现代化国际城市建设与土地经营机制研究，本文主要内容关键词为：城市建设论文,经营机制论文,土地论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地经营与现代化城市建设的关系
土地资源是城市的核心资源，其开发价值的潜力巨大。对政府而言，如果高度垄断土地一级市场，控制供地权，土地经营将是一个低风险，高回报的领域。只要不超越城市财力，不竭泽而渔，而是放水养鱼，取之有度，正确把握宏观经济形势，适量搞些超前投入，必将会得到预期的收获。
土地经营机制对于促进城市建设，引导城市发展趋向，加快城市建设步伐，具有重要作用。土地经营的关键点就是把土地资源泛化成土地资产来看待，通过土地资产的经营运作，实现资产增值和城市建设效率提高。
——土地资产经营的本身就具有土地开发和城市建设的功效。在实施土地储备时，对纳入储备的土地，储备机构一般都需进行前期土地开发，并进行城市基础设施建设。
——土地资产经营为城市建设提供资金保障。以地生财，以地融资，促进城市建设，已被实践证明是较先进的城市发展模式。
——城市建设的发展对土地资产经营具有升值作用。随着城市建设的发展，城市土地资产价值将不断升值，从而反过来促进土地资产经营水平和收益的提高。
二、实施“五统一”管理，创新土地经营机制
发挥市场机制的作用，注重运用市场手段经营城市。坚持土地利用统一规划、统一征用、统一储备、统一配置、统一管理，强化政府对土地一级市场的高度垄断是政府阐释经营土地的基本思路。“五统一”的土地经营管理模式已在深圳、珠海、杭州等城市率先实施并取得过成功的经验。我市应充分学习和借鉴这一经验，达到为我所用并在更高层面上不断开拓创新。这是城市政府经营土地的重要手段，只要措施得力，组织得当，既可以从宏观上达到严格控制土地供应总量，从源头上防止国有土地资产流失，又可以从微观上充分发掘每一寸土地的价值，提高土地的利用效益。
“五统一”构成了环环相扣的土地开发经营管理链，五者之间互为因果，相辅相成：
（一）统一规划
城市建设和土地开发都应在规划的指导下统一进行，严谨、完善、先进的城市规划是实现土地应有价值的保障。应保持规划的前瞻性与权威性，即规划一经确定，就不能随意更改。对一些城市基础设施和公益性用地，即使土地位于黄金地段，开发价值连城，也不应受经济利益的驱动而随意变更用途。对土地统一规划，就是要在控制性详细规划的基础上，将土地的用途、建筑密度、容积率、市政和规划设计条件等多项规划要求和设计指标落实到每一宗土地上，为后续的土地开发供应提供条件，为提高城市规划综合效益奠定基础。
规划是土地经营与管理的龙头和先导。加强规划控制用地管理，是政府垄断土地一级市场的前提，也是培育发展健全的土地市场的基础。因此，要做好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，加快城市详细规划特别是控制性详细规划的超前编制。由于历史的原因和观念上的差异，青岛市目前尚存在着规划编制不够超前，深度不够，覆盖率不高等问题，在一定程度上制约了土地的规模化经营。其中的一个重要因素，是规划编制经费明显不足，历史欠账太多所致。要解决这一问题，还是要从经营上做文章，向经营要效益，实现城市规划与土地经营的有机结合。
宏观上，实现城市发展概念性规划、总体规划、控制性详细规划编制与土地储备制度的有机结合。规划编制费除从市财政和城市维护费中拨出部分外，可借助于土地储备融通资金的优势，通过储备土地贷款、储备周转资金、储备土地出让收益中解决。深圳市每年从政府土地收益中提取上亿元，专款用于城市规划的编制就是一个例证。青岛市2002年政府土地收益26亿元，如从中提取一定比例用于规划编制，也是一个为数可观的数字。即使这一数字不能满足规划编制的需要，也完全可以从储备土地贷款中超前支付。花明天的钱做明天的规划，从投入产出效益来分析，必将“物超所值”。
微观上，实现修建性规划与土地出让工作的有机结合。对城市的一些重要区位、重要地段，实行规划方案的公开招标、专家评审和规划公示，选取最佳的设计方案，设计费用列入土地储备成本。然后，在实施土地出让时，连同规划方案一同推出，土地受让人在买取了土地的同时，也买取了政府批准的规划方案，规划设计费从土地出让金中一并收回。这样，既保证了规划的超前性、权威性，又节省了建设单位的规划设计时间，还能使城市建设的长远规划有所保障。
实现城市规划与土地经营的有机结合，应坚持“政府组织、市场运作”的原则，形成“投入→产出→再投入→再产出”的良性循环的资金运作机制。即无论是控制性规划还是重要地段的修建性规划，都应在政府规划部门的统一组织下，实施规划的公开招标甚至国际性招标，将先进的规划理念注入城市经营的各个领域，为城市增添更多的建筑精品。优秀的城市规划必然提升土地的价值，政府的规划编制资金投入也必然会从土地的经营中得到及时地回报。
