主观与客观行政责任的冲突与平衡：理论解释与实证表达_行政人员论文

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      中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2014)12-0004-08

      党的十八大以来，中国的反腐被提上前所未有的政治高度，试图从制度、法律、道德等多种途径解决中国的腐败问题。事实上，腐败问题的根本是公权力滥用，而公权力滥用的实质是行政组织及其人员的责任意识和责任内容出现了异化和错位。诚如弗雷德里克·莫舍所言：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”[1](P62)特里·L.库珀则在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中进一步指出，行政责任包括主观和客观两种责任，且两种责任之间存在冲突。库珀提出主客观行政责任及其冲突理论后，学界对此表现出极大的兴趣，纷纷用理论和案例进一步诠释。全中燮提出了客观责任的理性建构和主观责任的社会建构的观点。我国学者陈钢、刘祖云等则进一步将客观责任分为岗位责任、法律责任和政治责任三种类型。[2]面临主客观责任以及客观责任的内部冲突时，行政人员真如库珀所描述的那样更愿意承担客观责任吗？更愿意对上级、制度或法律负责吗？这些问题似乎缺乏更有说服力的证据。到目前为止，国内外的学者鲜有以实证调查的方式对库珀提出的行政人员责任冲突形式进行验证和解释，这为本研究提供了极好的契机。

      一、主客观行政责任及其冲突：理论阐释

      任何责任都具有主观性和客观性。这是因为，责任首先是一种意识，是责任承担者愿意承担或不愿意承担的一种主观态度；其次，责任是一种客观的社会规定，是人在摆脱动物状态过程中产生的一种理性力量，勇于承担责任尤其是道德责任是人与低级动物相区别的主要标志之一。“人与其他生物之间的一个重大区别在于：只有人才能对他们所做的事负起道德上的责任。”[3](P1)正因为责任的主客观性对人类生活如此重要，因此，人才不能摆脱责任而实现抽象的个人自由。

      按照特里·L.库珀的观点，行政责任也有客观责任和主观责任之分。客观责任主要是社会、法律或组织机构对行政人员的角色期待与角色认同。其最典型的表现是对上级、对民选官员、对制度以及对赋予行政人员权力形式合法性的法律的责任。这些责任既可以是集体责任也可以是个体责任，既可以是对事的责任也可以是对人的责任。客观责任更强调技术理性，技术理性则预示着机械主义、科学主义、技术主义和效率至上的世界观，此世界观支撑了人们对过去100年公共行政世界的认知。至于主观责任，库珀的解释则是“根植于人们对忠诚、良知、信仰的内心认同与价值徘徊，与个人的价值观、人生观和道德观有密切的联系”。关于两种行政责任之间的关系，库珀则认为是相辅相成的。主观责任可以弥补客观责任过于冰冷、过于理性的不足。客观责任则可纠正行政人员在履行主观责任过程中的价值偏差及自由裁量权滥用。虽然行政主观责任与客观责任在理论上有如此紧密的契合，但在实践生活中，他们之间经常发生冲突。冲突的主要缘由在于：在理性官僚制时代，不断被强化的经济效率、结果导向以及科学技术取代了行政人员对伦理责任的重视，承担伦理责任通常被认为是干扰效率与生产的始作俑者。这种重经济效率忽视伦理责任的技术理性常常把公共行政带入伦理困境，让人们去判断那些与个人伦理责任相悖的组织义务的对错、好坏与善恶，这为激发以价值理性为基础的主观责任找到了契机。[4]由于以价值理性为基础，行政人员对客观责任的承担是积极的、主动的，更多地考虑其执行的公务是事实上而不是形式上促进社会公正，具有极强的人文关怀色彩。但是，正是由于客观责任是理性的而主观责任是建构的，二者的属性不同，所以将两种责任放在同一行政人员身上，就会产生冲突，这些冲突主要包括权力冲突、角色冲突和利益冲突。

