中央与地方的政府间关系：一个理论框架及其应用，本文主要内容关键词为：及其应用论文,框架论文,中央论文,理论论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间财政转移支付是指政府间的收入转移。世界各国均有大规模的政府间财政转移支付。中国自1994年实行分税制改革以来，其转移支付制度开始逐步采用国际通行的一些做法。目前，很多研究将精力集中在如何科学地设计转移支付公式上，但效果往往并不理想。原因在于，传统理论假定政府官员总是有足够动力去提供公共产品和维护市场秩序，而转移支付的参与各方均有动力去追求最佳社会效果（Bardhan，2002），但实际上，不同层级政府的行为模式，都是在给定约束条件下将自身利益最大化（Qian & Weingast，1997）。财政转移支付就是不同层级政府为争夺更多财政资源而进行的博弈，而博弈的方式和结果则取决于上下级政府各自的控制能力。因此，各级政府讨价还价的能力，就决定着一国财政转移支付的目标和效果。
这意味着，我们不能局限于财政转移支付本身来研究财政转移支付问题。财政是一个国家政权运行的物质基础，财政转移支付本质上同上下级政府间的控制权密切相关。因此，要最有效率地实现转移支付的公共目标，就必须建立一套行之有效的能使该目标自我执行的制度。其命题是，在给定个人利益最大化的条件下，如何才能用最低的成本建立一套能够保证国家政权稳定运行和政府间财政转移支付目标自我执行的制度框架和技术手段。然而，正如巴德汉（Bardhan，2002）所指出的，由于发展中国家和转轨国家的制度背景不同，关于政府间财政关系的传统理论并不一定适用。因此，我们必须结合各国具体的制度背景来考察政府间关系。
一、政府间关系的一个理论框架
在西方国家，中央（联邦）和地方（州）的关系主要体现在人事权和财政权两个方面：一是各级政府官员的产生渠道。中央（联邦）和地方（州）官员的产生是一种典型的由下而上的金字塔结构，即由下而上的选举。二是对财政资源的支配权。在西方发达市场经济国家，财政收入集中化的趋势一直没有实质性改变，但支出则呈现分权化的趋势（张永生，2008）。可见，西方发达市场经济国家关于政府间关系的制度设计有一个显著特点，即政府间纵向人事权和财政权这两个维度的控制权是相向的，它们正好形成一种相互制衡的关系。本部分我们将提出一个研究政府间关系的分析框架，并据此讨论民主、法治与经济绩效的关系，以及分权背后的基本规律。
（一）一个理论框架
为什么在推崇民主和地方自治的西方国家，其财政制度的设计会出现这样一种集权的安排？传统的解释是，由于跨区域公共设施产生的外部性、溢出效应，以及解决地区发展不均衡等的需要，上级政府必须掌握足够的财政资源（Oates，1972；Seabright，1996）。但是，这些理论不能完全解释为什么西方发达市场经济国家中央（联邦）政府需要控制全国大部分财政收入的原因。首先，如果是出于跨地区公共工程产生的外部性的考虑的话，那么很多问题通过地区间的协商机制就可以解决，不一定都非要通过中央（联邦）政府的转移支付和直接投资来解决。实际上，中央政府用国家财政来投资兴建某些跨地区的公共工程同样会产生新的外部性，因为即使不从该工程中受益的地区实际上也要为其支付税收。其次，在一些地区发展十分均衡的发达国家，中央政府照样控制着大部分财力。如果仅仅是出于地区财政均等化的需要，则中央政府似乎没有必要集中如此大的财力。财政转移支付过程要先将财政收入集中到中央然后再转移到地方，这一过程会产生额外的交易费用。因此，通过准确的公式来直接将地方政府上交的税收和中央政府的转移支付相抵扣岂不更有效率？但是，很少有国家采用这种做法。
