论政策执行模式的对话性转向与官民互赖性合作关系，本文主要内容关键词为：合作关系论文,模式论文,政策论文,官民互赖性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策作为一种人类社会建构的产物，是政府管理公共事务、维护公共利益、满足社会公众需求的主要手段，其制定是否科学合理，政策执行是否有效和实现公共目的，公众对政策的制定和执行是否满意和支持，这些都事关国家经济和社会发展的全局。然而，从当前政策科学的研究来看，无论是理论界还是实务界都更多的关注政策制定，对于政策执行或者采取基于理性逻辑的机械式理解，即认为只要制定出科学合理的政策就能够保证政策执行的顺利有效执行，或者采取命令—服从原则的单向强制型理解，即认为政策执行上级机构及人员在政策执行中处于主导性地位，政策执行的基层官员和政策受众只能被动性地服从。理论上对政策执行的忽视和不正确理解，给政策执行实践带来了许多困难，也进一步恶化了政府与民众之间的关系，威胁到了政府存在及其治理的合法性与有效性问题。因此，如何推动政策执行民主化与提升政策执行能力，政府在政策执行中如何进一步明确公民的实质发言权并确保该权利的实现，就成为当今政策科学与公共行政学界应研究的重要课题。
首先本文假定，基于民意而制定出来的政策，并不一定能够保证最终的政策效果也符合民意，因为基于民意的政策制定只是政策过程的良好开端，为彻底保证政策效果的合民意性，还必须保证政策执行也必须基于民意，反映民意，服务民意，实现民意。易言之，即使政府在制定政策时的出发点大多都是建立在对社会公众利益的周全考虑之上，但如果没有社会公众的参与，谁能保证在公共政策的执行过程中不发生初衷的偏离？谁又能保证公共政策过程中不发生腐败和寻租行为？因此，本文对“政策执行”的界定倾向于强调民意表达与实现程度、互动性和对话协商性，是一种变动的、过程取向的，而非单一强调政策执行的计划性和结果。
政策执行模式在经历了三次重要变革之后，正在转向一种对话式政策执行模式。虽然这一新型政策执行模式是多元主体间的合作治理过程，但基层政策执行人员与政策受众公民的关系最为直接与密切，因此，本文将官民间的互赖性合作关系视为实现对话式政策执行模式的突破口。而在这种为促进政策执行中的沟通与对话，增加政策执行的有效性和更好的满足公民需求的对话式政策执行模式中，作为重要政策执行主体的基层政策执行人员与政策受众公民应分别扮演怎样的角色呢？各自又应具备哪些素质与能力呢？本文将对这些基本问题给予解答，以期为推动对话式政策执行模式的切实实践，提供一些探索性的研究成果。
政策执行模式的三次变革与对话性转向
自20世纪70年代以后，政策执行的研究开始成为公共政策研究的热点，产生了许多很有代表性的理论研究成果。关于政策执行的定义，可以大致分为两大类观点：一类界定是在以政治—行政二分的基本原则框架下，政策执行机关在执行中受到立法机构已制定政策的束缚而处于被动地位，同时，政策执行机关在与作为政策受众的公民的关系中则处于主动的强势地位。例如，马兹曼尼恩和萨巴蒂尔认为，公共政策执行是贯彻基本的政策决定。一般来说，政策过程通常经过以下几个阶段：基本的法令或法规(或者表现为行政命令或法院的决定)的通过；执行机构的政策执行方案的输出；目标群体对政策的依从；政策输出所产生的预期的和预料不到的实际效果；政策执行机构认知感知政策的效果；对基本法令或法规的重要修正。①另一类观点则充分肯定政策执行机关在政策执行中的主动性与灵活性，认为政府有义务对已拟定的政策方案进行解释，并制定相应的执行计划和方案，同时，政府还需要与政策受众进行沟通与协商，化解冲突，从而实现政策的顺利执行。例如，安德森认为，政策过程早期阶段输出的政策以及它对政策受众的影响在政策执行阶段可能会实质性地被更改、加载甚至否定，并强调“政策在执行中建构，也在建构中执行”，这一观点深刻地揭示了政策对于执行的依存关系以及政策制定与执行之间的互动关系。②又如，台湾学者林水波和张世贤认为：“政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关和人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理和角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就其特殊的政策目标。”③
