完善我国社会救助制度的政策建议，本文主要内容关键词为：社会救助论文,制度论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在今后相当长的时间内，中国政府和社会各界都要把失业和贫困问题，尤其是城市的失业和贫困问题作为中国的一个基本国情来对待。因此，中国的社会救助制度在整个社会保障体系中的地位也应该相应地得到提高，甚至有必要将其看成是一项基本的国家制度。
当前，中国的社会救助制度也被称作“最低生活保障制度”。这项制度具有三个特点：一是获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。二是社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时发生作用。三是社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。但是，现行制度还有许多缺陷，应努力从三个方面做些调整，首先是开放性，其次是综合性，第三是多层面。为此，我们提出如下政策建议。
一、建立综合的最低生活保障制度
综合的最低生活保障制度的提出，是针对现行制度的设计思路比较单一而言的。现行制度主要考虑了救助对象的日常生活问题，但对现代社会中不可或缺的一些基本权利，譬如受教育的权利、健康的权利、居住的权利，等等，可能有所忽视。现代社会救助制度在发达国家的实施已经有一百多年的历史，他们创造了许多很好的经验，我们完全可以学习和借鉴，并根据中国的国情，进一步改进我们的制度。
1.救助标准
1999年国务院制定的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第六条规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”这项规定的基本原则是完全的“地方属地管理”，它与第四条中“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”和第五条中“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算”的规定是一致的。但是后来事态的发展证明，从中央政府来说，当时的考虑是保守的；对地方政府来说，这样的规定是不切实际的。最终导致资金不落实，使最低生活保障制度在很长一段时间内没有发挥出它应该发挥的作用。
从2001年下半年开始，在资金问题上，中央政府已经开始作出了很大的调整——1999年以前，最低生活保障资金全部由地方财政开支，中央财政基本上不出钱；1999年，中央在30％“调标”时，拨出了4亿多元，约占当年总支出15亿多元的27％；在2000年，最低生活保障制度的总支出约30亿元，其中中央财政负担为8亿元，仍保持了27％的负担比例；但是，到了2001年，最低生活保障支出已达42亿元，其中中央财政负担23亿元，约占55％。从分担比例上来说，翻了一番。
在最低生活保障资金的负担比例发生了很大变化以后，中央政府应该对制定最低生活保障标准做出相对统一的规定。其理由如下：
（1）因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地自定。
从目前的情况看，最低生活保障标准的制定大约有三种方式：一是通过较为科学的调查研究再结合本地的财政能力来确定标准，如上海、北京、重庆等地，保障水平比较符合当地的实际；二是参照与本地发展程度差不多的城市的保障标准再结合本地的财政能力来确定标准，相当一部分大中城市都是采取这种方式，保障水平有可能偏低；三是完全依据本地的财政能力来确定标准，绝大多数中小城市都是采取这种方式，保障水平大多偏低。
保障标准由各地自行制定政策，其后果是标准五花八门。目前，标准最高的是320元（广东省南海市），最低的是52元（海南省陵水县）。前者是后者的6倍，在生活必需品的供给基本上市场化的前提下，价格水平不会有这么大的差距。所以，只能认为后者的保障水平是极度偏低的，而这种价格偏低又可能是地方财政困难所造成的，这需要由上级部门（市—省—中央）来进行调整。
（2）标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。关于最低生活保障标准的制定，1997年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中就提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服依赖思想”的原则。实际上就是说：标准低了，达不到保障最低生活的目的；高了，又会养懒汉。如前所述。就目前的情况而言，在绝大多数地方，贫困标准是偏低的，一些大城市，如天津、重庆、武汉、兰州等地，大概只相当于社会平均收入的25％—30％，这个比例与建立最低生活保障制度以前相比，并没有根本的改观。
