世纪之交中国农村经济社会发展战略，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,经济社会发展论文,中国农村论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业发展呼唤深化改革
1995年以来我国的农村形势应当说是相当好的。1995年、1996年是两个丰收年。1997 年虽然北方发生了严重旱灾， 但是粮食总产量只比1996年的最高水平稍低，是历史上第二个丰收年。1998年，南方是长江流域大洪水，北方松花江、嫩江流域也是大洪水，但是从最近各省区报的数字看，1998年的粮食、棉花等主要农产品大体上还可以和1997年持平，或者是相差无几。1998年农业丰收已成定局。但是在农业的好形势下，我们也应看到当前面临的亟待研究和解决的问题：
1.主要农产品销售不畅，价格下滑。粮、棉、油、肉、蛋、蔬菜、水果、水产品等主要农产品几乎各地都出现了程度不同的滞销，即使价格下跌也难以销售。特别是在一些粮食的主产区，出现了仓容不足、资金紧张、调销不畅、亏损增加的情况，粮食的市场价格跌落到国家收购价格水平之下，这是多少年来所没有的。
2.为了保护农民利益，国家以保护价敞开收购余粮，现在粮食的储备达到了历史的最高点，但是与此相应的财政负担加重，粮食库存量大增，粮食储备费用和超库存补贴也激增，现在粮食的风险基金已经不能充分满足需要。由于国有粮食部门储备增多，而销售和价格下降，再加上商业性经营和政策性经营还没有彻底分开，国粮亏损急剧增加。1993年粮食企业的挂帐是300多亿元，现在已增加到1000多亿元。
3.农民收入增长的幅度降低。 1997 年农民的人均收入增加幅度比1996年低5个百分点。1998年农民人均收入还没一个准确的统计数据， 但据有些地方的情况来看，农民收入的增长幅度是下降的。而另一方面，农民的负担又在加重。
以上三个问题，是当前农村经济要进一步发展亟待研究和解决的问题，如这三个问题不研究解决好，我国农业的发展就会受到阻碍。
要解决农业发展当前面临的问题和克服某些制约农业发展的深层次矛盾，都要求深化农业改革。通过改革，进一步调动农民生产的积极性，理顺农产品流通体制，增加农业投入，只有这样，才能推动农业的更快增长。我们过去农业的困境，应该说在改革开放以后逐步得到了解决。这主要靠实行家庭联产承包制，靠放开农产品的价格和市场，才取得了农业的大发展和好形势。如果要继续发展，要克服前面所说的几个深层次问题只有通过改革，或是主要依靠改革来解决。所以今后怎样继续坚持以市场为导向，加大农村改革的力度，是世纪之交我国农业持续、稳定发展的一个关键所在。
二、稳定家庭联产承包责任制，从各地实际出发，逐步实现农业的第二次飞跃
20年来，农村改革的主线，就是实行了家庭联产承包责任制。这是20年来农业大发展的主要推动力。继续坚持家庭联产承包制或家庭承包经营制，也是今后一个相当长的历史时期里农业持续稳定增长的一个主要保证。中央对于这样一个政策，一直非常重视，从1993年到现在已经反复多次进行了强调。1993年中央农村工作会议在土地承包15年到期后，要继续延长30年，这已经在历次会议文件中写进去了。在十五届三中全会关于农村农业问题的决定中又再次重申这一点。坚持和稳定家庭联产承包责任制，是我们党在农村的一项基本政策。为什么要强调这个政策，主要是这项政策关系到农民的积极性能不能充分调动的问题。过去20年主要是依靠这项政策调动了农民的积极性，取得了农业乃至农村经济的大发展。今后农业要持续稳定地增长，仍然要依靠这项政策。如果这项政策不稳定，农民没有一个好的预期，就不可能增加对农业的投入。但是这个政策从全国范围来看，落实情况是不理想的。农业部在1997年做了个调查：到1996年底，全国有60%的村完成了延长土地承包期的工作。从不同地区的进展情况看，中部地区有65%的村完成了这项任务，完成比重比东部地区高出15个百分点，比西部地区高出5 个百分点。在已经延长承包期的村，真正落实承包期30年不变的还不到20%。