基于上述“政策执行”内涵的演进变化，政策执行模式也先后经历了三次重要的变革。J·普雷斯曼和A·威尔达夫斯基在1973年出版的《执行论》被公认为系统研究政策执行的转折点，这一著作使政策科学学者开始关注自上而下的政策执行问题，在政策执行研究上具有里程碑的意义。自上而下的政策执行模式是与传统公共行政的诸多理念与原则相契合的。基于传统公共行政所强调的政治—行政二分法和官僚制的组织结构与运行机制，自上而下的政策执行模式强调的基本观点是：政策制定与执行是分离的，时间上是前后连续的，分工是明确的，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，政策执行是非政治性的与技术性的，执行者的责任是中立的、客观的和理性的。自上而下的执行模式的研究内容主要是关注政策执行如何使上层制定的政策得到更好的落实，政策执行就是将政策付诸实践的过程，而在执行过程中，科层组织的原则和管理方式是提升政策执行能力和有效性的关键因素。尽管自上而下这一模式符合传统公共行政的原则与效率追求，但是伴随着传统公共行政所日益暴露出的诸多弊端，自上而下的政策执行模式在实践中也显现出自身的种种缺陷。基于命令—服从的原则，过多的关注于上级的命令，而忽视了政策执行中的其他行动者，导致常常出现执行困境。基于理性逻辑而制定出来的政策，以及对政策环境的静态理解，使得政策往往缺乏情境适应性与可操作性，导致政策失效。由于政策执行过程的僵化和严格的层级控制，政策执行者在实践中难以灵活地应对种种不确定性，同时也忽视政策执行中的意外行为。随着自上而下政策执行模式自身缺陷的日益暴露，学者们也在不断进行反思与批判，并寻找出路。包括A·威尔达夫斯基本人在继《执行论》之后，又同G·马琼合作发表了《作为进化的政策执行》，这部著作将研究重点放在了政策决定和政策执行之间的适当关系之上，强调政策与执行是不可分的，所以政策不可能是固定的设计，而是通过政策过程不断地修改和变化。执行被理解为为了解决介入执行过程的行为者问题、资源及人员的调动问题，以及从变化了的政策目标中产生的问题等而前进的进化过程。政策只是多种倾向的集合，政策中的很多制约因素是执行开始以后才逐渐明朗，通过执行而产生的结果并不是原政策想法的实现，而是实现了新的、与原政策想法很不相同的政策想法。这部著作已显出了对政策执行的灵活和动态式的思考，在一定程度上改变了僵化式的自上而下的执行。
20世纪70年代末政策执行的自下而上的研究途径逐渐盛行起来。该观点认为，政策意图在协商完成之前，并未完全地发展出来，这一研究途径质疑政策制定是否可以由上而下地加以控制，认为不应缺少基层人员的参与，并认为民主政治可以借由扩充执行所扮演的调解性角色而获得强化。虽然政策分析人员很早就熟悉政策执行人员在从事自由裁量时进行权力协商的方式，但一直到1971年Michael Lipsky在《基层官僚体系与都市改革分析》一文中，将基层官僚人员予以概念化，才使得自下而上的政策执行模式凸显了它的重要性。不同于自上而下的执行模式，自下而上的政策执行模式重视基层官员的角色，将基层官员看做是政策执行和政策创新的重要因素；在将政策意图转变成政策结果的过程中，强调政策执行过程中组织间与个人间相互谈判与妥协的互动关系，并认识到这种互动关系对于创造可欲的意图具有相当的贡献；在政策制定与执行的关系上，主张政策制定与政策执行是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分。尽管自下而上的政策执行模式比自上而下的政策执行模式关注到了基层官员的重要角色、政策过程中的互动与协商、政策执行中的决策，以及政策执行过程动态化理解，但其也存在自身的缺陷。比如，过分地强调基层官员的自由裁量权，而忽视了政策的政治考量与监督考评；对于政策执行中个体间互动的起源、可利用的资源与策略范围，都没有提供指导性的建议等等。
继自上而下和自下而上的政策执行模式之后，有学者尝试提出一种全新的整合型的政策执行模式。如Richard Elmore(1985)提出了“向后式”执行分析理论，主张整合“由前往后”与“由后往前”两种途径，促进分析政策执行时的周延性。该理论认为，一般来说，以前的政策执行研究大体上可分为向前式的研究方法和向后式的研究方法。前者把政策执行看作只是达到一定目标的手段性的行为，后者把执行理解为执行参与者之间的相互作用，并强调政治性、分权化、民主化等概念。Richard Elmore的“向后式”执行分析理论对决策者在执行过程中的绝对控制与影响提出了疑问，把重点放在最基层执行者的具体行为上，而不是放在决策者的意图上。总之，“向前式”研究方法所重视的是最靠近于“政策之源泉”的决策者的能力和影响，以及以此为基础的等级制组织关系。相反，“向后式”研究方法则强调靠近“问题之源泉”的基层官僚的知识和能力，因而更加强调赋予基层行动者以自由裁量权。学者Goggin(1990)认为，政策执行是一套相当复杂的动态过程，并不是仅把研究重点聚集于官僚体系或基层官僚的身上，政策执行研究要探讨政策执行的动态面向，关注到了政策执行环境对于政策执行的重要影响作用。整合型的政策执行模式跳出了自上而下和自下而上的垂直层级理解，突破了官僚组织体系，而是从更宏观组织内外部环境中来实现对政策执行的动态化理解，开创了政策执行研究的新视野，也有利于政策执行研究对具体情境的真切回应。然而，这一模式虽然关注到了政策执行的动态性以及一些政策利益相关者，但仍未真正认识到政策执行受众在公共政策的动态执行中的重要地位，使得政策执行研究还是处于远离公民的状态。
