我国排污权交易地方立法之实证分析及其完善，本文主要内容关键词为：实证论文,我国论文,地方论文,排污权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
排污权交易是运用市场机制控制环境污染的一种有效手段。随着我国对环境经济政策的日益重视，中央和地方都积极推动排污权交易的试点。在试点过程中，一些省、市纷纷开展了排污权交易的地方立法，为我国排污权交易制度的完善积累了一定的经验。“十一五”期间我国首次对主要污染物减排设立约束性指标，极大地推动了各省市的减排日常监管和激励机制创新。①2011年12月20日国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》明确地提出发展排污权交易市场。深入分析和探讨我国排污权交易的地方立法，进一步完善排污权交易法律制度，对于保障和推动排污权交易的实施以及构建和发展排污权交易市场具有重要的意义。
一、地方性排污权交易立法
本文选取了排污权交易实践比较成熟的几个地方，如东部地区的浙江省杭州市和嘉兴市、江苏省及其江阴市，中部地区的湖北省、湖南省，以及西部地区的重庆市作为考察对象。概括起来，这些地方的排污权交易立法具有如下特点：
(一)注重规范的可操作性
各试点地方为规范排污权交易活动，由地方政府发布规范性文件，包括主要污染物排污权交易管理办法和实施细则，如《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》(湘政发［2010］15号)、《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则(试行)》(湘环发［2010］88号)。有些地方还专门就主要污染物排污权交易的程序和规则制定了规范性文件，如《湖北省主要污染物排污权交易规则(试行)》(鄂环发［2009］8号)、《湖北省主要污染物排污权电子竞价交易规则(试行)》(鄂环发［2009］8号)。这些规范性文件的内容比较具体和明确，体现了规范的可操作性特点，对指导地方排污权交易的实施以及规范排污权交易行为发挥着基础性的作用。
(二)对基本概念进行了初步界定
各地方立法都对“主要污染物”、“排污权”、“排污权交易”等基本概念进行了初步的界定。立法上明确这些基本概念是实施排污权交易的前提。污染的排放是正常的生产经营所不可避免的，“排污权是对环境容量资源的使用权”也已成为当前我国学界的共识，并为立法实践所认可。通过立法对污染物的排放行为加以确认，既是规范排污行为和进行有效管理的需要，也是运用权利机制调动减排积极性的要求。对“排污权”概念的初步界定为地方排污权交易实践的开展提供了立法上的依据。但是，排污权交易在我国仍处在试点阶段，因而，当前排污权交易的地方立法还只局限在主要污染物排放的范围。对排污权的界定包含了以下几个要素：排污行为的正常性、受污染物总量控制限制、政府许可、符合规定的排污标准。排污权交易实际上是污染控制成本存在差异，所以通过市场机制来实现环境容量资源使用权的优化配置。地方立法对排污权交易的界定都明确了要满足环境质量和主要污染物排放总量控制的要求，并只允许场内交易。
(三)注重排污权交易的监管
排污权交易是一种特殊的交易活动，总量目标的确定、排污指标的初始分配、减排额的核定等等不仅具有很强的专业性和技术性，而且具有很强的政策性，需要政府部门全过程参与监管，以维护交易秩序，防止市场操纵和发布虚假市场信息等违规行为。如《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则(试行)》明确了环保、物价、财政等部门的职责。《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》规定的监管措施包括：建立主要污染物排放动态档案，并按规定核发排污许可证；跟踪各排污单位的指标执行情况，对超标排放的，环保行政主管部门责令采取限产、停产等措施实施限期治理；环境监察机构和环境监测机构对排污单位进行监督检查和监督监测，并将监督检查和监督监测情况输入主要污染物排放权交易管理系统；禁止非法操纵排放权交易市场价格或者利用掌握的配额使竞争者无法进入市场交易；禁止私下交易、谎报排放权交易申请材料、违反交易程序。
(四)规定了收回与回购制度
为调控交易市场，各地方立法都规定了收回与回购制度。该制度是指在污染物排放配额发放以后，如出现规定的情形，由监管部门予以无偿收回或有偿回购排污指标的制度。收回或回购制度设置的原因有：一是为了防止环境容量资源的浪费；二是防止排污指标的囤积；三是增加市场的供给；四是为实现环境目标。
从各地方立法的规定来看，无偿收回的情形包括：