因此，西方国家财政制度设计背后一定还有更深层的原因。根据DeFigueiredo和Weingast（1997）的联邦悖论（federalism dilemma），联邦制度的自我运行面临着两个困境：如果中央政府权力过大，它就会对地方滥用权力；如果地方权力太大而中央政府的权力太弱，则地方就会产生搭便车和欺骗，不同中央政府合作，严重时甚至影响国家的稳定。上述困境会使一个联邦（或国家）缺乏自我稳定功能，从而影响经济绩效。只有处理好这两个困境，联邦（或国家）才能够自我执行。这种中央和地方关系之间的两难处境不仅仅只在联邦国家存在，在单一制的国家也存在。它实际上是所有国家能否自我稳定面临的同样问题。推而广之，任何国家或地区的上下级政府之间都存在着这种悖论。如何解决这个悖论？这就要求通过上、下级政府之间的纵向分权建立起一种相互制衡的机制。在缺乏相互制衡时，无论是上级还是下级政府都可能会产生机会主义行为。只有建立起相互制衡的机制，一个国家或政权才能可持续和高效地运转。
那么，上下级政府之间如何实现相互制衡？在联邦悖论的基础上，张永生（2005）进一步将控制权分为财政权和人事权两个维度，并提出如下假说：上下级政府之间通过对财政权和人事权的分别控制，可以在上下级政府之间达成一种有效的相互制衡。这种纵向的相互制衡加上对政府权力的横向制衡，则可以实现国家自我稳定和提高经济运行效率。
根据这一假说，在地方实现自治和民主选举的条件下，上级政府对下级政府的人事就无法进行直接控制，此时上级政府控制辖区主要财政收入并将转移支付作为一种人质机制（hostage mechanism），就成为制衡地方政府并进而实现国家稳定和提高整体经济效率的一种有效手段。无论如何，在财政权和人事权的控制上，上下级政府之间如果各居其一，则上下级之间的有效制衡关系就容易达成。如果上级政府既控制主要财政收入又控制下级政府官员的人事任免权，则过于强势的上级政府就很可能产生对下级政府的机会主义行为。
根据对人事权和财政收入的控制情况，我们可以将世界上的政府间关系归结为如下四种主要结构（见表1）。表中“人事的配置”栏中的箭头向上，表示是由下而上的民主选举，上级政府无法控制下级政府的人事。反之则反是。“财政收入配置”栏中的箭头向上，表示上级政府财政收入占总收入的小头，不能控制下级财政；反之则表示上级的财政收入占大头，上级将财政收入作为人质，通过转移支付手段对下级施加影响。这些结构分别对应好的市场经济（欧美）、坏的市场经济（拉美）、邦联、前苏联式体制、分税制前的中国，以及宗主国与殖民地的关系等各种类型的政府间关系。
政府间纵向制衡可以有效地解决国家稳定即所谓联邦悖论的问题，但仅有政府间的纵向制衡却并不能保证一国取得良好经济绩效，因为政府（对市场）机会主义行为导致的内生交易费用的高低，是影响经济绩效的关键（North，1987）。要避免这种横向的政府机会主义行为，我们需要引入对政府权力的横向制衡。这样，我们可以建立这样一个分析框架：上下级政府间有效的纵向制衡，以及对政府权力有效的横向制衡，就成为一国取得稳定和良好经济绩效的根本性制度保证。我们将政府间纵向制衡失效导致的政府机会主义行为称为第Ⅰ类政府机会主义行为，将对政府权力横向制衡失效产生的政府机会主义行为称为第Ⅱ类政府机会主义行为。
（二）民主、法治与经济发展
我们的理论可以调和长期以来关于民主（狭义的选举）与经济绩效之间关系的争论。由于世界上既有经济绩效很差的民主国家，也有经济发展迅速的非民主国家，民主对于经济发展究竟起着何种作用，也就一直存有广泛的争议。根据本文的分析框架，上下级政府间的纵向相互制衡可以防止第Ⅰ类政府机会主义行为，而对政府权力的横向制衡则可以防止第Ⅱ类政府机会主义行为，二者结合才是一国实现国家稳定和取得良好经济绩效的根本性制度保证。通常所说的狭义的民主（即选举），相当于我们框架中的由下而上的人事配置，而民主加上法治，则相当于我们框架中对政府权力的横向制衡。但是，在我们的框架中，纵向的相互制衡包括两个维度，即人事权（选举与否）和财政权，仅有民主并不能保证上下级政府间就能够建立起有效的相互制衡关系，不足以防止第Ⅰ类政府机会主义行为。结构二就是有民主而无政府间纵向制衡的情形。结构三和结构四则是尽管没有完善的民主，但却有可能一度取得良好经济绩效的情形。因此，民主与法治虽然是经济发展的决定因素，但他们都不是经济发展的充要条件，而且他们在不同条件下的效果也不尽相同。从经济绩效和国家稳定的目的来看，一句简单的民主化的口号并不足以解决问题。下面的两种情形尤其有意思。