明确增人不增地，减人不减地的村更在少数。另外，美国华盛顿大学几位学者对中国的14个省进行了10年的研究以后发现，许多农民对土地使用权有不安全感，甚至有63%的被调查农民不知道他们土地使用权的期限。总的来看，中央这样一项在农村的基本政策落实是不理想的。当然，也要避免一刀切的问题。中部地区落实比较好，东部和西部的落实不理想，这可能有各个地区的不同情况。比如东部沿海一些地区和中部地区的差异很大，西部地区一些贫困落后地方情况又有它的特殊性，所以对此应怎样评价，还要从各地实际出发。但是这项政策的稳定应该是全国一致的。在稳定的基础上怎样扩大规模，实现农业现代化呢？应根据不同的经济发展状况采取不同的措施，也应该允许有不同的措施。
家庭联产承包制长期稳定的政策落实得不理想，主要是由于存在两个疑虑：第一个疑虑是，以家庭作为农业的基本经营单位和农业现代化似乎很难统一起来，这实际上是把家庭经营和农业现代化对立起来，认为分散的小规模家庭经营不适应农业的要求。第二个顾虑是，把家庭承包经营与集体经济割裂开来，把家庭承包经营排除在集体经济之外。概括起来就是两个对立，一个是把家庭承包经营和现代化对立，一个是把家庭承包经营与集体经济对立，认为这两者都很难统一。我认为，中央要强调家庭承包经营长期稳定不变，实际上已给我们扩大农业经营规模，实现农业现代化提供了一条把两者结合起来的纽带，这就是土地使用权的有偿流转。对于这样一项政策，决不能忽视。在强调家庭承包经营长期稳定不变的同时，中央向我们宣布了这样一项政策，土地使用权可以有偿流转，这就为我们扩大土地经营规模，实现农业现代化开辟了一条途径，或是提供了把两者结合起来的纽带，各地可以根据自己的实际情况，通过土地使用权的有偿流转，来逐步提高各地农业的经营规模和现代化的水平。1993年中央农村工作会议的文件已经提到，允许土地使用权的有偿流转，现在中央文件又强调可以而且也必须实行土地使用权的有偿流转。中国现在的家庭经营规模，应该说的确太小了，从全国来说一个家庭一般只有七八亩土地，沿海地区规模更小，广东沿海如潮汕地区，人均占有土地只有1—2分地。这样一个规模，与实现农业现代化，确实是不适应的。所以，扩大农业的经营规模，逐步推进农业现代化的进程，这是中国农业发展的一个必然趋势。问题是在什么条件下扩大农业的经营规模，这一问题需要研究。邓小平同志1990年3 月在和中央的几位负责同志谈话时讲到，中国社会主义农业从长远的发展来看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的前进，要长期坚持不变；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这又是个很大的前进，这是很长的过程。邓小平同志讲的两个飞跃，实际上为我国农业现代化勾画了一个蓝图。问题在于，要实现邓小平同志所讲的第二个飞跃必须避免一哄而起的情况。若不顾客观条件强行搞第二个飞跃，结果必不会好。中国这么大，各地条件不一样，不要说全国，就是一个省的情况差别也很大。农业能不能以及在什么时候实现第二个飞跃，不是凭主观愿望，而是要根据条件。条件主要考虑以下几个方面：
1.农村非农产业要有所发展，农业剩余劳动力能够转移出去，这是适当集中土地，扩大农业规模经营所需要的最重要的条件。如果非农产业没有发展起来，农业剩余劳动力没有转移出去，就想扩大农业经营规模，就想去实现第二个飞跃，那么有一部分农民就会没有饭吃，这种做法只能碰壁。怎样发展非农产业，现在看来，也要避免过去历史上的一些教训。目前有些地方发展非农产业，依然在用行政手段强制推进。如有一个省的地级市，公开在报纸上讲他们的经验，一个乡镇一年要办一个有20万元投资的乡镇企业，一个村要办一个10万元投资的村级企业，如果办不起来，第一年就黄牌警告，第二年是就地免职。我想，推动乡村企业发展，推动非农经济的发展，如果多出几张黄牌，多撤几个干部，就能解决问题当然很好，但不要忘记过去大跃进的历史教训：欲速不达。所以乡镇企业的发展，农村剩余劳动力的转移，也要随社会经济的发展而发展，不能用行政手段来强制推进。这一点是能不能实现和扩大农业经营规模，向农业现代化发展的一个首要条件。