贫困线的制定涉及到如何鼓励工作的积极性问题。亚行专家组的报告指出：目前的制度设计有个很大的问题，即“如果受助家庭通过就业每多挣1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助。受助家庭实际上面临的是100％的边际税率”。这个问题是值得认真考虑的。因为按照现行制度，如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话，就是没有经济上的意义的。譬如在北京，一个三口之家，都没有工作，按保障标准（285元最低生活保障金+40元实物补贴=325元）应该可以拿到975元，如果一个人可以找到一份每月700元工资的工作，他们家拿的最低生活保障金就要减少到275元，所以，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作。
在亚洲发展银行专家组题为“中国城市贫困研究”的报告中提出的一个观点值得我们注意：“贫困比率对贫困线微小的调整具有相当高的敏感性”。按亚行专家组测算的数据，就全国而言，假设贫困线是1，贫困比率为4.73％；而把贫困线调高15％，贫困比率就几乎要翻一番，达到8.17％；如果把贫困线调高50％，贫困比率竟高达20.08％。因此，调高标准是一件非常谨慎的事。
综合考虑以上因素，中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。
这就是说，可以以人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入和支出，人均地方财政收入和支出等指标构成一个综合指数，将全国的城市和县镇分成若干档次，然后用抽样调查的方法确定各档次中的城市和县镇的最低生活保障标准。指导性标准可以是“绝对标准”，即用最低生活保障金的“金额”来表示，并按物价指数和人均收入指数每隔一定年限进行调整。指导性标准也可以是“相对标准”，即用最低生活保障金相当于当地社会平均收入的一定比例来表示（譬如30％—40％）。
也可以在上述调查研究的基础上，制定出一套用于确定各档次的城市和县镇的最低生活保障标准的统一的工作框架和程序，各城市和县镇按照这个工作框架和程序制定他们的最低生活保障标准，然后报上一级民政部门批准。
在制定最低生活保障标准时，还需要考虑三个问题：
（1）按照国际惯例，有劳动能力的低保对象本人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动能力的对象的三分之二或四分之三。这里面隐含着的潜台词是：有劳动能力者多多少少是能够挣到一点钱的。政府鼓励有劳动能力者去工作、去挣钱，对于一些不稳定的、少量的劳动报酬低保机构也不细算了。同时，在这部分对象找到较为稳定的工作以后，也可以给予3个—6个月的缓冲期，待其收入稳定之后，再退出低保的行列。
（2）对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10％—20％。残疾人可以会同残联根据残疾程度制定合适的低保标准。对已经成年的重度残疾人，尤其是法定监护人已达退休年龄的，可以考虑将重残者单独立户计算收入。
（3）优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决（目前不算优抚金的方法混淆了不同制度的界限，并不公平），而应该参照低保制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。因为从理论上说，优抚对象中不能有贫困户，这是国家的责任。
2.制度框架
实事求是地看问题，造成贫困的原因有两种，一是收入太低，使得一个家庭难以维持最起码的生活必需品的开支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如医疗、教育或住房等方面的大宗支出。对此，亚行专家组的研究报告指出：“贫困是一种多维的状态”，“强烈主张在以下三个领域提供补充性的救助：（1）医疗费用；（2）学杂费和培训费；（3）房租。”如果不解决这些问题，将造成严重的“社会剥夺”和“社会排斥”。
在国际上，贫困救助实际上有两种思路：其中最常见的思路是设立一条贫困线作为救助标准，凡是收入低于贫困线的都可以从政府那里得到救助，很多国家也把这种模式称为“收入维持”或“收入保护”。目前的最低生活保障制度采取的就是这种救助模式。
另一条思路考虑的范围更广，同时把上述第二种原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”纳入了政策设计的视野。在实际生活中，大量的贫困现象其实都是由于这个原因造成的。于是，在上个世纪中期以后，发达国家提出了另外一种救助模式，即按“需要”进行救助。他们认为，在一个人在无家可归、贫病交加或因贫辍学时，政府和社会对他（她）漠不关心是不可设想的。于是，在许多国家和地区，都建立了综合性的社会救助制度。