近年来，继自上而下、自下而上模式和整合型之后，政策执行模式正在呈现强调基层政策执行人员扮演促进民主政治的角色、凸显政策受众主体地位并关注互动性协商对话的关键转向。在政策执行中引入公民参与和协商对话的是政策学者R·里普利和G·富兰克林，两位作者的思想主要体现在《政策执行与官僚制》这部著作中，他们认为，根据简单的顺应模型(作为执行者的政府官僚忠实服从政策命令)，不可能理解复杂的执行过程，为了理解执行的本质，必须理解在这一过程中发生的政治过程。政府官僚虽然在执行过程中无所不在，但并非全能。政府官僚不能随意控制参与政策执行过程的其它参与者。政府官僚本身就属于协商当事人，因此有必要也应该同其它参与者进行协商。协商在任何政策执行过程中都发生，流动性的协商决定政策执行。政策执行领域研究到此时出现了重视政策执行中的协商对话。虽然在国外的政策科学研究以及公共行政学的研究中，没有对政策执行中的公共对话进行详细研究，但通过对已有研究成果的梳理，可以发现很多学者对此都有所关注和提及，而且对此有强调和着重细致研究之势。
当前政治学领域流行的协商民主理论为政策执行由强调自上而下和自下而上转向公共对话提供了重要的理论基础，公共行政学领域也产生了一系列的强调公民权、宪政民主的学术流派，例如，新公共行政学派所提出的正视和积极回应公民需求、建立参与式官僚、代表式官僚的主张；以奥斯特罗姆为代表的学者提出了“民主行政”概念，强调公众在政府的行政过程中应采取多种形式积极参与，直接行使民主权利；黑堡学者的重建公共行政在治理中的正当性、将公共利益界定为广泛吸纳政策相关人参与政策制定与执行的“理想—过程取向”④之途径、从宪政民主角度界定公共行政人员在治理过程中所扮演角色等主张。近年来出现的以后现代为理论视角，对公共行政进行研究所产生的后现代公共行政理论，也同样强调公共对话与政策执行间有着密切的联系，认为科学而有效的公共政策执行在很大程度上依赖充分的公共对话。因为政策执行参与者如果“在意见上不能很好地沟通，在行动上不能适当地配合和协调，那么再好的政策执行起来也必然会困难重重”。
从实务层面讲，将对话机制引入到政策执行中，既是政策执行理论研究与实务工作的关键转向与机遇，同时也具有现实的可行性。因为让公民就公共性的问题进行面对面交流可能较为困难，需要公民有很强的智识和高度的参与热情，这也就是在大范围内实行协商民主或参与民主的不可行性的关键原因，但我们可以尝试在涉及公民切身直接利益的政策执行中引入对话机制，提供公民维护自身利益的发言权，并创造机会吸纳政策相关受众进行面对面对话与协商。将这种涉及公民切身利益时的参与和对话作为一个民主的训练场所，为向宏观政治层面的公共利益的参与和对话的过渡培养具有政治智识和参与热情的公民。易言之，对话式政策执行模式可以被理解为公民政治参与权在政策执行中的延展与纵深。从当前所面临的政策执行情境与现实条件来讲，对话式政策执行模式的建构与实现并非遥不可及的，在当前的政策执行领域存在着诸多的可行性条件。第一，基层政策执行人员与政策受众公民之间有着密切的接触，因此两主体之间存在着对话的机会和可能；第二，电子网络技术的发展，公共论坛和电子邮件都使得官民之间的对话不再受时间和空间的限制，这为增进政策执行中的公共对话提供了良好的互动平台；第三，参与公共对话需要参与智识与动力，而政策受众作为政策的利益相关者，他们的利益直接或间接地受到政策的积极或消极的影响，因此他们有着参与对话的权利和动力；第四，政策制度领域的听证制度以及其他一些倾听民意、交流互动、信息回馈的制度和程序，均可加以改进而引入到政策执行领域，促进政策执行过程中的公共对话。
构建对话式政策执行模式的突破口：官民间的互赖性合作关系
“如何由理性转向关怀，从依靠代议制知识转向依靠直接经验性知识、重塑政治的理念”，⑤政策执行过程则为我们提供了公共空间。在传统的官僚制体制下，科层制对基层政策执行人员的非人格化、听从上级命令、维护机关利益等要求，使得政府及其行政官员与民众对参与公共事务这一行为的认知和态度存在着差异甚至冲突。代议制知识远离了选民的基本经验，导致“当今政府获取问题的方式是自上而下的，由与人民生活相去甚远的民意代表和行政管理者依靠专业知识进行决策。”⑥长期下去，行政人员与公民的关系渐渐疏远，乃至在某些“面对面的境遇”中处于紧张对立的局面。而这种对立进一步恶化了政策执行的社会群众基础，增加了政策执行的困难。同时，“通则性的分类范畴和工具理性忽视了普通公众多样的生活形式：难以兼顾共性与个性的差别。政府管理已日益异化为一个致力于实施管理规则与履行程序的奇异行为，难以顾及现实生活需要解决的问题。理性，特别是工具理性，扼杀了人性的关怀。”⑦