2.保证扩大农业规模经营所必需的农业生产资料供应，这里既有质的要求，又有量的要求，要搞农业规模经营，要提高现代化的程度，农业生产资料的生产一定要跟得上，数量要能够满足需求，质量要适合各地农业生产的需要。这里不仅是物质上要考虑，而且要从经济上来考虑，因为农民是否使用机器，是否使用先进的生产资料，是要算经济帐的。马克思在《资本论》中曾经讲过，使用机器有一个经济界限，就是购买和使用机器的支出一定要小于使用机器增加的收入，如果不能达到这一要求，那么使用机器就会受到经济界限的限制。我们要搞农业规模经营，一方面是生产资料要按质按量保证供应，另一方面就是要在经济上合算，如果这两个方面条件不具备，要推动农业的现代化，扩大农业的经营规模是很困难的，甚至是不可能的。
3.农民文化素质的提高，特别是农民驾驭规模经营所需要的管理素质的提高。在很多地方农村的中青年文盲还大量存在的情况下，要想实现农业现代化，扩大农业规模经营，是不现实的。
4.农村社会保障体制的建立。要消除农民放弃土地之后可能产生的后顾之忧，如果农村社会保障体制不建立，农民就不可能轻易放弃土地去干别的，甚至有些地方的农民已经转入非农产业，也仍不放弃土地。因为他把土地作为自己的命根子，甚至在乡镇企业就业，乡镇企业出现风险、倒闭的时候，他还要回去务农。所以，社会保障体制不健全，要扩大农业经营规模，实现农业现代化也是困难的。
5.农民眷恋土地的传统观念的彻底转变。这也是非常重要的一点。农民总是眷恋土地的，中国的农民更加眷恋土地。这同中国自古以来以农耕为主有关。中国农民把土地改革作为他们的第一次解放，把改革开放以后获得土地承包生产经营的自主权作为第二次解放。所以农民对土地的眷恋情结也是我们在扩大土地经营规模，推进农业现代化的时候，必须予以考虑的。
以上5条全国各地的情况很不一样，我们扩大农业生产经营规模， 推进农业现代化进程，都要从各地的实际出发，做出选择。这里需要附带讲一下土地规模经营的概念问题。这个概念的科学内涵应怎样把握？我们过去一讲土地经营规模的扩大似乎就是把土地集中、归大堆，这当然是扩大土地规模经营的方法之一，甚至是最简便、最显见的方法。但是我认为土地规模经营的概念除了土地集中这层意思外，还有其他方面的含义。如土地规模并不扩大，但通过加大对一块土地的投入，提高农业生产经营的科技含量，提高农业的效益，使同一块土地上有更多的产出，从经济学角度看，这也是经营规模的扩大。再如贸工农联合体，生产经营的基础还是家庭，但龙头在流通环节上、在利益分配的关系上，把他们结为一体，这也可以看成是一种农业经营规模的扩大。所以，不要一谈到农业规模经营就想把土地归大堆，土地集中不是唯一的形式，还可以考虑其他形式。
三、继续深化以市场为取向的农产品流通体制的改革，积极推进农村经济市场化
过去20年中的改革主要包括两个方面，一是家庭承包责任制的实施，二是逐步放开农产品的价格和市场，就是农产品流通体制的改革。所以农产品流通体制的改革是从80年代到现在农业大发展的一个重要推动力。1984年在家庭联产承包制在全国普遍推行并取得明显效益之后，中央不失时机地在1985年就提出了农产品流通体制的改革，当时首先放开市场和价格的是水果和水产品，以后逐步放开了肉、蛋、奶类市场。事实证明，农产品价格一经放开，在市场引导下产量就迅速增加，进而使价格趋于合理和平稳。这些年国民经济的繁荣，农产品的丰裕是重要因素。但有两项农产品，即粮食、棉花，在放开农产品市场价格过程中，遇到了预想不到的困难，出现了一些曲折。因为粮食、棉花和其它农产品相比有很大差异，特别是粮食，它是一种具有战略意义的产品，所以它的放开一定要以保证社会稳定作为一个根本的前提，采取比较慎重的步伐是必要的。但从长远来看，无论粮食、棉花怎么特殊，都不可能特殊到商品之外，它还是商品。所以要提高粮食、棉花的生产，还要按照经济规律办事，逐步放开价格和市场。要从中国的实际出发采取稳妥的步骤，在保证社会稳定的前提下推进改革。