（二）统一征地
建立土地储备“蓄水池”，首先是要“一个渠道进水”，其中“水量”最大的是城市增量土地特别是城市近郊区或城乡结合部的农村集体所有土地，通过政府的统一征用纳入储备，进入“蓄水池”。然而，随着近年来城区的扩张和城市化进程的加快，实现集体土地的统一征用尚有许多问题需解决，许多障碍需排除。这些问题和障碍主要表现在：①征地补偿标准不统一，存在或高或低、多头征地、“暗箱操作”现象；②农村集体经济发展用地没有得到充分考虑，造成失地农民或农村集体经济组织无充足的经济发展空间；③征地补偿费用管理混乱，存在挤占挪用现象，失地农民往往得不到有效的安置；④部分被征地单位混淆了对集体土地产权的认识，没有认识到城市土地价值是政府多年投入的结果，从政府高出让地价中失去了平衡，对政府征地工作存在排斥心理，进而影响了征地工作的有序进行。上述问题的综合作用，导致“征地难”。如不尽快解决，势必影响经济健康发展，影响社会安定。
征地工作事关国家经济建设，涉及被征地农民的切身利益和长远生计。我国人口的大多数是农民，没有农民的小康，就不会有全社会的小康；没有农民的稳定，也不可能有全社会的稳定。保障各类建设必需用地，切实维护农民的合法权益是征地工作必须长期坚持的基本原则。当前，在新的形势下，做好征地补偿安置工作尤为重要。农民失去土地之后，如果生产和生活没有保障，将会成为影响社会稳定的一大隐患。因此，必须按照加强管理，规范行为，合理供地，确保稳定的要求，严格依法征地，集约高效利用土地，完善土地征用补偿安置办法，加大被征地农民就业工作力度，建立健全被征地农民基本生活保障制度，规范征地补偿费分配和管理，保护农民合法权益，促进经济发展。当前和今后一个时期，应重点抓好以下四个环节：
1.严格实行征地统一管理。征用各类土地，必须由市、县政府统一制定补偿政策，统一负责建立被征地农民基本生活保障制度，统一由政府征地机构实施征地，以规范征地行为。在上报办理农用地转用和土地征用手续前，市、县政府统一征地机构要深入细致地进行征地调查，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，草签征地补偿协议，据实编报征地方案。经依法批准和公告的征地方案及协议，必须严格执行。未经上述程序，及任何单位、个人私自与农村集体经济组织签订征地协议的，一律无效，并依法查处。只有实现“一个口”征地，法律规定的各项征地政策才能真正落到实处。
2.根据《中华人民共和国土地管理法》规定和效益农业发展、农民收入增加的实际情况，从本地区实际出发，以保持被征地农民原有生活水平为起码原则，在综合考虑城乡GDP增长幅度和物价上涨指数的基础上，适当提高征地补偿费标准，并随经济发展状况适时调整。
3.对征地补偿安置费的使用和管理进行严格监管，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用，确保失地农民的生产生活得到妥善安置，同时建立被征地农民基本生活保障制度。土地补偿费应由被征地单位的上级行政主管机关监管，安置补助费由土地所在市（区）劳动保障部门监管使用。用于被征地农民生活安置的安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人帐户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。
4.合理确定农村集体经济发展用地，并分别给予一定的优惠政策。在符合规划的前提下，对符合撤村建居和城市规划区范围内的村，按其在册人口或实有集体用地的一定比例划定一定数量和规模的农村集体经济发展用地。其中，对规划为工业、仓储等用地，依法办理划拨或出让手续，土地出让金按标定地价的一定比例给予优惠，鼓励其兴办乡镇村办企业，实现失地农民的再就业；对规划为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，按土地储备政策纳入储备，土地补偿费和财政补助可参照国有特困企业的返还比例实施返还，专款专用，优先用于村民的基本社会保障，由被征地单位的上级行政主管部门监督落实。剩余的土地，由国家依法成批征用，纳入政府土地储备库。
（三）统一储备
要在巩固完善土地储备制度的基础上，将城市存量土地和新增建设用地统一征用、收回，将“生地”开发成“熟地”，将“毛地”拆迁整理成“净地”后，纳入政府土地储备库，然后有计划、有步骤地向市场供应。实践中，政府既要严控土地供应总量，又要防止出现无地可供或供不应求等市场失衡局面。因此，建立较大规模的政府土地储备库是当务之急。只有形成储备规模，土地开发经营才能产生效益，政府利用土地一级市场调控房地产业，推动城市建设和发展的职能才能充分发挥。
（四）统一配置、统一管理