第一种情形：没有完全的民主，但有健全的法治和个人自由，社会稳定且经济发展良好。这种情形出现在一些规模小的城市国家或地区，像新加坡、香港。在这类国家或地区，第Ⅱ类政府机会主义行为由于良好的法治和个人权利的充分保障而被很好地遏制，政府行为规范、高效、廉洁且经济自由。由于政府层级单一，此类国家或地区并不太涉及第Ⅰ类政府机会主义行为。但是，对于一个多层级的大国（或非城市国家）来说，比如美国，仅有法治框架的新加坡和香港模式就不够，此时民主选举就成为一个充分条件，因为法治是防范第Ⅱ类政府机会主义行为，而民主选举则可以更有效地防范第Ⅰ类政府机会主义行为。对于第Ⅰ类政府机会主义行为，必须通过民主和财政制度等的配合来形成上下级政府间相互制衡的机制来制衡。
第二种情形：虽然有民主，但上级却没有对财政的主导支配权，从而上下级由于缺少有效制衡，往往导致下级政府的机会主义行为。如果是结构二，则没有相应财政制度配合的民主选举可能会带来下级政府的机会主义行为。这就是为什么美国早期的邦联最终被结构一（Ⅰ）的联邦取代，并且之后联邦政府权力不断强化的原因之一。根据温加斯特（Weingast，2005）的研究，危机冲击（crisis shock）是造成这种结构变换的契机。由下而上的民主选举只有在和自上而下的财政资源控制机制相配合，才能有效地遏制政府间机会主义行为。
（三）分权的底线
上面的框架可以用来分析近20年来世界范围内的财政分权运动。为了达到提高经济效率的目标，各个国家采取的重要措施之一就是进一步地实现财政分权。总的来看，中央政府向地方政府下放财政支出权力是一个世界性的趋势（Dabla-Norris & Wade，2002）。Hayek（1945）、Tiebout（1956）、Musgrave（1959）和Oates（1972）分别从“知识在社会中的运用”、地区竞争、税收和支出在不同层级政府间的分配方式对福利的影响等方面建立了关于分权的理论。但是，据张永生（2005；2008）的分析，所谓世界性的分权运动主要表现为财政支出责任的分权化，而不是财政收入的分权化。而且，并不是所有国家的分权都取得了积极的成效。
那么，分权为什么在一些地方有效，而在另一些地方却无效呢？本文的分析框架可以对此进行解释：财政分权的有效性取决于分权能否改进上下级政府间的纵向制衡，以及分权是否是在政府权力得到有效横向制衡的基础上进行。具体而言，分权在下列条件下有效。第一，政府必须是对辖区选民负责任的政府，且其权力在法治的框架内受到有效制衡。这样，当分权带来政府权力的纵向转移时，政府权力就不至于被用来向市场寻租。第二，如果是一个民主的政体，则财政分权不能改变中央（或上级）控制主要财政资源的格局，或者说不能改变上、下级政府在财政资源和人事上相互制衡的格局。否则，上、下级政府间的纵向制衡关系就会被打破，地方政府分权后就会出现对上级政府的机会主义行为，从而影响宏观经济稳定乃至政权的有效运转。
