是通过机构发放，二是通过做业务发放。前者是指成立专门的机构， 由其发放政策性贷款。财政给了银行一定的资本金，如果不追求资本回报的话，那么其利率可以比较低一些。政策性银行都是由财政承担一定的贴息和损失。从上世纪50年代到上个世纪末，很多国家走的都是机构办政策性贷款的路，但效果并不好。后者就是不管机构的性质如何，通过做业务、给补贴的方式来完成贷款的发放。1993年以前，由于银行与财政的关系分不清楚，很多银行借着政策性贷款的名义，发放商业性贷款，并将经营损失都算在政策性业务中去。所以后来提出要把政策性业务和商业性业务分离，成立了三家专门的政策性银行办理政策性业务。从1994年分设政策性银行到现在已经10年了，三家政策性银行的条例仍没有订出来，其原因是三家银行谁也不接受“不与商业银行竞争”这个概念。
从1999年开始放助学贷款，一直到去年，好几年发放的结果不理想，因为银行商业改革逐渐深入，风险意识越来越强了。助学贷款应该说是笔数多、金额小，贷款麻烦，而且贷后跟踪非常难，风险较大，商业银行不太愿意放款。去年对此进行了改革，学校设立学生贷款中心来加强贷款的贷前审查，并且在学生毕业一年内，要帮助银行找到学生的准确地址。做助学贷款的目的是帮助经济困难的同学去学习，但是绝对不能鼓励不还款。2004年助学贷款的改革是财政承诺了对银行贷款的损失补偿，按15％的损失率招标，并且将学校的其他存贷款业务与助学贷款业务进行捆绑。于是，这样一种市场化的方式引来了银行的竞争。这次助学贷款业务招标将部属院校分为两个包，开标的结果是中国银行中标，两个包所定的财政对贷款损失的补偿率分别是8.2％和6％。这说明用市场化的方式来测算做这项业务的损失，这种竞争性的方式就比硬摊派的方式要好得多。在扶贫贷款、下岗失业担保贷款方面，同样也需要这样的改革。
目前我国的商业银行存差现象十分普遍。银行资金讲效率，如果一个地方经济发展状况不好，风险比较高，就很难得到低价格的资金。风险高的地方需要付出跟风险相匹配的价格，才会有资金愿意投入。2004年10月底，中国人民银行放开了贷款的上限，实际上就为中西部地区吸引东部的资金创造了很好的条件，把风险定价的权力给了商业银行。如果能够树立这样一个观念，即，金融不愿意去的地方，财政应当帮助其分担一部分损失。但这种贴息只能补给个人和企业，不能补给金融机构。这样就是用财政的杠杆承担一定的风险，然后引导金融的资金投向财政所想去的地方。这就叫用财政杠杆撬动金融杠杆，引导社会资金合理流动。只有把这两个工具各自的功能定位定好了，配合做好了，才能为社会发展创造更好的条件。助学贷款、下岗失业担保贷款、扶贫贷款和西部开发，这些都是弱势群体所需要的，也是构建和谐社会的需要，但是要分清楚财政和金融各自的功能并合理地搭配，才能使国民经济健康地发展。
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