实际上，公共行政实践要求公民与基层政策执行人员应当是一种互赖性的合作关系。因为政策执行实践中政策执行人员需要太多的公民配合与支持，同时政策受众也需要政策执行人员与之进行对话与互动。如果说公民对与其切身利益并不直接相关的公共事务没有太高的参与积极性，那么当政策执行直接影响其切身利益时，政策受众公民的切身利益就成为其参与政策并与政策执行人员对话的动力。因此，政策执行人员与政策受众间的互赖性合作关系是完全有理由实现的。同时，在政策执行中，只有当公民有机会考虑政策执行人员能够采取的一系列行动时，他们会相对理性地思考如何行动，当公民有机会或有意识将自己看做是政策执行中的行动者而非被动的受动者时，他们也会更积极、更真诚地参与政策执行。同理，当政策执行人员倾听民意，体会民情，并且在执行过程中具有一定的自由裁量权，他们也会相对更理性、公正地执行政策，即使难以彻底做到公正公平，但至少也会增加其公正执行的可能性。
政策执行人员与政策受众公民间之所以能够建立互赖性合作关系，还缘于他们之间的公民同源性关系。与传统公共行政理念与原则相契合的政策执行模式之所以政策失效甚至失败，其中一个重要的原因就是，“当行政管理者将自己视为职业人士时，他们同公民之间的关系容易演变为一种工具主义行为，如果缺乏真诚和包容，参与行为也难以真正地发挥效力……行政管理者观念日益偏执，视野渐趋狭窄，力图通过严密的信息控制和自身的技术和职业专长，努力应对工作中的挑战。作为回应，公民行使权利的目标在于阻止或者改变行政管理者努力的方向，而不是以合作伙伴的身份，进行建立参数、设定议程、制定调查方案和选择实施方法和技术的行为。”⑧美国著名行政伦理学者库珀对行政人员的“职业公民”的称呼，很好地解释了公民与行政人员之间的同源性，尤其强化了基层的政策执行人员与政策受众在具体的政策执行中的亲密关系。库珀曾指出，行政官员的伦理身份就应该是被雇用来作为我们中的一员而为我们工作的公民；他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的大型政治共同体中所不能亲自干的工作。行政官员应该是那种“特别负责任的”的公民，他们是公民这个整体的受托人。其实关于行政人员的“职业公民”这一角色定位，卢梭早已有所界定，他认为“政府中的每个成员首先应该是公民，然后才是行政官，然后才是他自己本人，而不是相反。”⑨同时，美国著名学者托马斯也明确指出，在政策执行和行政管理中实现强势民主，一个重要条件就是行政管理者应将自己看做是“职业化的公民”或者“公民行政官”，也就是说，行政管理者应把自己作为“公民雇佣的受托人，代表公民的利益从事管理工作”⑩。因此，在政策执行中，基层政策执行人员首先应是一个职业化公民，将政策受众的利益置于优先考虑，并兼顾社会长远和整体利益，实现利益整合，促成政策目标的最佳实现。
官民间政策受众与政策执行人员之间互赖性合作关系的建立，需要基层政策执行人员和政策受众公民都是一个具有情感判断、善于理性思考和行动的独立主体。主体间性理论可以为明确基层政策执行人员与政策受众各自的主体性，尤其为增加后者的主体性地位，并增强他们之间的主体性角色认同具有重要作用。在传统的政策执行模式中，政府是处于主导性决定地位的，而政策受众的主体性地位是被忽视甚至于藐视的，只能被动接受政策，而没有表达意愿和提出要求的资格与机会，这也就是当政策受众利益受到损害时会对政府做出反抗甚至过激行为的原因。同时，基层政策执行人员与上级政策执行机构之间，也是缺少自由裁量权的，按照非人格化的命令—服从原则的行政原则，基层的政策执行人员同样缺乏主体性地位的，政策执行人员作为人应有的道德意志和价值理念都成了需要加以祛除的“巫魅”(11)。在对话式政策执行中，基层政策执行人员作为代表性公民，扮演政策信息的讲解员、政策阻碍的疏导员、公民意愿的倾听者和公民权益的捍卫者等一系列主体性角色，并履行积极与公民进行公共对话的重要职责。而政策受众公民作为政策执行中重要的主体，则应在扮演积极负责的公民角色过程中，在捍卫自身主体性地位的同时，承担相应的公民责任。
对话式政策执行中的行政人员：职业化公民角色
对话式政策执行要求基层政策执行人员真切体认民意，真正反映民意，真诚服务民意，吸引民众参与政策过程，扮演亲民爱民的职业化公民角色，履行积极促进政策过程中公共对话的职责。在传统的政策执行模式中，整个政府及其行政人员都是排斥和压抑公民参与的，即使在某些力量的施压下引入公民参与，这也是形式上的应付之举，并非真正欢迎公民参与政策过程，至于与政策受众实现彼此信任和良性互动则更是奢谈。而在对话式政策执行中，民意是政策过程中贯穿政策始终的一条“红线”，政策过程始于民意，政策过程基于民意，政策过程归于民意，依民意为导向，以服务为宗旨。
