浅析参与性发展及在中国的实践，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1引言
农村发展是一系列行动和不同参与者（个人、组织和团体）一起工作构成的进程。不同的人对“进程”有不同的定义：传统的看法是物质方面的进步，即以增加收入为核心。近年来，以人为中心的农村参与性发展理论和实践得到越来越多的重视。90年代初，作为一种新的发展方向的探索，参与性农村发展开始进入中国，其主要改变是从自上而下到自下而上，从中央统一规划到地方性多元化。
参与性发展虽然到90年代才成为热门话题，但其思想的形成与发展已经过数十年时间。二战后早期，发展策略的主流是经济，国际机构多采用从上而下的手法，所有重要的决策都由机构与社区的精英决定。60年代早期，很多分析家发现经济增长并不一定与发展目标有关联，这类发展目标有快速增加就业机会、减少贫困、减少不平等现象和提供基本需要等。总体来说，经济增长是发展的基础，但实际上，这种增长会使某一部分人穷困，主要是因为收入和财富分配越来越不均[1]。
与主流经济发展观点不同，新的发展理论认为，成功的发展不应该以抽象的、总的经济增长为指标，应以人为中心，例如满足基本需求，改善社会不平等现象，提高人的生产力和创造能力，并促使社区自己能认定并达到发展目标的能力。发展项目应该是项目帮助人的发展，而不是人帮助项目的发展。
但是，这一新的理论和方法实践起来是否真有好处？在一直沿用中央管理架构的中国，能否采用由下而上的方法？推行这方法会遇到什么障碍？本文将从理论和实际经验来分析“参与性发展”的优缺点。其基本观点为，由非政府民间组织提倡的“参与性发展”强调通过参与使当地人得到自我发展，但当地人参与的过程和参与的意识并不能自然地发生，必须克服很多障碍，这些障碍可以来自当地人，当地政府，或非政府组织本身。因此，在一个援助性的发展项目中，很难实行真正的参与性方法——即让当地人全权控制项目的所有重要决定，完成项目运作全过程，但是发动人民参与其发展肯定比代替他们完成发展更好。
2什么是参与性
参与性是一个非常广泛的概念。自从70年代后期，大量有关参与性的论述使这个概念逐步清晰起来，但要整合为一句命题实在是莫大挑战。现在对非参与性的发展策略意见很大，也对有关发展的主要各方面（研究、计划、实施、评估）重新定位，使它们更具参与性，重定一系列对发展项目参与的解释，并综合为4个方面：
（1）参与是群众对公众项目的自愿贡献， 汇集成对国家发展的贡献，但没有期望群众参与左右项目和评论其内容（拉丁美洲经济委员会Economic Commission for Latin America，1973）。
（2）对农村发展来说……，参与性是包括村民参与决策过程， 项目实施、分享发展项目的利益和受益者参与项目评估（Cohen Uphott，1977）。
（3）参与性涉及到……加强资源控制的有效组织， 并对那些不能满足这种要求的社会状况进行调整，需要调整的社会状况包括现存的部分群体和运动。
（4）社区参与性是一个行动过程，通过这一过程， 受益者或受益团体影响发展项目的方向和进程，包括增加与收入有关的福利、个人成长、自力更生，或者其它他们认为有价值的方面[1]。
世界银行定义“参与性是一个过程， 通过这一过程， 相关者（stakeholders）共同影响和控制发展的导向、决策权和影响到他们的资源”（World Bank，1995，P3）。
无论如何，参与性仍然是一个难以理解的概念，不同的人有不同的看法，但参与性一些特征基本上为大家所认同，在Brohman John的“大众发展学”（1996，P251～252）一书中， 他将参与性的基本特征归纳如下：
（1）社区的决策角色；
（2）项目中的公平受益；
（3）社区对决策有贡献；
（4）社区不单有自愿的贡献，同时亦有控制权。
对决策权的不同认识，参与性又可以分为两类：
“真参与”——当地人能民主地控制项目的决策权；
“假参与”——项目实施根据外来者事先决定了的计划进行。
另一个对社区参与性定义本质上的分歧在于参与应作为实施项目的手段，还是参与本身就是要达到的目的。
（1）“参与”作为实施项目的手段
“参与”作为手段的一些典型观点如下：
——社区参与性是“一个受益者能主动影响项目方向及项目执行的过程，从而改善与收入有关的福利、促进个人成长，自力更生或者实现其它他们认为有价值的愿望”。