坚持土地集中统一管理，是确保政府垄断土地一级市场，对建设用地实行集中统一供应的前提。在这一大前提下实施统一配置，必须大力推行以招标、拍卖、挂牌出让方式为主的土地供应新机制。
招标、拍卖、挂牌出让土地不仅集中体现了公开、公平、公正的市场经济原则，同时可以实现统一规划、统一开发，以供应引导和制约需求，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，增加土地供应透明度和政府土地收益，保障依法行政。
当前应在三个层次上推进：一是应按“适度从紧，非饱和供应”的原则，根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制土地供应计划，报经批准后及时向社会公开，以切实防止土地供求总量失衡和结构性失衡；二是在进一步完善土地储备制度的基础上，坚定不移地推进土地配置市场化。商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地必须实行公开招标、拍卖或挂牌出让。上述规定用途以外的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应采用招标、拍卖、挂牌方式出让；三是应明确界定出让方式选择的范围。即凡是以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的，都必须以拍卖、挂牌方式出让；对获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会公益建设等限制条件的，则采用公开招标。对国家规定可以协议方式出让的，也必须按照地价评估、集体决策和结果公开的程序进行，接受社会监督。而无论采用何种出让方式，都应遵循有利于土地资源配置的市场化、科学化，有利于对外开放和招商引资，有利于扶持发展品牌企业、促进城市各项事业均衡发展的原则。
三、完善土地储备制度，促进土地经营机制的发展
土地储备制度是经营土地的核心课题。是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。通过几年来的探索和实践，它已经成为一条主线，贯穿于政府土地经营与管理的全过程。它以统一土地供应权为特征，将进一步影响政府的行为模式，并将通过土地市场影响一个地区的经济走势。
任何一项制度都应以促进经济社会可持续发展为目的。当前的形势下，土地储备制度应重点研究在盘活国企土地资产、推动旧城改造和加快城市化进程等三大方面实施对接，达到整体推动，协调发展。
（一）土地储备制度与国有企业改革
土地储备制度与支持国有企业改革与发展紧密结合，可发挥土地储备制度在盘活企业土地资产，加快企业土地资产变现，防止对土地“暗箱操作”造成资产流失等方面的作用，借鉴珠海等南方城市的做法，对按城市规划需调整的企业用地，有计划、有步骤地收回，根据企业不同情况，给予企业以合理的经济补偿，在提取一定比例的企业社会统筹金和城市建设资金的基础上，土地收益按一定比例以国有资本金形式注入企业，为企业的改革与发展创造有利条件。
对企业存量土地，由政府有关部门联合进行一次较大规模的企业用地情况调查，摸清需调整盘活的企业用地数量，根据企业发展状况和城市总体规划，确定近、中、远期企业用地调整计划，对近、中期需调整的企业用地，按照“成批收地、统一操作、逐步变现”的思路和“统一规划、统一立项、统一评估、统一补偿、统一收回”的运作机制，成批量纳入储备，进入政府储备库。
对国企土地储备和变现，应着重处理好当前与长远、局部与全局的关系，重点在“盘活”上做文章。当前，青岛市的部分国有企业面临着下岗职工安置和再就业问题，解决的途径之一，是将位于市区黄金地段，按规划需“退二进三”的企业土地实施储备和变现。但按照城市总体规划，不是每一宗土地都要实施规划的“退二进三”，相当一部分企业用地仍规划为工业用地，短期内难以变现或变现价值可能低于第三产业用地价值。由此形成了城市长远规划与当前企业下岗职工无充足的土地变现收入安置的矛盾。
这是一个从表面看来一时难以解决的结构性矛盾。但是，从长远和全局来看，一座城市如果没有工业等基础产业的支撑，仅以旅游、商贸、港口经济等其它产业参与世界经济大循环，“与狼共舞”，一旦国际经济形势发生逆转，将面临不堪设想的灾难性后果。亚洲金融危机波及的东南亚各国和地区就是一个例证。香港特区在2001年推行市区重建计划时，曾一度提出将市区内部分工业用地改为商住用地，以提升土地价值、降低改造成本的设想，但很快遭到了社会各界有识之士的强烈反对，要求保留和扩大工业、制造业用地，振兴香港工业经济的呼声日益强烈。最终，特区政府在确定市区重建目标时，重点强调了“确保土地用途能互相配合，并配合社会发展”，“推动市区的可持续发展”等内容。
