走向规划预算：中国近期预算变革的路径选择，本文主要内容关键词为：预算论文,中国论文,路径论文,走向论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的预算是典型的投入预算(line-item budget)，即预算编制(和预算资源配置)以投入的资源条目(line-item)为基础，无论是政府整体预算还是部门预算都是如此。鉴于投入预算的内在弱点以及发达国家在绩效预算方面的近期实践，国内不少文献把中国预算改革的关注点放到了绩效预算(performance budgeting)方面。本文认为，中国转向正式绩效预算体系的条件和时机远未成熟，下一阶段预算变革的战略方向应该是将投入预算改造为规划预算(program budgeting)。只有在规划(program)概念深入人心且规划预算实践告一段落以后，转向正式绩效预算才是可行的。
一、现阶段不宜放弃投入预算
投入预算模式有悠久的历史，它产生于19世纪的欧洲大陆，目前多数国家仍在某种程度上保留着这一模式，但同时也在不同程度和范围上引入其他的预算模式，包括零基预算、绩效预算和规划预算。
在注重合规性(compliance)控制的预算和管理系统下，投入预算模式是适当的。合规性和绩效(performance)是所有公共组织的两个基本目标。反映在公共财政与预算领域，合规性控制要求公共部门在预算与报告系统中，清楚地表明其投入的资源数量、来源与条目，投入预算恰好适应这一基本要求，它通过表明预算申请者的资金来源、资金使用信息，帮助立法机关、财政部门、审计机关等核心部门，对公共组织的预算与财务管理实施合规性控制，以确保对资源供应者(纳税人)的受托责任。一旦发现其资金来源或(和)资金使用出现违规——例如“用打酱油的钱买醋”，即需要采取行动，纠正或惩罚违规行为。另外，由于投入预算属于典型的现金基础(cash basis)预算，且与现金基础的预算拨款及现收现付制政府会计都匹配得相当好，这使合规性控制更加容易进行，因为合规性控制的焦点在于公共组织最重要的资源——现金。
然而，投入预算存在很多内在缺陷，它只能告诉我们“花了多少钱”以及“钱花在何处”。但对于政策目标以及纳税人而言，最重要的问题显然是“政府花钱产生的结果(绩效)如何”，而这正好是投入预算无法回答的问题。投入预算不仅与结果导向的绩效脱节，而且也忽略成本，而成本信息即便对于公共部门的管理与决策而言，也是十分紧要的。缺乏准确的完全成本信息常易导致错误的或有问题的决策与管理，包括在诸如“是否需要将垃圾清扫外包给私人部门”的决策方面，造成对公共部门的偏袒和对私人部门的歧视①。
事实上，投入预算不只是“忽略成本”，而且鼓励公共部门扩张成本，因为通过扩大投入和机构规模(成本增加)的方法来扩大预算，是所有公共组织最乐意采用的方法。这种与投入预算形影相随的“预算最大化行为”，与“低成本政府”的改革取向背道而驰[1]。
其实，投入预算还有一个很大的内在缺陷：过分注重以组织为本位配置预算资源，这是导致许多预算问题的根源。如在预算申请中基于本部门(机构)利益竞争稀缺资源，而置“本单位的资金使用是否反映政策重点”于不顾；项目重复、“钱出多门”与“政出多门”并行不悖等。过分注重按组织本位分配资源，还会导致大量预算资源长期僵化(沉淀)于低效益的地方，而相对价值更高的支出项目无法获得足够的资源。
投入预算的另一个显著弱点是会导致和诱发公共管理的“内部化倾向”。内部化倾向典型地体现为公共组织过分追求本单位的“内部待遇”(福利)、“内部办公条件”(楼房、车辆、电脑等)和“内部管理便利”，而外部顾客(服务对象)的需求普遍被忽略了。