——参与性是一种改善项目质量的手段，是以协助当地人实施（包括贡献资源）和接受项目为目的。
参与性作为手段暗示其应用是为了达到预先设定的目的和目标。换言之，参与是用农民的已有的自然、经济和社会资源来达到发展项目的目的。若以参与为手段，则强调参与后所能达到预期的目标多于参与的本身。
（2）参与性本身是目的
参与性本身就是目的是完全不同的概念，参与性理解为：
——民主社会的重要成分，以保障个人及社区的福利；
——当地人有责任和权利去参与会影响他们生活的项目过程，包括项目设计、实施和管理等各方面；
——在项目决策上，如目标是要“充权”，社区参与就是先决条件。但参与如果作为达到发展目的的手段，则往往只用在项目实施及后续管理阶段。
由此可见，参与实质上是一个过程，通过它逐步明确发展是为谁的目的，发展的优先权是否直接取决于农户的优势和能力。这种过程不会有事先定好的具体目标或方向。如果参与作为目的，本身就是结果，它就应该成为所有农村发展项目中的固定特征。当项目继续发展，这内在特征亦会明显增加及更被强调，参与作为目的是一个行动，它保证农户的角色越来越重要。
所以当地人参与决策是整个过程的不可缺少的重要部分。参与本身应被视为目的。
虽然参与是一个多维的概念，对不同人而言有不同意思，但是受益者在项目实施阶段的参与并且贡献当地资源已成为普遍现象，要理解人民为何参与，便需要分析参与的益处。
3参与性发展的优点
从理论和文献分析来看，参与性发展有如下优点。
3.1 参与是人类基本需要
“基本需要是指个人作为人类生存必须具备的东西”[2]。 人类长期发展的策略目的是“不断提高人类基本需求的满足程度……，这种需求包括物质的，也包括社会的、政治的和文化的”[3]。因此， 发展中的参与是不可缺少的，因为人们有参与到各种影响自身利益决策中的需求，也可以说是寻求民主的表现。同时，通过参与可提高参与者的自尊心及自信心。虽然那些为生存挣扎的人仍面对很大的困难，但参与使贫困者不会再简单地被视为受益者或被动的援助受体。要提高扶贫项目的效益，贫困者必须在援助项目中唱主角，而非简单依赖外面机构去解决他们的问题。
3.2 参与强调人们的能力及自力更生
参与性发展是一个相互学习的过程，在其中，个人、小组、倡导员及外来组织均可以互相交流。在这一过程中，不但分享知识及经验，而且个人的信心和能力也能得到发展。换言之，参与能促进人的发展，而人的发展是社会发展的基础。“世界上没有一个国家可以依靠项目得到发展，发展是一个长期的实验和创新过程。在这一过程中，人们通过掌握必要的技能、知识和建立自信，以不同的方式塑造环境，以达成他们的目的，如经济发展、收入平等分配、政治自由等”[4]。
3.3 参与性发展注重扶贫
扶贫是发展的其中一个目标。而以经济增长为主导的主流发展策略事实上忽视了扶贫。“贫困人口在过去30年来，不论在人数及需要上都没有在大型发展项目中获益”[2]。要解决广泛的贫困问题， 不能依靠传统的、自上而下再分配机制，如津贴、收入转移等，而是需要对贫困者充权。如果他们的权力没有保障，“在经济繁荣时，贫困者不会自动分享成果，但经济衰退时，他们会最先受到打击。所以，必须用特别措施去改善贫困者的生活”[3]。 参与过程帮助贫困者明白他们所面临问题背后的根本原因，并让他们自己找出解决方法。
3.4 参与性发展项目有持续性
贫困者是否参与自身发展，是项目成功与否的重要因素。当一个项目达到阶段性目标时，外来者可能要撤走，但项目仍然持续。农民的后续行动与态度主动与否，影响到项目的持续性。最重要的是农民能否积极主动地参与。农户没有参与的权力，就没有主动性，也就没有项目的持续性。
从实践经验总结，暂且不论什么是真正的参与，当地人参与到什么程度才能称为参与性发展，但当地人能有更多机会参与发展过程的每个部分——决策、实施及管理、受益和评估，人的发展和项目其它目标实现的成功保障更大。推动人民参与有关自己的事总比为他们做好。分析如下。
3.5
参与增加当地人对项目的认同感并促进当地资源的充分利用
当本地村民参与制定项目目标及确认他们自己的需要，他们便觉得这个是他们自己的项目，实施项目就是自己解决自己的问题。与以前“外来的”项目有很大不同，外来项目是“外来者”来帮“当地人”解决“外来者”认为的（而不一定是当地人认为的）存在的问题。当问题和解决问题的方法被当地人认同时，项目的归属感增加时，农户参与解决问题的积极性也随之增加，项目的成功率也随之增加。