显然，表1中的结构一（Ⅰ）就满足上述分权有效性的充分条件。也就是说，在结构一（Ⅰ）的框架内，分权程度越高，则效率就越高；而在结构一（Ⅱ）下就不一定。但是，如果在结构一的框架内财政收入过于分权，则政府间关系就会由结构一变成结构二，分权就会使政府间关系发生拓扑性质的变化，诱发下级政府的机会主义行为。国家政权和宏观经济就难以自我稳定，国家甚至会成为一个松散的自治体的联合。Thiessen（2003）的研究支持本文的结论。他对发达的OECD国家的研究显示，当财政分权程度从一个低水平开始提高时，经济绩效就会提高；但在分权达到一定程度后如果继续分权，则会对经济产生负面影响。用本文的分析框架来解释，就是分权如果导致结构一变成结构二，则效果就会适得其反。因此，在政治民主的西方发达市场经济国家，无论财政如何分权，都不会改变中央财政在国家财政中占主体的格局，下级政府必须依赖于上级政府的财政转移支付。
过去处于结构三的计划经济国家有两类。第一类的例子是中国，改革后通过财政联邦制进行分权。这种分权有利于上下级政府间的制衡，从而带来了经济效率的提高。但是，由于对政府权力缺乏有效的横向制衡，腐败也随之而生。第二类的例子是俄罗斯和东欧国家，他们现在处于向结构一转轨的过程之中。在转轨过程中，这些国家实现了形式上的民主，但法治却未能完全建立，即对政府权力的横向制衡没有充分建立起来，其结果可能会从结构三转变到结构一（Ⅱ），即从计划经济转向坏的市场经济。可见，简单地强调民主和市场经济并不足以保证经济发展的成功。这也是为什么世界上有好市场经济和坏市场经济之分的原因（钱颖一，2000；2003）。转轨国家要走向好的市场经济还有相当长的道路。
此外，转轨国家在过去结构三下中央财政占多数的格局是靠中央计划体制取得，并不是靠规范的分税制形成，从而形成了一种扭曲的中央和地方财政关系。这也构成了体制转轨的复杂性。此时，转轨国家的分权很难取得西方发达市场经济国家的分权效果（Dabla-Norris & Wade，2002）。对于转轨国家来说，民主化、法治化和法制化必须三位一体地同时进行改革（Jin，Qian & Weingast，2004）。狭义的民主（选举）并不足以产生好的经济绩效。
二、中国未来政府间关系几种可能的演进路径
在1994年的分税制改革打破了原先结构四暂时的均衡后，中国的政府间关系和财政转移支付一直处于加快变革之中。根据本文的分析框架，未来中国政府间关系和财政转移支付有四种可能的演进路径。
（一）第一种演进结果：结构三
这种结构的特点是中央政府处于非常强势的地位。在经济方面，中央不仅控制全国主要财政收入，而且直接控制中央企业，从而控制整个国家经济命脉，以及控制税种和税率的决定权。在人事方面，中央控制地方领导人的任免。这种结构的好处是增强中央政府的宏观调控能力，包括大型公共工程建设、地区平衡发展、社会保障等目标的实现等。这种结构的缺点是，除了地方的积极性得不到充分调动外，还容易诱致两类政府机会主义行为。第Ⅰ类是中央政府对地方政府的机会主义行为。过于强势的中央政府部门很容易以“国家利益”的名义将自己的意志强加给地方政府。第Ⅱ类是政府对市场的机会主义行为。除了法治不健全导致此类机会主义行为外，国有企业过多地出现在竞争性领域也是一个重要因素。一些人看到分税制前中国的中央财力低于西方发达国家，便认为中国的“国家能力低下”，从而主张大幅度提高中央财力的比重，并通过施行“仁政”来建立市场经济。本文的研究则表明，在缺乏地方自治的条件下，简单地强调“国家能力的提高”并不一定是一件好事，因为“国家能力的提高”和地方自治的缺乏可能会鼓励中央政府的机会主义行为（比如，通过行政手段调控经济）。中国分税制前的财政联邦制度其实还具有平衡中央和地方关系的作用，而中国的国家能力也并不能简单地用中央财政收入占全部财政收入的比重来衡量。
（二）第二种演进结果：结构一（Ⅰ），即好的市场经济
从国际经验看，这种结构是迄今为止已被实践证明为最成功的一种政府间关系结构。中国具备了向这种结构演进的一些有利条件。第一，分税制改革为这种转型提供了财政上的制度保障。在中央和地方的财政收入比重方面，中国已与发达国家趋同。第二，建立社会主义民主政治和提高执政能力的要求，将加快中国法治化、民主化和法制化的进程。中国的村级选举已经全部推开，乡镇长直选正在试点。在上下级政府有效的纵向制衡建立后，上下级政府之间就能够平等地通过讨价还价确定事权和财权的划分，以及确定和执行转移支付公式。如果政府权力得到有效的横向制衡，则公共财政的原则就可以得到根本保证，财政转移支付就可以最有效率地满足辖区居民的服务需求。法制的实现则可以保证转移支付公式真正被严肃地对待。