      第一，权力冲突。权力冲突与权力来源有关。比如，权力是来源于法律、上级、民选官员还是公众？不同的权力来源对行政人员的责任要求不同，行政人员的主要负责对象也有差异。当不同权力来源的责任要求不一致甚至相抵触时，行政人员就会心烦意乱，由此产生的冲突便是权力冲突。

      第二，角色冲突。角色冲突主要是指那些塑造并指导每个角色行为的价值观冲突，或者对同一角色在不同场合、不同时间的价值判断标准不同。事实是，将不同角色的人格要求强化到同一行政人员身上，或者将不同时间、不同场合的价值取向强加到同一行政人员身上肯定难以奏效，角色冲突便会产生。

      第三，利益冲突。利益冲突表现为公共利益和私人利益之间的冲突。此冲突会造成政府公共责任的缺失，造成极度追求个人利益而浪费整个社会资源的公地悲剧。[5]本来，承担客观责任使行政人员扮演了理性人的角色，维护的是政府(部门)利益和公共价值观；主观责任使行政人员存在趋利避害的功利化倾向，维护的是个人利益或个人价值观。但当个人利益或个人价值观与政府利益或公共价值观不一致时，冲突便会产生。再加上有时候公共利益和私人利益本身难以分开，界限十分模糊，“因为这些利益是重叠的、不再具有可分性”[6]。因此，理应代表公共利益的客观责任与代表个人利益的主观责任之间便会发生冲突，这些冲突表现出来的道德问题就是：当行政人员公共角色义务和私人生活禀性发生矛盾的时候，行政人员该作何选择？

      由上述可知，对行政人员而言，主客观行政责任之间的冲突是时有发生的。实际上，行政人员执行公务的过程，就是平衡和解决各种责任冲突的过程，这种过程对行政人员是否坚守公共利益起着关键性作用。在现实生活中，行政人员所承担的责任真的存在冲突吗？如果存在，是否如库珀所言存在这几种冲突形式？笔者就通过实证调查的数据来验证。

      二、冲突中的行政责任：实证表达

      为了深入了解现实中行政人员的责任冲突问题，笔者利用到多地党校系统培训班授课的机会，从2012年7月到2013年4月，对以下党校系统培训班的学员进行了大规模问卷调查，调查共获取有效问卷362份，各省份获取的具体问卷数量详见表1。

      

      从调查对象的基本背景变量可知，家庭出身为农村的略多于城市的，女性是男性的约2倍，汉族行政人员是少数民族的2.1倍，中共党员是一般群众的3.3倍，31-45岁行政人员、乡局级行政人员、收入为2001-4000元的行政人员为调查的主要群体，本科行政人员分别是大专及以下学历和硕士研究生及以上学历行政人员的3.9和10.4倍(详见表2)。由背景变量数据可知，无论从年龄、性别、民族、收入还是政治面貌来看，此次调查的样本都具有较好的代表性。

      

      库珀认为，行政人员的客观责任对象主要为上级、下级、民选官员和公民。其中，对民选官员负责又包括两类：对自身的职位负责和对法律负责。[1](P66)主观责任的负责对象则包括价值观、个人良知和家人。为了更有层次地表达，首先就应然状态下行政人员的责任承担状况进行描述，为简化描述过程，对设置的五个答案“很不同意、不太同意、一般、比较同意和十分同意”分别赋值1-5分，让被调查者做选择。[7]

      如表3所示，在应然状态下，虽然被调查者的责任意识均较强，但他们认为对不同对象所负责任的程度应有所不同。具体表现在：一是客观责任比主观责任略高0.05分，二是对上级的责任比对下级的责任高0.24分，三是对职位的责任比对民众的责任高0.14分，四是对国家法律或制度的责任均比对民众的责任高0.13分，五是对良知、人生观与价值观、家人的责任虽不完全等同，但数据基本持平(详见表3)。就应然状态而言，行政人员似乎更愿意承担客观责任，更愿意对上级、法律或官僚制度负责，这与库珀的行政责任冲突理论基本吻合。[7]