对当前农产品市场形势，应该有一个较为如实的、客观的估计和把握。有些同志认为，现在的农产品也包括有些工业品，出现了绝对过剩的局面，也就是说总供给大于总需求，我个人认为从农产品来看，还不能得出这一结论。应当说，当前产品的过剩是总供给超过了有购买力的需求。具体分析如下：①现在农产品的过剩是一个相对的过剩。因为尽管总量很大，但人均占有量不大。②农产品的过剩是一个局部的过剩。我国现在还有5000万人的温饱没有解决，能说农产品是全局性的过剩吗？③当前农产品的过剩是一种结构性的过剩，包括品种结构、质量结构。从质量上看，现在滞销的往往是一些质量比较低、不符合市场需要的农产品。如粮食，早籼米过剩，而优质大米并不过剩。再如水果，也是个品种品质问题。因此要在改良水果的品种质量上下功夫。④现在农产品的过剩是一种暂时性的过剩。我国的农业受自然影响，带有明显的周期性。最近几年不错，如遇毁灭性灾害，就会造成农产品短缺，因此千万不能麻痹，不能忘记历史教训。
四、切实增加农业投入，逐步实现由农业哺育工业向工业反哺农业的战略转变
我们加强农业投入已很多年，应该说最近几年对农业投入逐步增加，特别是1998年大洪水之后，对农业水利投资加大了。但农业是泛指，它包括水利、气象、道路等，国家对农业的投入去除这些项目之外增加还是有限的。每年国家对农业投入和国家从农村拿出去的资金有组数据，投入和拿走相抵是净流出：1995年净流出1904亿元，1996年1482亿元，1997年1376亿元，每年都在净流出，流出的渠道有两个，一是财政渠道，一是金融渠道。财政渠道包括税收等。金融渠道主要是储蓄，农民的储蓄不能完全用于农村，这不包括工农产品剪刀差部分，如包含在内农业的净流出还要多。用农业创造的积累支持工业，用农民创造的价值支持城市经济的发展，这在工业化初期，特别在工业化进程处于低水平阶段完全必要。但在工业发展壮大之后，工业、城市要反过来支持农业的发展，或者说要实行反哺农业的政策。能否实行这一战略转变，关键在于我们是否具备相应条件。目前我国工业，特别是有些国有企业，自身难保，反哺农业比较困难。这一战略转变不可能设想在某个时间内实现。有可能从局部的转变到全局的转变，也就是在具备条件的地区先实行转变，最后导致全局的转变。
五、农业产业化是推进农业现代化，实现农业发展战略目标的有效途径
1.农业产业化概念的内涵。
这一问题前几年开始提出来，提出后首先在概念上有些争议。有人说农业产业化概念本身就自相矛盾，农业已经是个产业，怎么又说农业产业化，这是同义反复。国外有人对中国农业产业化这一概念也很难理解，因为在英文中产业化与工业化是同一个字，农业产业化就等于农业工业化，确实搞不清。后来姜春云副总理在上海大江集团大讲特讲农业产业化，概念本身开始就有一番争议；十五大报告，李鹏的九届政府工作报告，十五届三中全会的决定，都用了这个概念。作为一个经济学概念，当然要力求表达得科学，但是这个农业产业化并不是哪个经济学家提出来的，它是农民在走入市场的过程中，在市场经济的环境下喊出来的；然后我们有些做实际工作的同志总结宣传了，才逐步被社会所接受。《人民日报》的一篇社论把农业产业化的内涵定义为：它是以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，对当地的支柱产业和主导产品实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，把产、供、销、贸、工、农、经、科、教紧密结合起来所形成的一条龙经营体制。简言之，改造传统的自给、半自给的农业和农村经济，使之和市场接轨，在家庭经营的基础上，逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化。
对于农业产业化概念，我认为应把握三点：
（1）农业的市场化。农业生产什么、生产多少要以市场为导向， 由市场来决定。根据市场需要，调整农业的产业结构和产量。