随着政府规模的扩大，投入预算的管理变得十分复杂，管理成本日益提高。一般来讲，在经济发展的早期阶段，政府规模比较小，对经济的干预有限，反映在预算中即体现为投入的“条目”不至于太大。在这种情况下，投入预算是比较容易管理的。然而，在最近半个多世纪中，各国政府规模已经大大扩张，政府干预经济的广度与深度也达到前所未有的程度。在这种情况下，投入预算的管理已经变成一件具有相当难度的工作，并考验着政府的管理能力。
当公共部门关注的重点从合规性目标转向绩效时，投入预算就变得不够用了。与合规性控制不同，绩效目标要求预算资源的申请与使用均与结果(result)相联系，而不只是与投入相联系。对绩效目标的追求，同时也隐含着公共管理的“内部倾向”转向“外部倾向”(关注外部顾客)的内在逻辑，这与投入预算的内在逻辑存在冲突。此外，对绩效目标的追求亦要求关注政府成本的降低，而这正是投入预算的弱点之一。经过多年的努力，目前多数发达国家已经改造了其传统的投入预算，在预算过程中引入绩效导向的各种方法，包括赋予支出机构在投入管理方面更多的自主权(比如“打酱油或买醋随你”)的同时，要求支出机构对结果(绩效)承担责任。如此一来，公共部门的受托责任便从传统狭隘的投入责任，扩展到结果责任。新西兰、澳大利亚和英国等OECD国家在这方面已经走得相当远，他们将投入预算改造为正式的绩效预算(常见的术语是“产出预算”与“面向成果的预算”)，由此将绩效导向的方法发展到顶峰。
相比之下，我国的情况有很大不同。中国现阶段公共管理的重点目标是合规性控制，预算与财政管理系统也是如此。反映在预算系统中，就是要求预算申请者(政府与政府机构)必须严格遵循关于资源获取与使用的所有外部(法律法规)与内部(规章制度)规定。在各种财政机会主义行为和财政腐败行为盛行的现实背景下，相对于绩效目标而言，追求合规性控制这一目标更具有紧迫性和现实意义。实践证明，在违规行为盛行的环境中，追求绩效目标是非常艰难的。
这并不是说绩效目标对于我们不重要(事实上非常重要)，而是表明目前将预算与公共管理的重点从传统的合规性控制转向绩效目标的条件尚不具备，时机亦远未成熟。在这种情况下，贸然放弃投入预算而大范围引入绩效预算，就要冒极大的风险，成功的概率很低，当然不排除局部性试验的可能性和必要性。现阶段正确的选择应是：完善而不是放弃投入预算，也不是全面转向绩效预算。
二、引入规划与规划预算
完善投入预算最根本的一点，就是要将目前基于组织本位的投入预算(包括部门预算)，逐步转向基于规划本位的投入预算——规划预算，以规划作为申报预算、配置预算资源、审查批准预算、预算评估与审计、会计核算和绩效计量的基本单元。
与许多国家不同，我国现行预算系统欠缺规划和规划管理概念，更未意识到将规划管理融入预算过程的深远意义。世界银行在1995年出版的《财务会计报告和审计手册》(FARAH)中，指出发展中国家的预算系统存在8个主要问题，其中之一就是“缺乏对目标与规划的重视”[2]。这一评价十分符合我国的现实。
在过去数十年中，规划预算在全球范围内的兴起并不是偶然的。1980年代以来，各国政府在降低运营成本和控制债务及赤字方面面临持续的压力。新信息和网络化技术将消除长期阻碍资源优化分配的“政府间边界”和“部门间边界”，因为公共服务的供应将围绕最终消费者的需求来组织，而不是以公共机构本身为中心，这为规划预算提供了有力的技术支持。发达国家的实践证明，规划预算可促使公民更加直接而广泛地参与决策和价值观的建设，使政府、公民与市场更加紧密地联系在一起[3]。