（三）第三种演进结果：结构一（Ⅱ），即坏的市场经济
这种结构就是通常说的拉美式的市场经济。其最大特点就是对政府权力缺乏有效的横向制衡。政府将经济发展作为向市场寻租的人质。中国目前正由计划经济向市场经济转轨。在这个转轨过程中，由于法治未能充分建立，权力同市场结合产生的腐败现象普遍存在。因此，如果缺少法治的条件，则民主并不能有效地解决中国的腐败问题。在这种结构下，分权在带来经济效率提高的同时，还会带来腐败、宏观经济的不稳定、中央政令不通等消极后果。而且，这种条件下建立的所谓财政转移支付公式，很可能会异化为上级政府机会主义行为的制度保障。转移支付公式的调整也不会是一个帕累托效率改进的过程。因此，结构一（Ⅱ）不是一个好的结果，中国应该尽量避免。
（四）第四种演进结果：结构三（中央—省）+结构一（省—县—乡）
这是一种包括结构三和结构一的混合型结构，它似乎最接近中国目前渐进式改革的演进方向，而且为日后的进一步改革提供了可操作的空间。在这种模式下，省级政府最终同时受到来自中央政府和下级政府强有力的制衡。目前，中国省以下财政资源的分配呈倒金字塔形结构，而基层的民主正由村级选举、乡镇直选向县级直选发展。
如果省以下（即“省—县—乡”）通过分税制（法制化的一种体现）、民主化、法治化最终发展成结构一（Ⅰ）的模式，则根据现有的国际经验，这将是一种稳定而有效率的政府间关系。最为关键的是，在发展基层民主和规范省以下分税制的同时，各级政府必须建立起法治的框架，以免发展成结构一（Ⅱ）坏的市场经济。
就中央和省之间的关系而言，则无论在财政资源控制还是人事任免上，中央目前都处于强势的地位，即更多地表现为结构三的特征。中央是否会在结构三下产生机会主义行为，则更多地取决于高层政治人物的信仰、操守和能力。如何在这种混合型结构中避免结构三的弊端是一个挑战。这种混合结构是否会最终向单一结构演进，也是一个有趣的观察点。
三、结论及其政策含义
本文建立了一个研究中央与地方政府间关系的分析框架。上下级政府间有效的纵向制衡和对政府权力有效的横向制衡是一国实现国家稳定和取得良好经济绩效的根本制度保证。政府间的纵向制衡包括两个不同维度，即人事权和财政权，它同（狭义）民主以及财权与事权的划分有关，而对政府权力的横向制衡，则同民主与法治有关。本文运用这一框架，将世界上各种政府间关系划分为四种基本结构，并分析了中国今后政府间关系可能的演进路径。
如果缺乏上下级政府之间有效的纵向制衡以及对政府权力的横向制衡，则会在第Ⅰ类政府机会主义行为和第Ⅱ类政府机会主义行为之间形成恶性循环。财政转移支付制度是政府间关系的一个组成部分。在借鉴西方国家财政转移支付经验时，必须区分中、西方不同的政治制度。就中央与省的关系而言，中国在财政分配结构上正与西方发达市场经济国家趋同，但人事权的控制却与西方有本质不同。而中国省以下基层政府间人事与财政关系，则看起来正在向高效的结构一（Ⅰ）演进。
对政府权力进行有效的横向制衡，就是要建立起民主与法治的框架。这种制衡是防止政府向市场寻租、过度干预市场、侵犯私人产权等第Ⅱ类政府机会主义行为的有效手段。如果政府与市场的边界不能明确界定，政府的事权就无法严格划定，公共财政就无法真正建立起来。在政府事权尚未明确界定的条件下，各级政府间的事权也就难以明确划分。无论中国未来的政府间关系会采取何种具体形式，本质上都必须具备这种纵向与横向制衡的机制。
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