然而，在我们的现行制度中，在教育、住房、医疗等方面也不是没有考虑，一般的政策措施都是让具体工作部门对贫困户实行以“减免”为特征的优惠政策，但这在执行中有很大的难度。因此，中国的最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后，也应该将目光转向医疗、教育、住房等方面，向建立综合性的最低生活保障制度的更高目标努力。
满足上述第二层次需求的最低生活保障的目标仍然是有限度的资金援助，这可以通过改造原来的临时救济制度来实现。而相关的服务仍然由相关的政府部门提供和管理（譬如教育——教育部门和学校，住房——城建部门，医疗——卫生部门），但救助对象还是由民政部门来确定。
所以，最低生活保障制度的制度架构调整如下：
将制度分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。
（1）日常需要
这个层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在的低保金，但不包括医疗、教育和住房的支出（这些在第二层次解决）。
在这一层次，可以考虑有一部分救助金额可通过实物的方式来实现，譬如借鉴美国的食品券制度，这对于保证贫困家庭的生存权利——有足够的食品供应有很大的好处。现在在上海、北京、大连等城市都有类似的做法，但大多已经以货币代替，是否还可以考虑回到用“代用券”以及与之类似的方式。
在这一层次，还有一个可以考虑的国际惯例，就是按家庭人口的规模和构成来确定救助金额，不同的规模和构成的家庭的需要是不同的，因此按一个统一的标准来发放是不合适的。在亚行专家组的报告中谈到：“在经济合作和发展组织（OECD）的贫困政策中，第一个成年人的比率为1，家中其他成年人和儿童的比率均为0.6。”民政部社会福利与社会进步研究所在1996年的研究报告中也提出过一个标准：“根据我们的调研结果，假设1人户所需的金额为1，2人—3人户则为0.8—0.85，4人及以上户为0.75—08。”在这方面可以通过全国性的调查来最终确定。
（2）特殊需要
这个层次主要包括房租、教育费用（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用），等等。在这些方面，我们现在使用的手段往往是减免，但是在目前情况下，要学校、医院或房管部门等已经深陷于市场之中的事业单位去“减免”，实际上是很困难的。根据中国社科院社会政策研究中心自1998年以来的追踪调查结果表明，“减免”政策的落实状况是令人怀疑的。因此不如采取“政府买单”的方式，同时在政府给予财政拨款时（如果还有的话）再进行平衡。
（3）酌情提供
这个层次可以考虑两个方面：一是非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用（部分提供），等等；二是金额较大但生活中又必不可少的家庭设备（这部分也可以尽量利用社会捐助的物品）。
3.城乡一体
从长远看，目前的城市居民最低生活保障制度还需要发展。在21世纪，中国的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然。
最低生活保障制度是可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难的，因此，从现在开始，应该考虑怎样在不久的将来，使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。
（1）在适当的时候，将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸，对于在城镇工作、居住一定时限（譬如一年及以上）的流动人口，可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。
（2）改革目前的流浪乞讨人员收容遣送制度。流浪乞讨人员收容遣送制度是一项很容易被人利用而滑向不人道乃至搞腐败的制度，同时也是一项效率不高的制度。可以考虑用符合国际惯例的由社会工作人员来管理的“中途宿舍”来取代收容站，为无家可归、露宿街头者提供临时住宿和帮助有回家意愿者路费。有违法嫌疑的，由公安处理，不要将治安管理和社会救助混为一谈。
（3）在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，并从现在开始就考虑农村低保制度将来如何与城镇低保制度相衔接。
二、完善低保制度的社会监督机制
低保制度在完善社会监督机制方面应建立以下两个方面的制度：
1.建立有关低保的投诉与行政复议制度
低保制度的最终目标是稳定社会，所以它不能只是有关政府机构一家说了算，这反而会导致社会的不稳定。所以要创立一整套与低保制度相配合的行政、法律监察制度。
民政部应该起草、制定有关低保的行政复议制度的行政法规。城市居民在申请低保没有获得批准时，可以向上级机关提请行政复议。
同时，从基层到中央，各级政府部门都应该建立有关低保的畅通的投诉渠道，譬如设置有专人值守的公开的投诉热线。对言之有据的投诉，接诉机构可以进行转介，让投诉者提请行政复议。