（2）农业的社会化。社会化概念在经济学意义上讲有两层意思， 一是社会化生产的规模比个体生产规模大，二是要把生产和再生产环节内在地有机地结合起来。建立社会化的农业，就是要求逐步扩大农业生产经营规模，实行农业生产专业化的分工，把农业的生产、加工和流通结为一体。
（3）农业的集约化。要增加农业的资金和科技投入， 通过结构优化、技术进步和实施科学管理，提高农业的经济效益。农业产业化的生产经营方式，与中央提出的由计划经济向市场体制的转变、由粗放的增长方式向集约增长方式转变是完全一致的。也就是说，农业产业化是实现中央两个转变的一个恰当的经营组织形式。
2.推进农业产业化的意义。
农业产业化，体现了市场经济发展的客观要求，是适应市场经济条件下农村经济发展规律要求的一种生产经营的组织方式。它有以下意义：
（1）农业产业化是农民进入市场的需要。 十四大提出把市场经济体制作为改革的目标之后，有个提法就是把农民推向市场。受几十年计划经济的影响，中国的农民基本上不知道市场为何物，更谈不上市场意识，商品意识。农村干部包括有些从事农村理论研究工作的同志对市场经济也知之不多。因为我们过去学的是计划经济的东西，学的是苏联的教科书，不知道什么是市场，对怎样把农民推向市场，使农民适应市场，没有成功的经验。前些年农业生产起伏波动很大，很重要的一条原因是个体农民、千家万户的农民对市场缺乏了解，不懂市场经济规律。农业生产起伏是农业生产与大市场矛盾的体现。有些农民生产的农产品卖不出去，于是形成各种大战。如山东的蒜薹事件，干部号召农民种蒜薹，几千万公斤的蒜薹生产出来了，结果因卖不出去而白白烂掉。类似的市场大战是当前困扰农村各级干部的一个难题。农产品这东西，多了一点不得了，少了一点了不得，不多不少很难得。农业是弱质产业，农民要进入市场，必然要经受两重风险，一是自然风险，一是市场风险。前几年农业生产的大起大伏，就是单个农民无法抗御自然风险和市场风险的体现。农民要顺利进入市场就要有引导、有组织，而农业产业化就是为了解决这一问题。
（2）农业产业化是提高农业经济效益、提高农民收入的需要。 现阶段我国农业经济效益较低，城乡居民收入水平和消费水平的差距还在拉大，这对农民务农的积极性有所影响，是当前制约农业发展的一个深层次矛盾。要提高农业的效益、提高农民的收入有很多途径，而农业产业化较能收到明显效果。过去农民只能靠出售初级产品得到收入，而通过产业化可以使农民分享一部分产品加工的附加值和农产品流通的利润。这是当前形势下提高农民收入最现实的途径。“九五”计划对我国农业提出了两个并列的目标：一个是增加农产品的有效供给，一个是提高农民的收入。而此前只强调第一个目标。如果只是向农民要农产品，而不考虑他们的收入，必将影响农民积极性，那第一个战略目标就可能落空。而要提高农民收入，农业产业化组织经营形式可能是比较合适的选择。
（3）农业产业化是转移为数众多农业剩余劳动力的需要。 发达地区没什么尖锐矛盾，而一些非农产业发展较低的地区，这一问题较为现实。过去农业剩余劳动力主要集中在种植业里面，发展多种经营，向农业的深度和广度进军也容纳了一些剩余劳力，但这仍是有限的。如果实行了农业产业化，发展了农产品的加工、流通，就可以把大量的剩余劳力转移到第二、第三产业。如果剩余劳动力不能转移出去，中国的农业现代化就是空谈，农村劳动生产率就无法提高，农民的收入问题就不可能从根本上解决。
推进农业产业化，必然有一个经济类型和组织形式问题。从全国来看它应是一个多元化的局面。充当龙头的有公司、合作经济组织、农村专业技术协会、农村的批发市场或零售市场。从经济类型上看可以是国有、集体，也可以是个体大户作为龙头。应先允许有多元化的发展，再逐步考虑规范化发展，即按照小平同志的三个有利于的标准进行规范，如果过早地考虑规范化，可能不利于农业的发展。
六、逐步改变中国农村城市化的滞后现状，推进农业现代化的进程
考察农业现代化之路，从各国经济发展史可以表明两个规律性的现象：
第一，农业劳动力在总劳动力中的比重越来越低，或者说经济发达程度与农业劳动力在总劳动力中的比重是一个负相关关系，经济越发达，农业劳动力比重就越低。