从理论上讲，公共行政人员作为政策执行人员具有促进政策执行中公共对话的可能性。首先，政策执行人员具有一定的意向性，任何政策执行者皆有其主观偏好、价值取向和判断力，政策执行人员在一定程度上会将其自身的一些主观因素反映到政策执行中，进而影响到政策执行的过程与效果。易言之，“在每个层级，一个官员从上面收到的命令，与他做出向下传递的命令之间，存在着一定的自由判断的空间。”(12)因此，如果公共行政人员在执行政策过程中有倾听民众心声、与公民对话的意愿，那么他就在某种程度上起到了促进政策执行中公共对话和协调的作用。以往政策执行模式之所以缺少公共对话与协商，主要是政策执行人员没有认识到政策受众的重要性，并缺少与公民对话的动机与意愿。其次，政策执行人员作为一种特殊的公民，或者说是一种代表性公民，他们来自于公民，受公民委托而成为公民权力的代理人，并始终服务于公民，因此，他们具有体会政策受众需求，为公民表达意见提供途径和机会的责任。再次，公共行政人员作为具体的贯彻执行政策的人员，他们是与政策受众最直接的接触者，因此，他们也有更多的机会与公民进行直接对话，反映政策受众的要求。
在实践中，公共行政人员的一些行为也在某种程度上表现出了其扮演促进公共对话的职业化公民角色。公共行政人员的角色内涵包括了整合民众的特殊利益，并且还必须以信任为基础促使民众对政策议题展开互动，凡此种种实际上已涉及了公共对话的行动。既然公共行政人员在政策执行过程中，具有促进公共对话的可能性，并在一定程度上也做出了促进公共对话的行为，那么，应如何进一步强化公共行政人员的这种角色呢？公共行政人员如何才能做到如学者Moore所言的“了解不同行动者的利益和价值，并予以汇合成为政策制定与执行所依循的方向”。本文认为，对话式政策执行模式中政策执行人员至少应具有以下几方面的素质和能力：
1.民意的优先考虑，并代表民意
面对日益多元的价值冲突和不断提升的社会公正诉求，行政官员的价值判断与伦理精神取向变得至关重要，在公共政策制定与执行中对民意的优先考虑和对人的价值的尊重成为行政官员的基本责任。在公共对话中，政策执行人员主动吸纳公民参与，这比公民主动要求参与政策执行要好得多；政策执行人员主动介绍和分析政策执行的环境、政策执行的优势与劣势、所带来的好处和可能产生的不良后果以及补偿标准等，这比公民主动要求分析政策执行可能带来的不良后果和所应得到的补偿要好得多；政策执行人员主动地提出问题或事先预测出政策执行状况并采取相应的措施，这比被动地应对发端于外部环境的政策问题要好得多。“在实践中，行政官员的职业热情或司法的、政治的压力，时常会控制或扭转行政政策中的偏见倾向。然而，如果偏见产生的原因在于行政决定过程中利益代表的不平衡，那么一个看起来更为可靠的矫正办法就是为未经组织的公共利益提供更为有效的代表。”(13)因此，基层政策执行人员在优先考虑民意的同时，还必须履行代表民意的责任。
2.善于倾听
在传统的层级节制的官僚体系中，行政人员缺少倾听的意愿，也没有倾听的必要，即使他们有着“倾听”的意愿，官僚体系也会阻止他们付诸行动。因为在这种中心—边缘的治理结构中，基层的政策执行人员相对于处于中心地位的上级来说，是被边缘化的，他们被动执行上级已制定的政策而没有质疑和沟通的权利。同时，基层的政策执行人员相对于政策受众的公民来说，他们是处于中心地位的，此时政策受众是被动的，没有提出意见和表达需求的权利。这两重的相对中心—边缘结构就造成了，政策执行人员被沦为政策执行的工具和手段，最终导致政策执行方案的实施困难重重，并且政策执行人员与政策受众间的关系日益紧张，严重影响了政府的形象，甚至导致政府治理的合法性危机。后现代公共行政学者明确强调“倾听”的重要性和基层行政人员如何倾听，他们指出：倾听是话语理论暗含的一种前提责任，行政人员要了解其他人的喜好和恐惧，了解公共的利益，了解新的争论和策略，这表明了一种关切的态度，体现了真实话语的一种愿望。(14)总之，在政策执行中，政策执行人员如果希望融入民众，就必须用民众自己的语言，按照民众的方式去体会他们的真切感受，帮助他们解决公共问题，只有这种亲民式的政策执行方式，才可能得到民众的接受与好评。“民主参与的真谛就在於有民主涵养的行政官员能积极地关注，聆听与回应民众”。(15)
3.具有公共行政的精神，对提升公民美德的教育和启蒙责任
弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中，从诠释理论和批评理论的立场出发，对传统的效率导向和工具理性的公共行政理论进行了批判，并指出公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导。公共行政精神是行政人员保持符合道德规范的行为所必备的道德品质。只有倡导公共行政精神，才能保证既与组织目标之间保持和谐，又能与民主社会中的公民义务之间保持一致，它也是政策执行有效运转的必备条件。霍尔巴赫曾说过，“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响”，“在不道德的国王统治下，恶德本身也变得高尚起来。”(16)因此，基层的政策执行人员有义务促进积极的公民精神的形成和发展。“公共行政需要的不仅仅是人性化的管理施政，更重要的是要有责任教育与启蒙，强化与激励公民精神和美德”，这并不仅仅意味着政府及其工作人员要有着崇高的公共精神，而且还意味着政府有责任促进社会的美德。