规划预算是一种促使所有参与者将其注意力集中转向公共支出结果方面的方法，这些参与者包括部门管理者、部长、立法机关代表与公众。讲到规划预算，首先需要很好地界定和理解“规划”的含义。这一术语经常被应用于许多场合。在预算系统中，“规划”特指公共组织所从事的、旨在促进相同目标的若干活动的集合。以“儿童保健规划”为例，该项规划可以看作是两项活动——“向儿童提供营养品”和“为儿童注射疫苗”的集合，这两项活动都指向共同的目标——促进儿童健康，这也就是该项规划所追求的政策目标。在每项“活动”下，应分别界定从事该项活动所需要的投入(input)、产出(output)与成果(outcome)，它们构成该项规划的基本绩效指标(重点是产出与成果)；这些单一绩效指标也可以形成复合绩效指标：经济性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness)。由此可知，规划预算包括4个基本层次：规划目标、规划名称、活动、绩效指标。这一等级式结构可用图1表示：
需要注意的是，“规划”与我们平时经常使用的“项目”不是一个概念，“规划预算”与“项目预算”也不是一个概念。在中文中，“项目”这个词使用得很普遍，但也很容易被误用或被误解。一个公共工程(比如高速公路)是一个“项目”，一个支出条目(比如人员工资)也被说成是一个“项目”。其实，这是两个完全不同的概念。在英文中，前者是“project”，后者是“item”，分得很清楚。我们现在的部门预算和政府预算，就是按照“item”(条目)编制的，预算资源也是以条目作为配置本位的，比如人员经费安排多少、办公用品安排多少、偿付利息安排多少，等等，形成投入导向的预算编制方法。当然，我们的部门预算中包含了“项目(project)预算”。其实这里的项目是指某项公共工程，通常会形成固定资产。这与规划预算的含义同样存在很大区别。许多规划并不是一个工程(比如儿童保健规划)，也不一定形成固定资产。有许多旨在促进特定政策目标的活动，可以很好地设计成规划和规划预算，但却不适合设计成“项目预算”。“退耕还林”就是很好的例子，“森林病虫害防治”、“禽流感防治”、“打击盗版”等等都是类似的例子。其实，“项目”的层次低于规划，在特定的场合可以被设计成规划之下的“活动”加以对待。此外，规划与政策目标之间的联系比较清晰，而项目与政策目标间的联系经常是说不清道不明的。由于存在明显的差别，将投入预算改造为规划预算，并不意味着把投入预算改造为“项目预算”。
三、规划预算的优势和改造要点
将投入预算改造为规划预算，可以先从部门预算做起，之后逐步扩展到政府整体的预算。将投入预算改造为规划预算，并不等于放弃投入预算。实际上，规划预算仍然是投入预算，但它与以组织为本位的投入预算有着本质的区别。规划预算是按照特定规划(与活动)归集投入的预算资源，而不是按照组织机构来归集预算资源，因此，预算资源配置的本位完全改变了，这是规划预算不同于基于组织本位配置资源的传统投入预算的主要特征所在，也是其主要优势所在。将投入预算改造为规划预算的意义和优势可概括如下：
1．通过将规划与特定政策相联系，规划预算有助于确保预算资源的配置更加准确地反映政府的政策重点，从而提高了预算过程的配置效率(预算的第2个关键目标)。
2．规划预算吸收了传统投入预算的优点，并可将合规性控制延伸和细化到规划这一微观层面，这是传统投入预算无法实现的。
3．规划预算不仅有助于细化预算编制，而且有助于细化预算审批，便于核心部门更为精细地审查预算，剔除那些与政策重点不符的规划，由此大大减少无效率的资源配置。
4．规划预算为开展有意义的绩效计量与评估奠定了基本的前提条件(绩效只是相对于特定规划而言才有意义)，这在基于组织本位的投入预算模式下是无法实现的。
5．在条件成熟时，通过在特定规划下精心计算各项产出甚至规划成果的成本，作为过渡模式的规划预算为最终通向绩效(产出)预算模式铺平道路。
6．通过精心界定和管理向外部顾客提供的产出，规划预算有助于促进公共管理从“内部倾向”向“外部倾向”转变，从而使更多的公众和顾客受益。
