中国特色社会管理：一个基于体系分析的解释框架，本文主要内容关键词为：中国论文,框架论文,体系论文,特色论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D616 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2012)06-0071-07
继“十二五”规划明确提出建立中国特色社会主义社会管理体系以来，中央决策层多次强调要加紧推进中国特色社会主义社会管理体系建设，构建中国特色社会主义社会管理体系俨然成为当今中国社会改革与发展中最重要的政策议题之一。但是，另一方面，从理论界相关学术研究来看，虽然有关社会管理的著述众多，专门针对中国特色社会管理体系进行的分析研究却显得相对不足，对究竟什么是中国特色社会管理体系?如何确定中国特色社会管理体系的范围?中国特色社会管理体系的特征是什么?等一系列重要问题缺少深层的理论反思。从体系角度对中国特色社会管理进行分析，就是不仅要研究中国特色社会管理中的具体问题，更要把社会管理看成是一个由多种相互联系、相互制约的要素所构成的体系，突出从总体上把握作为体系的社会管理的结构、特征与规律，更好地回应构建中国特色社会主义社会管理体系的理论诉求。体系研究作为一种偏宏观的研究方法，强调以系统论为指导，注重“整体性”，可以在一定程度上超越中观、微观研究的局限，更好地认识事物的总体特征，从而有助于完善方法论，丰富相关研究对象的知识体系。借此，本文试图结合中国特色社会管理实践，将研究重点定位在中国特色社会管理的体系层面，以期初步构建一个以体系分析为核心的解释框架。
一、中国特色社会管理体系的结构分析
所谓体系，“是指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限”①。体系与结构密不可分，没有无体系的结构，也没有无结构的体系。按照系统论的一般理解，体系的结构主要包含两方面的内容，一是组成体系的基本要素，二是各要素在特定时间与空间下的相互作用方式。从社会管理体系来看，核心是社会管理，而“社会管理，说到底是对人的管理和服务”②，本质上，社会管理体系是对人的管理和服务过程中所形成的各种要素与关系的总和，属于社会的上层建筑。因此，分析社会管理体系结构，除了要分析一般的“自然的”、“技术的”因素而外，还需要分析“社会的”因素，特别是不能脱离其赖以产生的特定的经济基础。
1.中国特色社会管理体系诸要素
中国特色社会管理体系是一个在中国特定时空背景下面向人与社会的非常复杂的管理体系。有学者从系统论以及管理主体的角度，提出社会管理系统这个概念，并将社会管理系统划分为决策子系统、执行子系统、监督子系统、反馈子系统和咨询子系统五个子系统。③需要说明的是，虽然社会管理体系分析要借助于系统论，体系与系统这两个概念也非常接近，但是，社会管理体系与社会管理系统还是存在一定的区别，相对于社会管理系统，社会管理体系更加强调组成要素的多样性、异质性与层次性。
其实，社会管理体系的内容包罗万象，可以从不同角度进行要素归类与分析。如，从管理过程角度可以有信息收集体系、决策体系、执行体系、监督体系、咨询体系等；从层级分析角度可分为高层社会管理体系、中层社会管理体系、基层社会管理体系；根据对社会一词的不同理解还可以直接分为“大社会”管理体系、“小社会”管理体系；从政府与社会关系角度可分为政府主导型社会管理体系、政府社会共治型社会管理体系、社会主导型社会管理体系；根据社会管理状态还可分为常态化社会管理体系、应急性社会管理体系，另外，还可以根据社会管理涉及的具体领域与事务类型进行划分，等等。这里的关键是，社会管理体系的要素归类至少需要突出三个指导性原则，一是边界需明确。就是不管怎么分类，都要划清社会管理领域与其他领域的界限，既不能范围过大，无所不包，也不能范围过小，“捉襟见肘”，其关键取决于对社会管理这一核心概念的理解。二是功能要优化。社会管理体系的要素分析，需要以体系功能的优化为基础，做到逻辑合理，功能对应，有利于发挥社会管理体系的功能作用。三是分类应周全。体系要有完整性，一旦体系有漏洞，就会影响整个体系功能的发挥，甚至会带来极大的风险，体系完整则要求要素要全面，所以，对要素的概括与分类要尽可能全面。据此，可将中国特色社会管理体系分为围绕三大功能的五大基本要素，见图1。