4.提供机会以促进公民自治能力，而非压抑公民自治力量的成长
人类进入后工业时代，政府系统变得日益复杂，传统单向性的、自上而下的行政权力已经难以适应行政生态环境；技术标准在传统行政执行中发挥着支配性作用，甚至忽略了公民意见的表达、传递与采纳，这违背了政府服务于民众的初衷，也不符合民众原本就是聚合的政策制定和执行者的本意。充满活力的公民和有效的公共行政是相辅相成的，公民自治是一种有效监督政策执行、促进行政执行的更正与修改的力量。政策执行人员作为政府与公民之间的联系人，其应在政策执行过程中，给公民提供参与和对话的机会，促进公民自治能力的提升，而非像传统公共行政中那种压抑公民自治力量、排挤公民参与政策过程。
5.树立专业知识权威，增强政策执行中运用自由裁量权限的能力
“在缺乏权威性决定规则的情况下，对大量相互竞争利益之冲突主张的解决本质上是一个政治过程”(17)，在这个过程中，民众意志的代理人往往会曲解民众的意思，而按照自身意见行事；即便是民众中的个人，也未必知道政策执行的专业知识，他们可能会提出混淆视听的意见，甚至有人故意搅乱行政执行过程。这就需要行政官员明察秋毫、甄别是非，运用专业知识和积累的经验，保障政策执行的顺利进行。行政管理者即使不能影响政策制定，但他们仍然对政策持有价值判断能力，行政官员必须以良知辅之以自身经验来处理行政事务。
同时，政策执行是非线性的，并无规律可循。在现实中，政策执行的一线问题往往是突发的，信息反馈而后重新执行往往来不及，这就需要基层管理者马上做出决策修正，继续执行行政任务。这就需要基层政策执行人员提高自身素养，缘于他们是执行政策的主要行动者，其在业务执行的是非曲直判断与自由裁量行为，势必对民众权利形成积极或消极的影响；故而基层行政人员需要加强对民主价值观的认知，做出积极有效的、有利于行政环境稳定的行政行为。再则，任何公共政策都不会是完美无缺的，必然存在着有待完善之处；公共政策只能是多重利益权衡后的优化抉择，而不可能是最优决策。这就意味着，基层政策执行人员不得不执行有瑕疵的公共政策时，必须尽力平衡各种利益群体，充分发扬政策中的积极因素而平抑消极因素；尊重反对者的意志，通过对话的方式去解释使对方接受而非强制对方服从。
6.善于更多运用非权力性政策执行手段
坚持命令—服从原则的现代政府，往往会采用权力的强制力保障政策执行，这种缺乏柔韧性和缓和度的方法往往会引起民众的反感，甚至引起民意的反弹。当前不确定性日益增强且与公众需求多元化的政策执行环境中的行政关系，应更多地依靠行政指导、行政契约和行政计划来引导民众理解和支持政策执行。引导民众朝着有利于公共利益实现的目标，而避免以僵硬的行政命令方式，激化本已严峻的官民矛盾。
实际上，在民主观念日益加深的今天，即使是在管制领域，以协商、调节、仲裁等方式取代对抗性的争议解决机制的发展也已日渐明显。在民主观念日益发展的今天，争议双方更愿意听取公平正义的协调，而往往拒绝接受压制性的强制措施，这就需要转变观念，以非权力性的措施去弥合争端、消弭争议、化解矛盾。政策制定过程不可能是完美无缺的，若非得用强制性措施保障政策执行，难免会侵犯那部分原本就不同意该政策同时在执行中又再次受到伤害的那部分民意。故而，用柔性的策略去说服不同意见者，这是一种更为明智、更能获得普遍认同的方法。
对话式政策执行中的政策受众：积极负责的公民角色
在一个民主化的政策执行过程中，政策受众应为有意愿且有能力积极参与公共事务运作的积极负责的公民，而不应被动接受政策执行的人，也不应是仅提出需求、坐等政策提供服务的消费者。当今公共行政乃是一个治理的过程，即多元治理主体代替了原有的政府单一治理主体，治理主体之间并非严格的层级节制，而是一种建立在平等互助与相互监督基础上的合作过程。易言之，一个社会的良好治理，基本是建立在负责任的政府、有活力的市场和企业、具有生机的公民社会的相互协同的基础之上。(18)而一个成熟的公民社会其关键要素之一便在于，公民具备积极参与公共事务并对自己言行负责的观念和素养，也就是要扮演具有主体性地位的积极负责的公民。“对于具有资格者而言，公民角色不只是一种身份而是一种行动。”(19)积极负责的公民不应当被局限在个人以追求自利为唯一动机而参与公共事务的狭隘格局当中，反之，他们是可以对公善做出积极贡献的人，其行动目的不只在利己也在利他。学者Stivers主张积极负责的公民：公民是政体的成员，其参与统治并同时为被治者，运用实践的智慧或判断，以及具备以公共利益为目的的行动能力，但此并非意味着公民个人完全的自我牺牲，而是采取一种不同于以私利为基础的行动策略。(20)
需要特别指出的是，政策受众的主体性地位的恢复和重建，扮演具有主体性地位的积极负责的公民角色，这需要政府及其行政人员改变其观念，为公民提供各种途径和场所。政府应该让民众有机会参与政策过程，形成参与民主的现象，促进政策顺利推行。政府应采取多种措施畅通公民表达意见的通道，保障公民言论与参政的自由，尤其是要重点保障和提升弱势群体的话语权与话语能力问题。