1.排污单位发生转产、破产、关闭等变更行为，或迁出行政辖区等情况，其总量指标属无偿获得的，由当地环保行政主管部门收回。其中《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》还规定排污权收回后，特殊情况可酌情补助，但补助额不得高于按出让价收购总额的50％。
2.排污单位因环境违法行为被各级政府或环保行政主管部门责令关闭、取缔等，无偿收回其排污权。如《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法》第19条的规定。
3.排污权单位有可交易排污权削减量指标，而未按规定进行申报或在市场主体内闲置期超过2年且未申请延期的。如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》第25条的规定。
4.转让获得的排污权，闲置期(扣除项目建设期)超过5年的，或者新建项目购买排污指标后，闲置期超过5年的，予以无偿收回。如《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》第9条的规定。
有偿回购的情形包括：
1.排污单位发生转产、破产、关闭等变更行为或迁出行政辖区，其总量指标属有偿获得的，可由当地环保行政主管部门回购。②这种情形下的回购不是强制性的，即环保行政主管部门可以回购，也可由排污单位通过排污权交易市场进行转让或用于今后的转产项目，但有保留期的限制。如《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则(试行)》第11条的规定。
2.基于环境保护的目的，由环保部门回购注销。如《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则(试行)》规定，完成指令性减排任务而腾出的排污权，由排污权储备交易机构回购注销。
3.排污单位自购买排污指标后两年内仍没有开工建设的，排污权交易管理机构有权按不高于其购买价收回排污指标。③
4.排污单位被政府或环保部门实施限期治理，所腾出配额的80％在2年内不使用，以市场基准价强制回购后通过公开挂牌交易实行再分配；企业上年度主要污染物的实际排放量，并与其所拥有的排污配额数量进行比较，储存剩余排污配额暂定不超过2年，超过2年的由政府按基准价强制回购。④
(五)与其他环境保护制度衔接
排污权交易制度目的的实现需要与其他环境保护制度协调配合，形成制度合力。各地方立法关注到了排污权交易与其他环境保护制度的衔接问题。
1.明确规定实施排污权交易不免除环境保护其他义务
排污权交易并不是“花钱买排污”，其实施需符合污染控制和减排的要求，符合国家和地方产业政策及其他环境准入条件。排污单位参与排污权交易，不免除其污染治理、污染损害赔偿的责任，其污染物的排放仍必须满足国家和地方有关法律法规和标准的要求，应当按环境保护行政主管部门要求，报告污染物排放和排污指标使用情况。各地方立法都明确规定实施排污权交易不免除环境保护的其他义务。
2.与环境影响评价制度衔接
根据《环境影响评价法》，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。它是贯彻预防为主的原则，从源头上防止新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度。⑤排污权交易后可能导致污染物的排放超出规划或建设项目环评时的预测和评估，突破原有预防和减轻措施的作用范围，对环境造成污染和破坏，使环境影响评价的预防功能不能正常实现。各地方立法注意到了与环境影响评价制度的关系，主要是从三个方面进行衔接：一是规定排污权受让方需委托有环境影响评价资质的单位开展排污权交易的可行性评估，如《杭州市主要污染物排放权交易实施细则(试行)》第5部分排放交易第7项的规定。但是在地方立法中并没有进一步明确排污权交易可行性评估报告的法律效力，它应该成为环保部门审核排污权交易的必备材料，缺乏该评估报告的不予审核或审核不通过。二是开展建设项目环评或规划环评时，与排污权交易的可行性评估结合起来一并进行，如《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》第19条的规定。三是将环境影响评价的结果作为排污权交易的依据，如《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》第9条的规定。除了以上三个方面外，地方排污权交易立法没有规定区域性排污权交易环境影响的环评，是今后立法需要完善的。