行政复议应该在规定时限内完成对申请者提供的所有资料的复核。如果符合政策规定，就要责成下级机关改正。如果结论仍然是不符合政策规定，也需要配合基层一起做好申请人的工作。
从事这项工作的人应该是专业社会工作者（最好有社会工作专业的文凭，至少也要受过社会工作的专业培训）。低保工作事关弱势群体的切身利益，所以一定要给他们一个宣泄他们的疑惑与不满的渠道，然后再以社会工作的方法和技术去进行疏导和化解。
如果申请者对行政复议的结果仍然不满意，他们应该还可以提起行政诉讼。但是他们可能没有打官司的必要的经费，所以还应该建立针对低保对象的法律援助制度，以帮助他们打官司。当然，对贫困人士的法律援助的援助范围可不局限于低保。
2.建立非政府的低保制度社会监督委员会
以群众团体（工会、妇联）和社会团体（慈善机构）、社会知名人士（如人大代表、政协委员）和学术界的专业人士为主，建立民间性质的最低生活保障制度社会监督委员会。政府授权委员会接受有关低保的投诉，并作调查，根据调查结果委员会可对民政部门提出改进意见。民政部门在规定时限内不能驳回的，就必须接受并改正。
社会监督委员会还负责对低保制度作政策评估，每年在30个省（直辖市、自治区）中随机抽取若干（譬如5个—6个），作全面评估，并根据评估结果向民政部门提出改进建议。评估结果和政策建议向社会公布。
社会监督委员会下设最低生活保障制度社会监督网络，用直接向调查对象发问卷、实地调查等明查暗访的方式对低保情况进行调查。调查可邀请新闻媒体一起参加，其结果向社会公布。
3.发挥群众团体和社会团体的作用，给予他们最低生活保障投诉的转介权
譬如工会可接受职工有关最低生活保障的投诉，妇联可接受妇女的投诉，他们可以直接将此类个案转介到管理最低生活保障的政府机构，也可以在进行调查后附上自己的意见。有关政府机构必须接受转介，同时作出调查处理，并将处理结果反馈给原接案机构。
三、完善财政拨款制度，确保低保经费
实施最低生活保障制度，其关键是经费要有保证，这是这项制度至今没有能够彻底解决的问题。中央政府近年来财政收入比较充裕，在公共财政方面，尤其是社会保障方面，也比较舍得花钱了。但是按照现在的分配方式分配，效果并不好。所以必须找到适合中国国情的财政转移支付的渠道。
1.各级政府分担
如前所述，以往低保制度实行完全的“属地管理”，财政负担也主要在下面，在城市，一般是市、区财政各负担50％；在县镇，低保经费基本上是县里自筹。但是，就全国而言，经济上较为丰裕的区、县级财政是屈指可数的，而刚够“吃饭”或“吃饭”也不够的区、县级财政比比皆是。区、县级财政拿不出钱来实际上就限制了这项制度正常发挥其作用。同时，越是经济不景气的地方，贫困人口越多，而这些地方恰恰区、县级财政也是更困难。所以，这在政策设计上形成了一个悖论，常常使这项制度的实施处于两难境地。
现在为了解决经费问题，中央财政差不多拿出了占低保经费一半的钱。但是，在相当一部分地方，区、县级财政的负担恐怕还是超出他们的实际能力。这仍然会影响到这项制度正常地发挥其应有的作用。所以，这些钱怎样按下面的实际情况分配下去，得到一个有效率、有效果的政策结果，还要进一步进行探讨。
2.开设专门账户
低保资金应该列入中央和地方各级财政的预、决算，各级政府都要建立低保的专门帐户，由民政部门管理，确保贫困人口的吃饭问题。专账要按已经确定的各级财政的分摊比例做好收入账，中央多少，省里多少，市里多少，区（县）多少，一目了然。同时，要按贫困人口的“人头”做好支出账。在正常情况下，将资金分两次转入，一次是市和区、县的经费，一次是中央和省财政的拨款。
3.以个人所得税为低保制度的专项财源
要开支就得有收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30％左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20％—30％，从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支。因此，西方学者提出了直接将社会救助与个人所得税挂起钩来的“负值所得税”理论，这就是说：
（1）以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负线”；在社会平均收入的50—60处设立一条贫困线。
（2）收入在0税负线以上的公民，都应该交纳个人所得税。所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其税负占其收入的比例就呈几何级数增加。
（3）收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。
（4）收入在贫困线以下的公民则可以从政府的征收的个人所得税中自动得到补偿，使他们的总收入超过贫困线，这就是社会救助，或称“负值所得税”。
政府可以考虑将个人所得税辟为支持最低生活保障制度的主要财源。个人所得税的征收方法是否也可以考虑进行改革：