在项目被当地人认同的基础上，外来者较易推动群众投入自己各种资源来解决自己的问题。本地资源得到了充分利用，外来支援可以相应减少，援助组织可以将自己的资源用于更多的项目或其它地方的项目上。
3.6 参与促进社区组织的建立和完善
当受益群众参与到项目的多方面，必然增加相互间的协助与相互冲突，在这一过程中，他们学习如何组织和处理纠纷，同时也增加处理问题的技巧和管理协调的能力。这些都能建立他们的自信心和能力去处理其它事情。通过这样的参与过程，群众从“依赖”外界到“独立”运作自己的组织，控制自己的生活，而这对自身发展有相当的影响。
无论参与作为手段，或是将它本身可视为最终目标，参与有内在的价值，然而，基于参与性发展在实际操作时的限制及困难，本文认为不存在“真正的参与性”，这是由于参与性的弱点和限制所决定的。
4 参与性发展的限制及挑战
参与性发展在理论和实践上仍有一些争论和限制，使“真正的”参与性发展难以成为一个有充分的说服力的成功模式，一些主要的限制如下。
4.1 参与性概念的限制
如果“参与性”是发展目标，我们则需要问为何要参与？承认当地人有权利去参与跟他们生活有关的一切决策，同样地亦应该承认他们有权拒绝参与一切与他们有关或无关的事情。一方面，如果有人认为不参与并不影响实现他们的愿望或需求（例如受益），他们是否可以为减少参与过程中的麻烦（如过多讨论）而放弃参与？另一方面，如果有人对参与之事没有兴趣，能否拒绝参与？很难想象如何能促进当地人参与一些他们不感兴趣的事或不相关的事。若发展目标是促进人民的参与，这可能已经压制人民的意愿。换言之，单向的强调参与性而忽略参与意图，会变成适得其反。
4.2 自力更生概念的限制
参与性发展强调依靠当地人的自力更生，同时，社区发展需要外援促进发展中的参与性或达成其它目标，两者之间有着复杂的关系。参与性是脱离依附，强调自主，而促进参与或达成其它目标需要外援，是非自力更生的手段。在促进参与性的过程中，特别是初期，需要依赖于外界的帮助，这种进退两难的困境需要小心处理，否则，将会演变成另一种对促进者、或协助者的依赖。因此，很难实现既要外来者促进参与性，又要当地人“自力更生”和“全权控制”。
4.3 在民间组织“充权”概念方面的限制
参与性发展模式强调充权及社区自主，这个模式与民间组织机构有着密切的关系，这种模式强调外来者角色的转变。“外来者”的角色与“自上而下”的传统方法大不相同。他们是协助者、催化者及推动者而不再是策划者、管理者和决策者。参与性发展的过程极少自发地开始，需要外来者的推动。推动与参与性发展强调的“自主决策”难以找到平衡点。
一方面，民间组织推动参与性发展项目，并不是说农户得到一项没有限制的援助，他们想做什么就做什么。当援助机构（通常是民间组织）提供资源推进参与性发展行动时，这些资源（人力或物力）也是一种限制条件，条件取决于援助机构本身（如它自己的策略、宗旨、目的等），假若社区贫困者需求与机构的策略有冲突，谁掌最后的决策权？假若援助机构事先决定好受援者必须做的事，这还能称为“真正的参与性发展”吗？
另一方面，即使项目的灵活性使社区的村民在需求评估、项目管理等方面有决策权，但参与性发展一般仍需由外来的协助者协助启动这个过程，并在适当时间给予支持，但协助者的角色很难扮演。假若他们不能恰当地或成功地帮贫穷者充权，那么项目很容易由村内的少数“精英”所控制；如果他们卷入太深，甚至仍然是大权在手，后果是当地人仍然将项目视为“外来”的项目而不是他们“自己”的项目，这样一来，参与性则只是一个修辞上的练习而已。
将参与性发展放入实践，同样面临一些限制。
4.4 参与性在社区层次上的限制
社区内部的需要不是完全一致的。参与性方法强调当地人的参与、组织和充权，但忽略社区内部的阶层分析。事实上，因为不同人（例如：穷人、富人）有不同需求，不同的群体（例如，村落、民族及性别）需求也不一致。在谈论项目由本地人控制和管理时，存在的问题是，社区内是否每一个人对影响自身的事情都有平等的决策权？“现实中不难看出，社区组织大多代表较富有及有权的人或群体的兴趣，而不是代表贫困人的意愿[5]。“参与”需要组织， 组织却很容易变为少数人控制的集权中心。而维持“人民的权力”，则需要贫穷者有权真正控制自己的社区组织。如何使社区组织代表多数人（特别是弱势人群），而不是由少数人控制，尚未有完善的理论和方法。另一方面，假若一个发展项目需要不同群体人士的参与，而大家的利益及兴趣又不一致时，往往会影响不同群体参与的积极性，尤以当项目需要当地人贡献时为甚。