图1 中国特色社会管理体系的要素结构
第一，任何一种社会管理体系必须具有意义表达功能，以确立社会管理的价值标准，阐明应该追求什么样的社会管理，并为现有社会管理体系提供合法性、合理性证明。与这一功能相对应，就是价值分体系，在分体系当中又包含若干具体要素。中国特色社会管理体系价值分体系的要素主要有社会主义、社会公平、社会正义、社会秩序、社会和谐、社会稳定、社会活力等，其中，社会主义是中国特色社会管理体系的政治前提，社会公平、社会正义是中国特色社会管理体系的核心价值，社会秩序、社会和谐、社会稳定以及社会活力是中国特色社会管理体系的目标追求。
第二，任何一种社会管理体系都要有过程控制功能，只有实现有效的过程控制，才表明社会管理体系是有效的。与这一功能相对应，主要有三个分体系，即规则分体系、组织分体系、方法分体系，这三者相互连贯，共同实现社会管理效能的最大化。具体到中国特色社会管理体系，规则分体系主要包括社会主义宪法、法律、政策、道德、价值以及社会规范等，这些规则成为开展社会管理的基本依据；组织分体系主要包括党委、政府、企业、事业单位以及社会组织等，与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局相对应；方法分体系主要指社会管理过程中采用的各类手段以及各种实施途径与方式，如，在方法上，有经济方法、政治与行政方法、道德影响、协商解决、自组织等等。
第三，任何一种社会管理体系还要有绩效评估功能，就是要对社会管理体系的状况作出评价，包括确定究竟由谁来评估、如何评估以及评估结果如何运用等。社会管理评估功能非常重要，如果一个社会管理体系做不到“耳清目明”，不能对社会管理状况作出及时的反映与评价，就很有可能在社会体系陷入风险时依然浑然不觉。与实现这一功能相对应的是评价分体系，评价分体系主要包括评价主体、评价客体、评价方法、评价体制等多种要素。从中国特色社会管理体系来看，近年来有越来越重视社会管理评价体系建设的趋势，并更加突出民意评价。
由此可见，围绕社会管理体系的三大功能，形成了一个多层次、多要素组成的结构化体系，体系中的各要素之间又相互影响、相互作用，并形成整体合力，最终实现社会管理体系功能的最大化。
2.中国特色社会主义是中国特色社会管理体系的根本基础
在中国特色社会管理体系的要素结构中，中国特色社会主义构成了中国特色社会管理体系的根本基础，并综合作用于其他要素，见图1。
中国特色社会主义是马克思主义基本原理与中国具体国情以及时代特征相结合的产物，是实践证明能够引领中国建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的科学发展道路，中国特色社会管理体系必须把中国特色社会主义作为经济基础、政治基础以及文化基础，始终坚持中国特色社会主义的方向指引。
一是中国特色社会管理体系必须有利于社会主义生产关系的巩固与完善，有利于促进生产力发展，这是由社会管理体系的上层建筑性质决定的。从这一点上看，作为上层建筑的社会管理体系本身并不是“最终目的”，社会管理体系的真正价值不在于其体系是否完善、管理手段如何，而在于其推进生产力发展的程度以及对社会主义生产关系的巩固与促进程度(这种作用在很多时候是以间接的方式表现出来的)。由此也可以判断，如果一种社会管理体系，虽然形式很新颖，但是，对生产力的发展以及社会主义生产关系的巩固没有发挥什么作用，那么，就算不上是真正意义上的创新。
二是中国特色社会管理体系必须坚持发展中国特色社会主义民主政治，其核心是坚持中国共产党领导、坚持人民当家作主与依法治国。坚持中国共产党领导、坚持人民当家作主与依法治国是中国近代以来在长期政治实践基础上得出的基本结论，中国特色社会管理体系必须有助于加强与改善党的领导，有助于坚持人民主体地位，更好地发挥人民首创精神，做到管理为民，并有助于法治国家的建设与完善，偏离这一政治前提，无论社会管理技术多么先进、手段多么丰富、结构多么合理，都会犯方向性错误。
三是中国特色社会主义管理体系必须充分体现中国特色社会主义文化的要求。社会与文化本来就密不可分，社会问题实质上也是文化问题，费孝通教授曾写道：“社会问题起于文化失调，所谓文化失调，就是说任何文化都有它的特殊的结构模式：新的文化特质引入之后，不能配合原有的模式，于是发生失调的现象”④。中国特色社会主义文化是中国特色社会主义的重要组成部分，中国特色社会管理体系建设必须与中国特色社会主义文化相结合，高度重视文化的力量，尊重文化发展规律，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，积极培育适应时代发展需要的社会主义“新公民”。