3.与总量控制制度、排污权有偿使用制度及排污收费制度衔接
污染物总量控制制度是排污权交易的前提，各地方立法都规定了排污权交易需严格遵循总量控制的要求。体现在两个方面：一是根据交易的实际发生情况调整总量控制指标，如《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》第18条的规定。二是根据区域污染物排放总量情况限制排污权交易的发生，如《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》第11条的规定。
排污权交易是排污权有偿使用的充分体现，多地排污指标的初始分配在遵循“新老有别”的基础上实施有偿分配，新建、改建、扩建项目，通过排污权交易获得排污权。排污权交易与排污收费制度也并不冲突，排污单位参与排污权交易转让或获取了排污指标仍需按照实际排污情况申领排污许可证并缴纳排污费。⑥《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》更是明确区分了排污权有偿使用与排污收费，规定主要污染物排污权有偿使用和主要污染物排污权交易资金不与排污费发生关联，不得将其冲抵排污费等费用，并且要求各级环境保护行政主管部门要加强排污费征收，确保足额征缴，严格对非法排污单位的处罚。
二、排污权交易地方立法存在的问题
(一)规范层级低
在各试点地方，对排污权交易的规范还只是由地方政府以通知的形式发布排污权交易的管理办法或实施细则，如《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法的通知》(渝办发［2010］247号)、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市主要污染物排放权交易管理办法的通知》(杭政办［2006］34号)；有些地方的排污权交易实施细则是由环保厅(局)以通知形式发布，如《关于印发〈湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则(试行)〉的通知》(湘环发［2010］88号)、《省环保局关于印发〈湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则〉等规章及相关文书的通知》(鄂环发［2009］8号)。根据我国《立法法》的规定，地方政府规章应当经省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府以政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。因而，这些文件在性质上既不属于地方政府规章，也不属于地方性法规，而只是地方规范性文件，规范层级太低，规范效力有限。
(二)交易标的不统一、范围有限
各地规定的交易标的各不相同。有的地方规定交易的是排污权，有的地方规定交易的是排污指标。如湖南省、嘉兴市、江阴市规定的交易标的是主要污染物排污权。⑦而重庆市、江苏省规定的交易标的是主要污染物排污指标。⑧杭州市规定的交易标的是主要污染物排放配额。⑨
交易的污染物对象范围也有限。各地方立法把交易的对象范围都限制在主要污染物。如湖北省、嘉兴市、江阴市相关规定列举的主要污染物只包括化学需氧量和二氧化硫两项。《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》中列举了二氧化硫、化学需氧量、氨氮三类主要污染物，虽有概括性的“等”字预留有空间，但是在《杭州市主要污染物排放权交易实施细则(试行)》中却仍只限定为二氧化硫和化学需氧量两类。可喜的是重庆市和湖南省两地对可交易污染物范围的规定具有一定的灵活性。如《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》在规定主要污染物是指化学需氧量和二氧化硫两项的基础上，并规定市环保行政主管部门可以根据区域、流域环境质量状况，将达不到环境质量标准的污染物确定为该区域、该流域的主要污染物，为以后将新的污染物种类纳入排污权交易范围创造了条件。《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》列举性规定了化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四类主要污染物，并且规定可根据当地污染治理和环境保护的需要，增加排污权有偿使用和交易的主要污染物种类。
(三)交易主体制度不完善
1.缺乏明确的准入制度