5参与性发展在中国的实践
参与性发展在中国的实践已有数年的时间。在一些国际机构的推动和支持下，国内许多从事农村发展的研究者、工作者，对这一新的发展思想和方法进行了学习、研究和实践。包括笔者在内的多数人对此思想和方法持肯定的态度，并在工作中不断探索和推广。但在实践中也认识到参与性发展在中国实践中的一些限制，根据自己的经验和部分同仁讨论的意见，其表现为：
第一，参与性在社区层次的另一局限是很容易忽略新科技应用，虽然用好传统知识能使发展项目更适应于当地条件，并有助于当地人肯定自我价值及建立集体荣誉感，但不可否认，在一定条件下，外来的先进技术能够对贫困者有很大的帮助[1]。例如， 在中国人多地少的条件下，通过推广应用农业新技术可以改善贫困者的缺粮状况。因此，我们在强调农户参与，特别是参与决策的同时，也应重视科技人员的参与，或者说提供更多的机会让农户认识、学习和掌握外来的先进技术。但不赞成强迫农户学习和使用新技术。
第二，参与性发展过分强调社区内当地人的参与而令外来者（政府和援助机构等）的角色变得太低调。而解决一些非结构性贫困问题，如资源短缺（而非分配不公）、基础条件差等，则需要外界较多的介入和支持。因此，应该将人的发展和改善发展条件结合起来，由外界（政府、扶贫项目等）帮助改善发展条件逐步过渡到社区自我完善发展条件。但同时，即使以外界资源为主、改善发展条件为目的的项目活动也需要有当地人的参与和贡献，避免依赖思想的产生。
第三，中国农村几千年来自上而下的统治使农户习惯于接受决策自上而下的现状和个人服从集体、集体服从国家的集权管理模式。另一方面，过去“输血式”扶贫使贫困群众在一定程度上依靠政府的帮助解决其需求，贫困者都会期待着政府领导探访和给予适当援助，传统的统治思想和对政府、外界的依赖使贫困者习惯于被领导而非参与决策，习惯于等、靠、要而非自力更生。自主意识和自力更生的精神需要长期培养，这就需要外来者作为一个促进者，帮助农户（特别是农村社区中的弱势人群）实现其参与决策的权利，这种参与过程是繁琐和有阻力的，并且这种过程不一定得到不同决策结果，也可能是更差的结果，但没有这一过程，农户参与决策的能力不能提高，参与的权利受能力的影响得不到落实。因此，笔者认为，参与决策可能需要付出代价（包括农户和援助机构），但这种代价如果能促进农户能力的增长，是必要的，也是值得的。
第四，参与性发展面临政府管理模式的挑战，参与也可以理解为平衡权力，既对弱者（如贫困者、妇女）的充权和强者（如社区精英、政府官员等）减权。类似“村民自治”也有同样目的。要说服习惯于“下级服从上级”的政府官员落实村民应有的权利，也需要他们对参与性发展模式有所认识和认同。否则，村民没有决策权及控制权，这本身已是推行参与性发展的很大障碍。
第五，参与性发展面临“协助者或促进者”不足的挑战，参与性方法需要一个好的协作者真正推动农户的参与，特别是推动弱势人群参与决策，否则，参与将变为一种外来者的“游戏”工具。实际上，有好的协助者在社区工作不容易。首先，参与性发展在中国的实践较短，还没有通过实践锻炼出大批的“好的协助者”。同时，较早接触、了解和掌握参与性发展思想和方法的人多数是省一级的农村发展研究者、实践者，较少有完全参与到社区发展中的“本地化协助者”。再者，推动参与性发展不单需要经验丰富的协助者，还需要极多的行政经费来支持和保障协助者工作，而现行的扶贫方式，特别是政府的扶贫方式，尚无有效的方法和措施保障协助者的工作。
6结论
概括而言，参与这一观念已经广泛地被发展援助机构所接受，至于它的重要性有浮夸的亦有实际的。参与性发展是另类促进分权的发展模式，强调项目的直接目标是贫困者，尤其是在农村地区的贫困者。透过鼓励“自助”及以参与式作决策，能够快速而且适当地确定以人为本的发展方向和方式，也能对个人的发展有很大帮助。所以，没有参与性，就不能称为“广义的”发展。
另一方面，参与性发展无论从概念上和实践上均有许多限制和障碍，使“真正的”参与性发展难以付诸实践。因此，与其讨论参与性的“真”与“假”，不如考虑如何在实践中克服这些限制与障碍，促进农户、特别是贫困者在整个项目过程中的参与，因为参与的过程就是人的能力增加，实现自我发展的过程。同时，实践经验证明参与性发展还需克服许多来自传统、政府管理机制、项目人员以及农户本身的障碍，探索如何有效地在项目过程中促进参与性仍然是任重道远。
收稿日期：1999—10—22；收到修改稿日期：1999—11—16