7．规划预算不仅可以帮助我们了解“政府花了多少钱”、“花在哪些条目上”，还可以帮助我们了解“政府在某项特定规划(如退耕还林和非典防治)上花了多少钱”，以及“花这些钱产生的结果如何”，这在投入预算下是不可能完成的任务。
8．由于资源配置的本位(平台)转向了规划，规划预算有望为激活预算资源的再分配机制，打破预算资源竞争中根深蒂固的本位主义，促进预算资源的优化配置做出贡献。
9．规划预算还可帮助我们更加精细地了解和监督预算资金的来龙去脉，以及各级政府各个部门在自己的职责内做了哪些事(活动)、花了多少钱、花了谁的钱②。
10．通过要求各支出部门与机构预先制定规划，规划预算还可促进公共部门转变职能并改进工作方式，从关注“我们单位能拿到多少钱”转向关注“我们单位需要完成哪些规划和绩效指标”，进而有助于改进公共组织的绩效。
11．规划预算也提供这样一个框架：促进支出部门或机构中的每个人更清晰地鉴别自己的日常工作如何对该组织的产出和目标做出贡献，以及如何由此促进了更为广泛的政府目标。
将投入预算改造为规划预算的要点如下：
一是实行规划预算首先需要在预算分类系统中引入规划分类方法。具体地讲，就是在功能(function)类别下，按照各个特定的功能类别设计规划分类，并以规划分类取代目前的“项”级分类。二是精心界定规划的层级结构。包括规划目标、规划名称以及在规划下需要开展的活动与相关的绩效指标。三是对于跨部门的规划，比如“退耕还林”由几个部门共管，那么这些部门就应共同制定这项规划，在规划下按照各自职能安排“活动”层次上的分工，将这个规划下的各项活动的投入(支出或费用)汇总，即可得出该规划的预算额。四是如果某个部门在某个预算年度同时负责5项规划，该部门则需要编制5个规划预算，每个规划预算都应清楚列示各自的资金数额及其来源，所有这些资金加总起来，就是该部门的规划预算总额。五是各支出部门在自己的职责范围内制定规划，并与财政部门协商，提交财政部门(或支出审核委员会)审查，最终提交给立法机关审查。六是规划不应以“想当然”的方式制定，而应“上接政策下连民众”，即各部门与机构在其职责范围内，以政策目标与重点为导向制定规划，并尽可能顾及和回应民众、基层与社区的需求。七是人员支出和其他经常性支出的预算也可改造为规划预算。具体做法是：要求各部门与机构制定“人员规划”，在此规划下开展诸如“裁减冗员”、“奖励高绩效员工”、“接收新员工”、“重新分配公共职位”等活动，然后在每项活动下说明增加或减少的人员数额。
四、结语
虽然投入预算存在内在弱点，但现阶段引入正式绩效预算体系的条件和时机并不成熟。一个可行而适当的选择是：将目标的投入预算改造为规划预算，并以此将(正式绩效预算以外的其他)绩效导向方法引入预算和公共支出管理过程。“规划”可定义为旨在促进某项可确认的政府目标(如开发或推广某种农业技术)的一系列活动的集合，这些活动都与某个特定的政府目标相关联。引入规划预算可以在保留传统投入预算内在优势的同时，克服其内在弱点，将预算资源的配置本位从传统的组织和条目本位转向规划本位，从而大大加强我国预算系统的绩效导向，并为有效开展支出绩效评估和最终转向绩效预算奠定基础。
注释：
①以招标决定是否外包为例：私人公司出价100万，公共组织出价90万，看来应交给后者，但后者的出价概念是“支出”，如果转换成“成本”(包括办公楼房等资产折旧)可能就是120万。缺乏成本概念在这里导致的错误是显而易见的。
②现在的模式是，资金分到了类、款下的项一级就成了一个“黑箱”，支出机构花钱究竟做了什么事(活动)，根本就无法显示出来，起不到实质性的监督约束作用，这与美国的模式形成鲜明对照：在美国，总统预算类和款两级只用一张纸，下来就是7000个规划，很清楚就出这些钱花在哪
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