公民对自己本身在公共领域与治理过程中所扮演之角色的认知，其乃是一种自觉和自发性的观念。具体来说，具有主体性地位的积极负责的公民角色至少应包括以下几方面：
1.强烈的独立主体性地位认知
政策受众是否具有强烈的独立主体性认知是政策执行中公共对话是否顺利且实质性得到实现的前提条件。没有强烈的主体性认知就在自身方面失去了对自己权利的捍卫和保障，也失去了对政府及其行政人员的一种强势监督，使得本就缺少吸纳民众参与对话的政策执行机构与执行人员更加忽视民意，甚至践踏民意。如果公民具有强烈的独立主体性地位意识的话，再加之对政府信息的知情与了解，以及理性的责任意识和判断能力，那么政府及其行政人员即使恐惧公民参与和对话，也会尽可能地考虑民意的。此外，伊斯顿曾说过，“当谈到一个政治系统的持续时，不可能缄口不提系统成员不断一起工作以解决他们的政治问题时的起码意愿或能力。要不然，就没有希望让人们服从价值的权威分配。”(21)因此，对于多数政策过程来说，没有公民参与和对话，或者说公民在政策过程中没有独立的主体性地位的话，那么这个政策过程就是缺乏民众认同和支持的，是不合法的。总之，公民的独立主体性地位，是公民参与和公共对话的前提，也是政策过程的合法性基础和不可或缺的一个监督因素。
2.理性责任
公民参与公共事务，是公民的权利，也是身为一个公民其责任之展现。“Citizenship”这一英文单词是近年来政治学与公共行政领域广为流行的一个术语，多数学者将它译为“公民权”或“公民资格”，从字面上看，这一译法侧重于强调宪法赋予公民的各项权利以及公民的独立性主体地位，强调的是公民来自宪法和法律上的角色与身份。实际上，这一单词还有别一层意思，即“公民的职责与权力”，这种译法则体现出了这一单词所具有的强调责任的内涵，公民这一概念本身就蕴含着社会责任意识的内涵。因此，对话式政策执行中的政策受众在享有自主性主体地位和表达意愿的话语权时，也必须“愿意承担与其表述意愿一样的解释和判断的责任，能够提供支持合法性的理由，并对这些理由进行无限制的讨论，如果必要的话。”(22)
3.崇高的品德和对参与公共事务的激情
一个好的政府离不开好的公民，善政的社会并不是政府的独角戏，易言之，良好的公共行政与道德崇高的公民是相辅相成、相互促进的。学者哈特曾指出的品德崇高的公民所应具有的基本特征可以概括为：具有对与宪法相一致的公共政策的理解与判断能力，对政体价值的信念，能够承担个人道德责任，具有容忍和宽容的操守。好的公民是能够承担起责任、能够独立思考、能够提出有效建议、能够参与到政策执行中的公民。政府与公民的良性互动、彼此协商、互相妥协、求同存异，最终达成一致意见；在政策执行中不断修正目标和策略，使之朝着好的方向发展。实际上，公共事务是关系到每一个公民的事务，虽然不一定直接作用于公民，但对公民群体的影响是循序渐进甚至利益攸关的，故而，要求公民具有崇高的维护公共利益的道德，公民也需要对公共事务的热情；在此种境况下，才有可能实现政府、公民、社会的有序文明发展。
4.知情的公民
实践证明，政府垄断信息所造成的政策过程中的信息不对称，会加重“公众对坏消息的厌倦和无力感”，进一步恶化政府与民众的关系，并使得公民对政策过程如同盲人摸象般“只见树木、不见森林”，提出的建议基本上是无效的。故而，只有将政策过程“阳光化”，保障公民的知情权，才能实现彼此信任、开诚布公、积极参与、有效沟通，从而采纳各方意见，形成理论与事实的融通合作，促成行政执行良性发展。为此，积极负责的公民必须首先通过公共对话等各种渠道而获得有关政策过程的信息，并积极参与政策过程，关注政策执行状况，并及时反馈政策意见和建议，使自己在政策过程中的主体性地位进一步得到巩固和实践。总之，知情是积极负责的公民的必然要求，对政策过程不知情的公民难以成为积极负责的公民。
5.判断的客观性
判断的客观性是指公民个人以一种完全独立的、信息充分的、可理解以及灵活的方式参与其环境、其他人和自己的解释以及生活历史的能力。(23)政策过程本质上是一个利益权衡与实现的过程，因此，各执行主体在某种程度上都可以说是一个利益主体，而在面对利益时，人们总是潜意识地维护自己的利益，因此，此时就需要利益主体有较高的理性与判断的客观性。因为利益主体尤其是政策受众公民只有克服主观偏见和私欲心理，排除各种因素干扰，才能以理性的眼光看待政策执行过程中的各种利益得失与矛盾冲突，并针对政策执行偏差与执行困境提出行之有效的建议。
6.善于学习