总之，中国特色社会管理体系离不开中国特色社会主义，中国特色社会主义是中国特色社会管理体系的本质内涵，中国特色社会管理体系也就是中国特色社会主义社会管理体系，中国特色社会管理体系也是中国特色社会主义的重要组成部分，二者高度统一于中国特色社会主义社会管理实践中。
二、中国特色社会管理体系的主要特征
中国特色社会管理体系的特征主要取决于两方面的因素，其一是中国特色社会管理体系的本质。所谓特征，简单地说，就是事物本质的外部化，因此，中国特色社会管理体系的特征必然是中国特色社会管理体系本质的外部反映。其二是中国特色社会管理体系所处的环境。因为体系“在很大程度上是由它活动于其中的环境塑造的”，并且，一切体系“都与两种环境发生相互作用：国内环境和国际环境”⑤，因而，特定的国际环境以及特殊的历史文化传统、具体国情、发展道路以及社会制度、政治制度和经济制度等国内环境，也共同决定着中国特色社会管理体系的特征。可以说，第一方面的因素主要决定了中国特色社会管理体系的特征与以往剥削阶级占统治地位的社会管理体系的特征必然有着本质的区别，而第二方面的因素则决定了中国特色社会管理体系与其他国家相比具有明显的国别特点。
1.中国特色社会管理体系具有人本性
人本性，就是坚持以人为本，把人的价值、人的需求、人的利益放在社会管理的最重要位置。中国特色社会管理体系的人本性说到底是由中国社会主义制度的性质决定的，社会主义制度的建立从根本上改变了社会管理的性质，并确立了体现人民当家作主的社会主义社会管理体系，为人本性特征的彰显提供了根本的制度保障，这个特征是中国特色社会管理体系最鲜明的政治特征。与以往社会相比，中国特色社会管理在理念、主体、对象、手段以及结果评价等方面都发生了根本变化。见表1。
可见，在中国特色社会管理体系下，社会管理的核心理念主要是追求和谐、共治与公正，这与广大人民的愿望与根本利益是高度一致的，社会管理的关键主体则是人民当家作主，彻底改变了少数人的统治，社会管理方式特征体现为人民群众之间的平等协商，而社会管理评价的主体则体现为由人民群众来评价，因此，人本性特征贯穿于中国特色社会管理的全过程。
近年来，在中国社会管理实践中，更加突出人本性，如，在社会管理理念上，进一步强调“以人为本、服务为先”、“多方参与、共同治理”、“协调协商、兼顾各方”等核心理念；在社会管理实践中，把社会管理与社会服务、社会管理与社会治理、社会管理与社会建设有机结合起来，加大对民生的投入，加快发展各项社会事业，合理调整收入分配关系，坚定不移地走共同富裕道路，等等。这些都是以人为本的生动体现。
当然，限于特定发展阶段上的主客观条件，在现实生活当中还有些方面存在问题与不足，但是，社会主义制度的建立确实为维护人民群众的根本利益奠定了坚实的基础，为人本性的充分展现打开了无限的空间。
2.中国特色社会管理体系具有开放性
按照系统论的一般理解，开放性是系统的普遍性，但是，也并非开放程度越高越好，而应保持合适的“开放度”。有学者认为，“开放度”主要取决于系统与环境之间的相关度、选择度、整合度与可控度⑥，通俗地说，只有那些有相对独立性、有较强要素整合能力并能有效控制环境的系统，才具有合适的“开放度”。结合对中国特色社会管理体系开放性特征的理解，实质上就是指在社会管理体系与外部环境频繁的物质、能量与信息交换过程中，社会管理体系既能有效发挥作用，又能使自身得到巩固与发展。在实践当中，中国特色社会管理体系的开放性有以下明显表现：
第一，社会管理主体向全社会深度开放。中国共产党十六届四中全会明确提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这个格局非常鲜明地表现了中国特色社会管理体系在其主体层面上的开放性特征，这种开放不只是对部分群体开放，而是面向全社会的开放，努力营造一个全社会多主体共同参与社会管理的局面，充分体现了中国特色社会管理的开放性特征。