第二，一个国家的经济发展程度与城市化的水平是一个正相关关系，经济越发达，城市化水平就越高，城市人口所占比重就越大；反之，经济落后，城市化水平就低。这是两个带有共同规律的东西，各国都不例外。
中国城市化程度同与我国经济发展类似的国家相比较，显然处于相对滞后的状况。尽管改革开放以来，城镇建设取得了很大成绩，农村人口进入城市的比重加大，但总的看城市化水平还是滞后的。据国家统计局报告，1996年我国城市化水平比相应发展水平国家的城市化标准结构滞后程度是24.6%；1997年中国城市化水平是29.9%，比相应发展水平国家的城市化标准结构滞后30%。特别值得注意的是，90年代以后，中国城市化滞后程度比90年代前有所扩大。1990年是16.5%， 1991 年是20%，1992年是19.3%，1993年20.7%，1994年是22.2%，1995年23.3%，1996年是24.6%。为什么会出现这种情况？这与我国近几年来非农产业、特别是第三产业发展不足密切相关，与我国长期实行的计划经济体制密切相关。在计划经济体制下，实行的是城乡隔离的政策，通过户口管理，特别是通过粮票管理，农民是不能自由流动的，尤其不能流向城市。这一形式人为地限制了我国城市化水平的提高。改革开放以后，随着家庭承包责任制的推行，农民有了生产经营自主权，农民的迁移也相对宽松了，开始进入城市，但户口管理又是滞后的。公安部最近就户籍管理改革在少数城市试点，也只有小动作，还是滞后的。中国的农村城市化水平提高应从中国的实际出发，探索一条具有中国特色的城市化道路。我国具有劳动力两头过剩的特点，即不仅农村劳动力过剩，而且城市劳动力也过剩，特别是在一些国有企业下岗工人出现之后，这一情况更加突出。其他国家在城市化进程中的情况与我国不同，他们一般是农村劳动人口过剩，城市劳动人口是短缺的，它只要把农村的剩余劳动力转入城市，这一问题就算解决了。而我们中国既要解决农村剩余劳力，又要解决城市剩余劳力，所以就不能照抄照搬其他国家城市化发展的道路，简单地把农村剩余劳动力转入城市。尽管改革开放以来，已有很多农民进入城市，成为城市的一个组成部分，若让他们重新回到农村已不大可能，但中国现有城市人口和失业状况决定我们决不能把农业人口和剩余劳动力的主要转移方向放到现有的城市。从这一国情出发，在农村新建或扩建中小城镇就成为实现农业现代化目标、降低农业劳动力比重、发展非农产业、提高城市化水平的主要途径。
十五届三中全会决议把发展农村小城镇作为一大战略，具有划时代的意义。80年代以来，理论工作者对这一问题就有研究，但作为中央决议提出把小城镇的建设作为带动农村社会经济发展的一大战略却从未有过，其深远意义是为我国实现农业现代化指明了一条道路。加快农村小城镇建设，首先有利于乡镇企业的相对集中，克服当前乡镇工业布局高度分散的弊病，这个问题很重要。至今我国的乡镇企业布局是分散的，村村点火，户户冒烟。据统计：全国乡镇企业的92%分布在自然村， 7%分布在建制镇，1%在县城。 这一极为分散的乡镇企业布局导致如下弊端：①经济效益难以提高。因为布局分散，就会搞成小而全，就不可能利用社会分工。②占用土地过多。布局越散，占用土地就越多。③加大了污染，给治理环境污染增加了难度。这些问题可以通过小城镇的发展得到一定程度的解决。乡镇企业与小城镇的建设相辅相成，乡镇企业成为小城镇建设的依靠，而小城镇的建设为乡镇企业集中和更有效地发展开辟了道路。再一个作用就是更大规模地转移农业剩余劳动力。近几年第二产业吸纳的农业劳动力明显下降，因为第二产业在市场经济环境下为提高自身竞争力，一定要提高资金密集程度和技术密集程度，同样的资金过去能吸纳两个劳动力，现在只能吸纳一个。要扩大转移农业劳动力，就只能发展第三产业。各国历史证明第三产业的就业总要高于第二产业。此外，通过小城镇建设也有利于较快地提高农民的素质。通过精神文化、思想意识和生活方式、交往方式的改变完成农民自身的改造和社会角色的转换，而这正是衡量社会进步的标识之一。
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