一位具有优质民主素养的积极负责的公民，除了勇于表达自己的偏好与价值外，更要能虚心耐心地倾听有识之士的意见与立论依据，学习成长，了解事实与真相。(24)为此，积极负责的公民必须为了更好地实现对公共事务较为娴熟的参与和对自身权益的切实维护，利用一切可以利用的机会来培养和提高自己的公共对话技能和参与智识。例如，在诸如工作地点这类地区中，广泛地参与决策，此时，公民将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。公私之间的联系由此将得到较好的理解。(25)总之，优质的对话式政策执行中不能没有讨论与学习，而在这学习与讨论的过程中，政策受众公民不仅可以学习和了解到所不知道的知识，而且还会修正许多原有的错误认识，提高自身的参与和对话技能，增强对政策执行机构及其执行人员的监督，保证政策执行的公正、公平和有效。
正如美国著名学者托马斯所言：“在很多情况下，如果公共政策执行要想达到期望的结果，那么，公民要做的就必须更多，而不是仅仅拘泥于服从政策。”(26)因此，本文中积极负责的公民角色其内涵也是相当广泛的，不仅强调对自身独立主体性地位的认知和知情权的捍卫，还要为自己的言行承担理性责任，并以崇高的品德和对参与公共事务的高度热情进行客观性的判断，通过利用各种机会培养自己的参与技能。总之，对话式政策执行不仅旨在充分保障政策受众的权益，而且同时对政策受众公民提出了一系列的要求。易言之，对话式政策执行中的公民绝非传统政策执行模式中的那种被动的利益分享者和政策服从者，而是要扮演权责相对称的积极负责的公民角色。
注释：
①Mazmanian,D.A.& Sabatier,P.A..Implementation Public Policy,Glenview,Ⅲ:Scott Foresman.1983,pp.20-21.
②Anderson.J.E.Public Policy-Making.N.Y:Praeger Publisher.1975,p.79.
③林水波、张世贤：《公共政策》，台北五南图书出版公司，1984年，第275页。
④黑堡学者认识到，对公共利益界定的传统途径强调追寻定于一尊的定义和具体内容，导致更加无法体认公共利益的实质，因此，需要对公共利益进行另类理解，于是提出了“理想—过程取向”的公共利益界定途径。“理想”是指提供一种表意机会平等的公共对话机制，让所有政策利害关系人共享公共利益实质内涵的界定，以达到最广泛的公共利益；“过程”是指将关于公共利益的论述焦点置于公共对话的过程，而不是公共利益的具体内涵。这一途径的优点在于，保障弱势或少数人的利益诉求，将公共利益视为在具体的公共对话中“渐次形成”的产物，扬弃了绝对主义式的界定途径。
⑤⑥⑦⑧(19)[美]谢里尔·西姆拉尔·金、卡米拉·斯蒂福斯主编：《民有政府：反政府时代的公共管理》，中央编译出版社，2010年，第49、36、35、78、65页。
⑨张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，2000年，第56页。
⑩[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005年，第7页。
(11)张康之：《行政人员的道德自主性及其合作治理》，载《中共福建省委党校学报》2006年第8期。
(12)[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社，2006年，第143页。
(13)(17)[美]理查德·B·斯图特尔：《美国行政法的重构》，商务印书馆，2002年，第67、169、197页。
(14)[美]查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年，第151-152页。
(15)江明修：《公共行政学：理论与社会实践》，台北五南出版公司，1997年，第56-57页。
(16)[法]霍尔巴赫：《自然政治论》，商务印书馆，1989年，第330页。
(18)张成福：《社会变迁与政府创新——中国政府改革30年》，中国人民大学出版社，2009年，第7页。
(20)Stivers,C.M..Active Citizenship and Public Administration,in Gary L.Wamsley et al.(Co-authored),Refounding Public Administration.Newbuty Pard,CA:Sage,1990,p.250.
(21)[美]D·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第186页。
(22)(23)[爱尔兰]梅维·库克：《协商民主的五个观点》，载陈家刚选编的《协商民主》，上海三联书店，2004年，第53、53页。
(24)余致力：《论公共行政在民主治理过程中的正当角色：黑堡宣言的内涵、定位与启示》，载《国立政治大学公共行政学报》2000年第4期。
(25)[美]英戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年，第339页
(26)[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005年，第6页。