第二，高度重视社会管理创新，推动社会管理体系向实践开放。纵观建国以来所有的公共政策，从来没有一项公共政策像社会管理这样如此高频度地强调创新、鼓励创新，尤其突出强调要吸纳基层基础的经验。美国政治学家戴维·伊斯顿认为，政治系统与环境之间是通过来自环境的“输入”以及来自系统的“输出”实现开放过程的⑦，显然，对面向实践的社会管理创新“输入”的鼓励、吸纳，反映了中国特色社会管理体系的开放性。
第三，深入学习古今中外先进经验，“学习型”特色非常鲜明。一个开放性的体系一定是一个能够不断推动学习的体系。中国共产党十七届四中全会明确提出建设马克思主义学习型政党，强调把各级党组织建设成为学习型党组织，在全党全国掀起了新一轮学习活动的新高潮。中国共产党向来重视学习，在中国特色社会管理体系建设过程中，非常强调深入学习古今中外的所有先进经验，以启迪思维、开拓思路，做到古为今用、洋为中用，这也是中国特色社会管理体系开放性特征的一个重要表现。
3.中国特色社会管理体系具有能动性
能动性的原本含义是指对外界或内部的刺激或影响作出积极的、有选择的反应或回答，而人的能动性与无机物、有机生命体、高等动物的能动性又不一样，它可以通过有目的、有计划的活动能动地改造客观世界。社会管理体系虽然不是生命体，但是，社会管理的主体是人或者由人组成的组织构成的，因而，通过他们的活动，社会管理体系同样也可以对外部环境作出积极的、有选择的反映，而不是简单地、被动地适应外部环境，从而呈现出能动性特征。正如上述，中国特色社会管理体系具有鲜明的人本性特征，在很大程度上，人的目的与社会管理目的具有一致性，能动性特征特色明显。
中国特色社会管理体系的能动性特征有多种表现，随着环境变化主动改进社会管理体制，调整社会管理价值，丰富社会管理内容，完善社会管理手段，等等。比较典型的如网络社会问题。对于绝大多数中国人来说，20年前，根本不知道什么叫网络，但是，短短不到20年的时间，中国的网民规模已达5.13亿，而手机网民达3.56亿⑧，对网络社会进行管理，已成为当今社会管理十分重要的主题，在价值分体系、规则分体系、组织分体系等各层面都要作出积极回应。
4.中国特色社会管理体系具有科学性
科学性是中国特色社会管理体系相对特殊的一个特征，可以说既是其现实表现，也是一种价值追求。社会管理本身就是一门科学，科学性是社会管理活动的内在要求，但是，从现实来看，对这一点的认识与遵循还远远不够。
科学性对建立中国特色社会主义社会管理体系非常重要，胡锦涛在2011年2月中央党校省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的讲话中高度强调了社会管理的科学性问题，他的发言主题就是“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，他明确要求各级党委和政府要“深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平”。对于中国特色社会主义社会管理体系来说追求科学性也是其本质决定的，首先，科学发展观的核心内涵就是科学性，在科学发展观指导下的中国特色社会主义社会管理体系建设必须把科学性作为重要原则。其次，一切从实际出发，理论联系实际，在实践中检验和发展真理是中国共产党的思想路线，与科学性具有高度一致性。第三，强调实践性与人民主体性是中国共产党治国理政、进行制度设计的重要方针，实践性与人民主体性与科学性内在相通。由此，中国特色社会管理体系必然体现科学性特征。
此外，中国特色社会管理体系还具有系统性特征，因为这一特征贯穿并渗透于各个特征之中，不再单独叙述。
三、中国特色社会管理的体系改进
没有十全十美的社会管理体系，环境总是处于不断变化之中。当前的中国特色社会主义社会管理体系符合中国特色社会管理实际，对维护社会稳定、激发社会活力发挥了十分重要的作用，对构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。但是，随着形势的变化以及社会主义和谐社会发展要求的不断提高，迫切需要进一步加强和改进中国特色社会管理体系。
1.中国特色社会管理体系面临的主要压力