目前地方立法没有对排污权交易主体的市场准入做出明确规定，也没有区分一级市场和二级市场的情形。《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》第28条只是原则性地提到“各级环境保护行政主管部门要严格市场准入，加强对交易行为的监管，核准上市交易的排污指标量，确保排污权交易符合污染物总量控制和污染减排的要求，符合产业政策和其他环境准入条件。”但却没有具体规定市场准入的内容和要求。个别地方性文件虽有关于禁止排污单位从事交易的条款，但这些内容不属于前置性的准入规定而属于对交易行为本身的约束。
2.混淆交易主体和市场主体
交易主体不同于市场主体，二者是种属关系。市场主体除了直接参与交易的转让方和受让方两类交易主体外，还包括不参与直接交易但为交易双方提供咨询等中介服务的主体。各地方立法没有区分交易主体和市场主体，或者说没有市场主体的概念，把交易主体混同为市场主体。如嘉兴市规定的排污权交易市场主体包括排污权可转让方、需求方和储备交易中心。杭州市规定的市场主体是指经市环保局核准进行主要污染物排放权交易的排污单位和经市环保局委托从事公共资源排放权交易、储备、回购等工作的杭州产权投资有限公司。
3.主体范围有限
一是把交易的转让方和受让方限为排污单位。地方立法规定的主体有转让方、受让方和交易管理机构，而转让方和受让方则只限于排污单位，不包括基于环保目的参与交易的组织和个人。如《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》第7条的规定。
二是所在区域和行业影响主体的范围。只有《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法实施细则》和《嘉兴市主要污染物排污权交易办法实施细则(试行)》规定主要污染物排污权交易，不受区域、行业、出资或者隶属关系的限制。在其他地方的立法中，区域、行业等是影响主体范围的重要因素，如重庆市规定在水环境质量化学需氧量不达标的流域或者大气环境质量二氧化硫指标不达标的区域内，需求方只能在本流域或本区域内购买化学需氧量或者二氧化硫排污指标。主城九区(含北部新区)范围内，一律不得购入二氧化硫排污指标；拥有二氧化硫排污指标的转让方，只能向主城九区(含北部新区)以外的二氧化硫达标地区转让。
(四)对于交易存在行政干预
各试点地方排污权交易行为的发生及完成都取决于政府部门，导致交易主体没有了市场的自主性。如湖南省规定排污权交易的转让方和受让方需事先向环保行政主管部门申请，经审核同意后排污权储备交易机构才组织实施排污权交易。杭州市也规定排污单位之间进行的交易须经当地环保行政主管部门预审并报市环保行政主管部门确认。从《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》规定的排污权交易程序可知，排污权交易需要经过两个相互独立的合同行为，形成两个交易合同，即排污权出让方与储备交易中心签订《主要污染物排污权交易出让合同》和储备交易中心与排污权需求方签订《主要污染物排污权交易转让合同》。嘉兴市排污权储备交易中心是由嘉兴市环保局组建，具有鲜明的行政性，储备交易中心不仅直接参与排污权交易成为买进卖出的“中间商”，而且是排污权出让方和需求方之间不可逾越的“鸿沟”，本应是交易双方的排污权出让方和需求方之间却没有了直接的法律关系。此种情况在江阴市也有类似规定。
此外，嘉兴市还对市场主体(含新建、改建、扩建)新增排污权的购入量进行了限制，即排污权的购入量应达到建设项目新增污染物排污量的1.2倍(含1.2倍)以上，其中化工、医药、制革、印染、造纸等重污染行业应达到新增污染物排污量的1.5倍(含1.5倍)以上。这样规定实际上是用行政手段代替了市场机制，不仅干预了企业的经营行为，造成企业经营困难，而且会促成排污权交易初期的市场“囤积”，导致前期交易市场表面“繁荣”，后续交易市场却供给“乏力”。
(五)交易平台定位不清
一是交易平台不具独立性。各地的排污权交易平台成为政府部门附属机构，完全丧失了作为市场交易平台应有的独立性。如嘉兴市排污权储备交易中心的组建、交易平台的搭建、交易规则的制定、可交易削减量的核查、排污权交易证的登记、发放和变更工作都由嘉兴市环保局负责。湖南省也明确规定省环保行政主管部门组建省主要污染物排污权储备交易中心，省主要污染物排污权储备交易中心隶属于省环保行政主管部门。
二是排污权储备中心与交易平台混同。地方立法中规定的排污权储备交易中心既是交易平台组织排污权交易又是交易主体直接参与排污权交易活动，既当裁判员又当运动员。如江阴市规定排污权储备交易中心是从事主要污染物排污权交易的专门机构，是排污权的交易平台，负责实施向转让方收购排污权，向需求方出让排污权。