一是将纳税线与社会平均收入挂钩。在纳税线以上一定范围内税率应该很低（譬如3％—5％），再往上则按“累进”的原则加码。因为个人所得税是地方税，地方政府可以根据当地居民的年平均收入来决定纳税线，这也符合中国社会、经济发展极不平衡的国情。
二是按年收入计算个人所得税。按一年之中个人的综合所得，扣除用于赡养和扶养无收入的家庭成员的“豁免额”，其他的就是应税所得。所有公民一年报一次税，税务局每年抽查一部分，查着偷税、漏税的就狠罚。这样，也可以避免中国个人所得税按类、按月、又按次计算的复杂性。纳税的搞不懂，收税的忙不过来。
四、建立健全有效的低保工作体制
新的制度必然呼唤新的管理体制。如前所述，随着最低生活保障制度的建立和逐步完善，政府在这方面已经投入了相当规模的资金，譬如在2001年就投入了42亿元，其中中央财政投入的资金是23亿元。这么庞大的资金规模应有专门的政府机构和工作人员来管理。
但是，目前民政部门在社会救助方面的人力配置：市级1人—2人，区级1人，街道1人，这显然是难以适应新的形势要求的。因此，在社会救助管理体制的各个层次上，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助基金运作和管理，是十分必要的。
从中央—省—市—区、县，各级政府的低保工作体制，可参照劳动与社会保障部门成例，在民政部、厅、局之下设立二级局—全额拨款的事业单位—城市居民最低生活保障管理局。在农村低保制度全面建立后，可改为最低生活保障管理局。其工作人员可实行招聘制。
现在许多地方将受理最低生活保障申请放在居民委员会这个层次，这样的做法是不妥的。因为居民是向政府申请救助，而居委会不是一级政府，从制度安排上他们不应该拥有诸如此类的行政权力。另外，居委会与居民几乎是“零距离”，所以由他们来受理会有以下的隐患：一是摆脱不了人际关系的圈子，容易出现“优亲厚友”的问题；二是申请对象就在身边，如不获批准就可能会受到一部分不讲理的申请者的威胁。《条例》对这个问题的规定比较含糊，上述问题在许多地方都已经成为事实。所以有必要进行改正，即只能在街道一级进行申请，审批手续都在街道和区、县两级民政部门完成。居委会的作用是协助调查以及做必要的联系工作。
所有低保工作人员都必须进行培训，培训内容不仅是对低保的有关政策进行学习，还必须进行社会工作课程的培训。尤其是基层的低保工作人员，要做到持证上岗。
低保的工作经费问题也是一个至今没有能够解决的问题，面对为数甚多的低保申请个案，要经过反复调查和审核等一系列的行政程序，工作经费不落实，也是一件非常尴尬的事。
我们建议，按低保经费总额的一定比例（譬如3％—5％）来确定工作经费的金额，工作经费的来源也按从中央到地方各级分担的比例由各级政府分担。
五、开展社会捐赠活动和发挥民间慈善团体的作用
城市反贫困和城市扶贫不仅是政府的事，应该使之成为一项全民参与的社会行动和社会工程。
1.进一步开展社会捐赠活动
随着人民经济收入和生活水平的不断提高，导致了人们的生活方式的改变。以衣着为例，目前的发展趋势是成衣化、多样化、高档化和个性化。这也导致在衣着方面更新换代的速度大大加快，一般的衣服的更新周期快则1年—2年，慢一点也就3年—4年，成年累积“压箱底”反而成为居民的负担。加上衣服种类和件数都较多，穿着的平均时间相对也较短，替换下来的衣服大多有6年—8成新，使用价值并未丧失。如前所述，城市贫困居民在衣着方面的消费是极低的，他们除了买一些必不可少的内衣内裤之外，主要穿亲友赠送的旧衣服。所以，实际上，在穿着方面，民间已经自发形成了一条“捐助—受助链”。
现在我们要做的工作，是将这种捐助扩大到全社会，使其形成一种社会化的捐助网络，以进一步提高捐助的“边际效率”。同时，捐助的物品还可超出衣着的范围。因为在耐用消费品方面，如家具、家电等，目前也正处于更新换代的高潮，如何处理旧家具、旧家电，也将成为城市居民的一个生活难题。所以，捐助物品也可以扩大到家具，甚至过了时的家电（如收音机等）。
1995年以来，民政部门在建立市—区—街道—社区四级社会捐赠网方面投入很大的精力，取得了很大的成绩。但是，在相关政策上还有必要进行一些调整：
（1）将自己不用的积压物品捐赠出去，既使这些物品能够物尽其用，又能帮助贫困家庭，城市居民对此无不举手赞同。但是，要做好这项工作还是不这么简单。虽然各地都设立了很多捐赠站，然而城市居民现在闲暇时间有限，要他们主动送到捐赠站还是有一定的难度的。所以在方式上应做一些改变。
（2）应该使捐赠物资首先满足本地的贫困家庭的需要，这样做可以减少成本。捐赠物资的储存和运输都需要大量的成本，所以捐赠物资最好就地消化。
2.发挥民间慈善组织的作用
在城市反贫困工作中，社会团体应该可以发挥很大的作用。现在社会上有很多以慈善为目标的社会团体。政府可以每年召开一次慈善组织的联席会议，根据需要讨论并制定慈善方面的联合行动计划，譬如开展募捐活动以及怎样帮助贫困人士，等等。
建立政府部门和慈善组织的对求助对象的转介通道。政府解决不了或不好解决的问题（譬如金额特大的医疗费用）可转请慈善组织通过社会捐赠来解决，慈善组织在工作中发现应保未保的情况也可以转介到政府部门解决。