中国特色社会管理体系面临的压力主要来源于两个方面：首先，来源于外部环境的压力。随着中国的现代化、工业化、信息化、城镇化、市场化、全球化、老龄化等进程的加快，来自于国际与国内两个方面的压力进一步加大，很多学者对此作了非常精辟的论述。⑨其实，除了各种各样的具体压力外，最主要的压力是压力方式发生了重大变化，一是各种压力施压的不确定性空前增加，压力发生的时间、地点、作用方式与过去相比更加不确定，难以掌控，尤其随着信息化的深入发展，其双刃剑作用更加突出；二是压力叠加发生、交互作用，“同频共振”的风险进一步加大。其次，来源于体系自身的压力。体系自身压力也包含两方面，一方面来自于体系中的各类分体系，如，在理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不足，给体系带来运行压力；另一方面，也是更值得强调与重视的方面，就是社会管理作为一个完整体系的“体系化”能力不足，进而给体系运行带来的压力，如，体系的完整性与相对独立性不足，总体功能不够优化，分体系之间缺少整合配套，等等。例如，近年来，许多地方在党委成立了领导社会管理的综合性机构，但是，不少地方既有社会建设工作委员会，又有社会管理综合治理委员会，这两个机构职能交叉，关系很并不明晰，很容易导致管理资源分散，也容易产生相互扯皮、推诿。中国特色社会管理的体系改进，重点就是要解决在体系层面上存在的突出问题。
2.推进中国特色社会管理的体系治理
对中国特色社会管理的体系治理，主要是针对中国特色社会管理体系层面存在的问题进行系统化解决，防止不良体系结构的形成，优化体系功能，提高体系整体性的抗风险能力。当前重点可以加强以下几个环节：
一是加强顶层设计，解决中国特色社会管理体系的“元治理”问题。目前，中央决策层大力倡导建立健全中国特色社会主义社会管理体系，并将其列入国家“十二五”规划，这是大力推进中国特色社会管理体系建设的大好时机。对中国特色社会管理体系的“元治理”，就是要明确体系建设的基本原则与方向，进一步明确中国特色社会管理体系的价值、结构、功能、特征以及运行规律，进一步明确中国特色社会管理体系与社会管理体系，中国特色社会主义以及国外社会管理体系的关系，并在此基础上进行整体布局，顶层设计。
二是大力推动智慧驱动型社会管理体系建设。现代社会是知识社会，也是高风险社会，面对日益庞杂的社会问题，中国社会管理体系必须提高体系性抗风险能力，实现社会管理体系整体功能的最优化，为此，必须推动社会管理体系由事件驱动型模式向智慧驱动型模式转变。事件驱动型是“单兵作战”、机械应对、突发突击，智慧驱动型是协同治理、智能应对、长远长效。推动智慧驱动型社会管理体系建设必须加强体系功能的优化整合，加强社会管理的信息技术建设，高度重视人才培养，全面提升社会管理能力。
三是不断提高对“输入—输出”模式的管理能力。按照系统论的理解，体系与环境之间的物质、能量以及信息交换是通过“输入—输出”模式来实现的。“输入”主要包括“要求”与“支持”，“输出”主要是采取“决策和行动”。“要求”就是意向的表达⑩，而“支持”则是个人或团体对政治系统表示的赞同。作为一个社会管理体系，必须在“输入”与“输出”之间加以协调，加大合法性支持力度，审慎对待各种“需求”，加强科学管理，恰当地采取“决策和行动”，实现体系与环境之间的最佳互动状态。
注释：
①⑤[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖、郑世平等译，上海译文出版社1987年版，第6、7页。
②胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》2011年2月20日。
③童星编：《社会管理学概论》，南京大学出版社1994年版，第42页。
④费孝通：《中国文化内部变异的研究举例》，《社会问题》1933年第9期。
⑥武斌、黄麟雏：《论系统开放度》，《科学技术与辩证法》1992年第9卷第6期。
⑦⑩[美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1998年版，第30、43页。
⑧截至2011年12月底。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布《第29次中国互联网络发展状况统计报告》。
⑨魏礼群主编：《新形势下加强和创新社会管理研究》，国家行政学院出版社2011年版，第4页。
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