三是交易平台职能定位不清。在各地方立法中，没有真正从市场机制出发合理界定交易平台的职能范围，交易平台的职能往往是大包大揽，使得交易平台市场服务功能不够而行政干预有余。如湖南省主要污染物排污权储备交易机构除作为交易平台承担组织排污权交易活动的职能外，还承担着政府的排污权储备职能，即为保障重大建设项目的环境容量，排污权储备交易机构通过接收初始排污权分配时预留的排污权、收集政府投资减排项目所腾出的排污权、回购排污单位实施污染减排所腾出的排污权等途径，储备排污权指标。
三、完善我国排污权交易立法的思考
(一)提升立法层级
排污权交易是一个复杂的综合性问题，因为它涉及污染物总量控制目标和排污权的有偿使用，权利义务的分配也需要调整多方利益关系。各地区处于不同发展阶段是导致减排效果差别的主因，经济发展水平直接影响当地污染防治投入力度以及对中央政策的理解力和执行力。⑩对排污权交易的立法规范问题，地方政府的一股性规范文件因其层级和效力太低而无法承载，至少应先由有立法权的地方政府制定政府规章，条件成熟的地方，则由有立法权的人大及其常委会制定地方性法规。尽管环境污染问题具有区域性特点，在各地表现出差异性，但环境功能区划与行政区划并不一致，环境的整体性以及污染的扩散性也不会因行政边界而主观隔开和停止。排污权交易范围的扩大，更高层面的国家立法是不可缺少的。因而随着排污权交易实践的进一步深入，在地方立法已有探索经验的基础上，适时开展国家层面的排污权交易立法，既解决上位立法缺失问题，明确法律依据，又提升立法层级，加强规范效力，形成完整的排污权交易法律规范体系。
(二)明确交易标的、扩大可交易污染物的范围
由于国家层面还缺乏对排污权的立法确认，同时按照《行政许可法》第9条的规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。因而，在我国当前的法律政策框架下，稳妥的制度设置是把排污权交易的标的宜明确为排污指标，即在排污权交易中买卖的是节余排污指标，而不是抽象的理论上的排污权，也不是排污许可证。当然，在上位法立法明确了排污权以后，排污权交易的标的无疑应是排污权，因为排污指标所承载的实际上就是相应的排污权。节余排污指标是剩余的、闲置的和停用的排污指标的统称。排污单位在改进生产工艺、提高生产技术、加强生产管理后，有可能减少污染物的排放，从而剩余一定的排污指标；或者出现季节性的减产和转产，从而暂时闲置一部分排污指标；或者出现生产经营困难而临时或永久的停产，从而停用的一部分排污指标。这些排污指标就构成了节余的排污指标。无论是已经使用了的排污指标，还是尚未使用的节余排污指标，都反映了排污者经过申请、审批和初始分配后，实际上获得了相应污染物的排放权。
产品的多样化是排污权交易发展的特点。排污权交易从最初作为一种控制二氧化硫的手段逐渐拓展到应用于二氧化碳、化学需氧量、氨氮、氮氧化物、臭氧以及铅等重金属污染的控制。(11)我国排污权交易立法对可交易污染物范围的规定应体现排污权交易发展的规律，具有一定的超前性。由于地方立法缺乏对“污染物”的概括性规定，使“污染物”、“主要污染物”的对象范围无法拓展。而且，排污权交易是针对“污染物”的制度设计，有把“非污染物”的排放控制拒之门外之嫌。目前我国关于二氧化碳等温室气体是否为污染物缺乏法律依据，而国际碳交易市场已迅速发展，并有望超过石油市场成为世界第一大市场。“十二五”期间，我国也计划在北京、重庆、上海、天津、湖北和广东六省市启动碳交易试点。碳交易与排污权交易在理论基础和制度机理等方面都完全相同，从立法上统一规范排污权交易与碳交易，既有利于避免重复立法以节约立法资源，又有利于实现碳交易与排污权交易的有效对接。因而，立法的名称不应再局限于主要污染物排污权交易，宜采用较为中性的排放权交易的名称。在内容上对污染物做出明确的界定，建议采取概括和列举相结合的立法方式，先概括性规定污染物的概念和性质，然后列举二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物等主要污染物。并规定根据污染治理和环境保护的需要，可纳入非污染物的排放物种类开展排放权交易。
(三)完善排污权交易市场主体制度