解决工业企业用地现有矛盾，要在“盘活”上狠下功夫。盘活国企土地如果仅仅理解为政府将土地一卖了之，这种认识十分狭隘和偏颇。它应当是包括城市各类土地资产在内的多种形式的土地资本化运营。应围绕建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，在明晰企业土地产权的基础上，制定相关配套优惠政策，促进和鼓励企业土地产权流动，以土地产权为纽带，与外资“嫁接改造”，实施跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界的企业兼并、重组以及通过土地置换进行企业的优化配置等，以充分释放土地权能，达到产权效益最大化。至于目前部分工业用地短期内难以变现、职工难以安置等问题，政府有关部门完全可以通过全市企业土地储备和变现收益中提取的企业社会统筹金等形式予以综合解决。
（二）土地储备制度与旧城改造
土地储备制度与推动旧城改造有机结合。旧城改造是城市建设中的难题，青岛市为加快旧城改造的步伐，提出了“经营土地、移丰补歉、立足各区、兼顾全市”的全新的旧城改造运作机制，即将旧城改造运作方式由过去的以项目运作为主改为以土地经营为主。在资金运作上，通过“移丰补歉”，即各工程项目无论盈亏均通过拆迁竞标和土地竞投的方式单独分别核算，以货币结算和资金调节的方式，由盈利项目带动亏损项目。在旧城改造等城市建设过程中，按市场经济规律遵守“政府组织、市场运作”的原则；在项目的具体运作上，确立了资金运作收支两条线、工程建设拆建分两段，组织管理市区相结合的运作方式。实践证明，只要形成联动，这一机制将会推动旧城改造向规模化、集约化方向发展。当前，应在尽快超前编制旧城改造控制性详细规划或修建性详细规划的前提下，按照改造计划，在拆迁和土地出让环节上采取多种运作方式：
1.“净地”出让。即政府通过招标方式选择具有资质的拆迁建设单位依法拆迁工程用地范围内的房屋，腾出净地，搞好“三通一平”等建设用地基础条件，纳入政府土地储备，按规定通过招标、拍卖等方式出让。出让金列入政府财政城建基金管理，拆迁所需资金从该基金中支取或先由土地储备机构贷款借支。
2.“毛地”出让。即在政府拆迁部门统一核算改造地块拆迁费用的基础上，按照规划条件评估地价，进行项目盈亏测算，对盈利项目，实行“增价式”土地招标、拍卖；对亏损项目，实行“补贴式”土地招标、拍卖，受让人在竞得土地使用权，获得补贴收益后，按土地出让合同约定进行拆迁改造和建设，所需费用自行包干。
3.“期地”出让。即拆迁工作仍由政府通过招标方式选择具有资质的拆迁建设单位依法拆迁工程用地范围内的房屋，并按照拆迁工作进度确定腾地时间。在未腾出净地前，土地以净地交付的条件和时限依法出让，受让人在支付一定数额的出让定金后，即获得“准开发权”。这种方式一则可以减少部分政府资金投入，缩短政府资金运作周期，降低资金运作成本，二则可以给土地受让人留出项目立项、策划和规划建筑设计等前期手续办理时间，达到政府和企业的“双赢”。
4.“捆绑式”土地出让。在对旧城改造成本和增量储备土地价值进行综合测算的基础上，评估量化土地价值。如土地价值高于改造价值，则采取土地价值最大化的增价方式，捆绑拍卖两宗或多宗地块的土地使用权。旧城改造地块的亏损由受让人从捆绑增量储备土地收益中自行调剂补齐，“移丰补歉”。
（三）土地储备制度与城市化进程
土地储备制度与加快城市化进程紧密结合。农村土地的城市化，往往体现在农地转为建设用地和集体土地转为国有土地上。而位于城郊或城乡结合部的这一类土地，恰恰是城市加速发展的载体，即城市增量发展用地。因此，依法合理地解决失地农民的生产生活问题就显得尤为重要。应在完善征地补偿政策的基础上，坚持高水平、高标准、高起点规划和管理的前提下，对村庄改造、村级经济组织改制和建立健全城市村庄村民社会保障体系等方面加强政策研究和组织领导，为大规模征用土地创造条件。
集体土地征用后纳入储备，要解决以往零打碎敲的、缺乏统盘考虑的项目运作方式，应从区域经济规划建设入手，研究制定土地储备战略，实施规模化储备。对城乡结合部已“农转非”的原集体土地，除村庄宅基地可纳入村庄改造外，扣除预留的集体经济发展用地后，其余土地分批次补偿、收回，纳入储备；对城市规划确定为近期建设用地范围内尚未“农转非”的集体土地，应在扣除集体经济发展用地后，其余土地分批次办理农转用和征用手续，纳入储备。以此确保政府对土地资源的控制，按可持续发展战略，逐步消除“都市里的村庄”现象。
增量土地的开发，升值潜力大，是政府增加土地收益的主要途径。随着近年来青岛市大规模的基础设施建设，为城市近郊土地资产的升值提供了充分条件。因此，在先期控制好这部分土地的同时，应按照“先环境、后项目”、“先配套、后出让”的原则，由土地储备机构或通过政府招标确定的企业对这部分土地进行系统的整理后，再按计划进行净地、熟地出让，这样政府才能成为最大的受益者。