主体是排污权交易市场的基础性要素，完善我国的排污权交易法律制度首先需要形成合理的市场主体制度。排污权交易市场主体制度包括市场主体的资格、范围、权利和义务、法律责任等内容。首先，排污权交易立法需要明确市场主体的准入资格及主体范围。排污权交易关系到环境公共利益，需要建立合理的市场准入制度，这是从源头上规范排污权交易的制度设计，有利于保障排污权交易市场的有序发展。市场主体的准入制度是主体参与排污权交易，实际取得权利、承担义务的前提条件，主要是规定市场主体的适格条件，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。(12)在排污权交易市场主体准入方面，要区分市场主体和交易主体、一级市场主体和二级市场主体、排污主体和非排污主体，并根据各类主体的不同性质具体规定准入标准，明确各类市场主体的适格条件；在主体范围的选择方面，要遵循由易到难分阶段逐次展开的原则，并允许非排污单位、政府部门甚至个人基于环保目的参与排污权交易，支持和鼓励金融机构、咨询机构等中介机构广泛参与排污权交易，为交易提供多样的专业服务，丰富和活跃排污权交易市场。其次，通过立法明确市场主体的权利义务及法律责任。市场主体的权利义务是主体间各种法律关系的内容，明确主体的权利义务有利于保障主体的合法权益，调动主体的积极性。主体法律责任的明确则是排污权交易市场有序发展的保证，地方立法在主体违法或违规行为的类型化及法律责任设置方面往往过于简单和原则，有些甚至没有设置法律责任。
(四)确保交易的独立性
排污权交易的实质是利用市场机制实现环境容量资源的优化配置，而市场机制作用的发挥必须遵循市场规律，其中交易的独立性是核心的要素，包括交易主体在决定“和谁交易”、“交易数额及价款”等市场行为时享有充分的独立性和自主性。首先，只要是符合规定的主体资格，交易主体就有权参与排污权交易，并根据市场信息选择合适的相对方，不受交易平台或政府监管机构的指定。其次，排污权交易合同在排污权转让方和买受方之间直接达成，形成直接的法律关系，合同的双方主体是转让方和买受方，不需经过交易平台这个中间环节。第三，政府部门及管理机构按照规定对交易进行监管，不干预具体的交易行为。交易平台按照规定为交易双方提供中介服务，也不干预具体的交易行为。
(五)对交易平台合理定位
严格区分交易平台和排污权储备中心。交易平台应属按照民法、公司法成立的独立民事法人实体，不隶属行政部门，不具有行政性。交易平台不参与排污权交易，是市场主体而不是交易主体，为排污权交易提供场所、价款结算、设施和信息等基础服务和中介服务。交易平台应当建立排污权交易信息发布网络平台，形成可供网上查询的信息网站和数据库系统，及时提供排污权交易的信息、管理制度、交易规则。并与环保行政主管部门有关排污权交易的许可证变更、登记、管理等信息平台联网，实现信息共享与交换。排污权储备中心性质上属于监管机构，由环保部门组建，可以作为专业机构接受环保部门的委托对排污权交易进行指导、监督与管理，负责可交易削减量的核查、排污许可证的登记、发放和变更等工作，基于环保的目的或调节市场的目的代表政府参与排污权交易，实施排污指标的抵消和储备。
注释：
①参见杨丹辉等：《“十二五”时期污染减排面临的机遇挑战及政策建议》，载《江苏大学学报》(社会科学版)2012年第5期。
②参见《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则(试行)》第21条。
③参见《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》第22条。
④参见《杭州市主要污染物排放权交易实施细则(试行)》第4部分指标分配第7项、第7部分监督管理第2项。
⑤参见韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2007年版，第89页。
⑥参见《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》第10条。
⑦参见《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》第3条第4款、《嘉兴市主要污染物排污权交易办法实施细则(试行)》第3条、《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法实施细则》第3条第2款。
⑧参见《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》第6条第4款、《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》第5条。
⑨参见《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》第4条。
⑩参见李鹏飞等：《“十一五”时期污染减排效果的省际比较》，载《江苏大学学报》(社会科学版)2012年第5期。
(11)参见彭本利、李爱年：《论排污权交易发展的特点》，载《商业时代》2012年第12期。
(12)参见彭本利、李挚萍：《碳交易主体法律制度研究》，载《中国政法大学学报》2012年第2期。