      

      上述是应然状态下行政人员的责任冲突情况。那么，在实然状态中，当行政人员的主观责任和客观责任、上下级责任、对制度和民众的责任发生冲突时，行政人员又会作何选择呢？

      如表4所示，当行政人员的行政责任发生冲突时，被调查人员的观点是：第一，当上级命令与下级要求发生冲突时，79%的被调查行政人员选择首先顾及上级的命令；第二，当上级的命令与制度的要求发生冲突时，78.8%的被调查行政人员选择顾及制度的要求；第三，当对上级负责和对群众负责发生冲突时，52.3%的被调查行政人员会选择对上级负责；第四，当对国家的忠诚和对人民的忠诚发生矛盾时，82%的被调查行政人员选择对国家的忠诚；第五，当对制度的忠诚和对个人良知的忠诚发生冲突时，63.9%的被调查行政人员选择对制度的忠诚；第六，即便保守的国家机密涉及到行政人员家人的利益，93.2%的被调查行政人员选择不会泄密；第七，当奉上级的命令去执行一项任务时，有54.6%的被调查行政人员选择照章执行而不考虑被执行者的利益。第八，当公共利益与个人利益或家庭利益发生冲突的时候，60.3%的行政人员选择个人利益或家庭利益。

      被调查行政人员的上述答案表明，在实然状态中，行政人员的责任冲突凸显出以下四个特征：一是当主观责任和客观责任发生冲突的时候，行政人员会首先选择客观责任；第二，面对权力冲突，行政人员更愿意让契约性的权力来源服从权威性的权力来源，即让对民负责服从于对法律或制度负责；第三，面对角色冲突，行政人员更愿意让组织外部角色服从于组织内部角色，即对家人和个人良知的忠诚服从于对国家和制度的忠诚；第四，面对利益冲突，行政人员选择让公共利益服从个人私利。表4的答案显示，面对行政责任冲突时，行政人员更倾向于承担客观责任，即更倾向于承担客观责任中对上级、对制度和对法律的责任。尽管程度不同，这一结论与应然状态下行政人员责任的承担完全吻合。这意味着：第一，无论是应然还是实然状态，无论是非冲突状态下的行政责任还是冲突中的行政责任，行政人员都把对国家、制度、法律和对上级的客观责任摆在首位。第二，实然状态下行政人员对责任冲突的选择更接近库珀的理论形态。

      显然，这里有两个问题需要解释：一是为什么被调查人员更倾向于承担客观责任呢？简言之，行政人员也是理性经济人，承担客观责任能够给他们带来更多的金钱和更高的官位。因此，在实际生活中，行政人员的主观责任逐渐被忽视，以致他们在执行行政决策的过程中慢慢冷却了自己的良知。[7]为什么行政人员更愿意对上级、制度或法律而非下级和民众负责？主要原因在于：大多数行政人员在公共事务中享有较大的自由裁量权，然而，“由于资源短缺、供需不一、目标模糊、绩效评估困难，正式制度与社会公众难以对他们的自由裁量权进行有效监督，他们更愿意承担什么样的责任完全取决于自身的价值偏好。”[8]再加上，他们提供的服务是非竞争性的，无论他们如何对待民众，民众也会因没有选择而委曲求全、忍气吞声。简言之，行政人员的自身偏好在他们与其所服务的民众关系中享有优先选择权，在缺乏外部监督的情况下，他们会更倾向于用更简单、更省事的办法来执法，进而更倾向于能给自身带来直接好处或决定自身前途命运的上级、法律而非下级、民众负责。[7]

      

      三、行政人员行政责任的统一：内部控制与外部控制的结合

      显然，行政人员重视客观责任忽视主观责任的做法对基层公共事务的执行和满足民众的多元需求是极为不利的，常见的不良后果就是“形式主义”、“表面文章”、“政绩工程”“面子工程”等。因此，如何做到主观责任和客观责任的统一，就成为全面提升行政人员责任意识的关键。然而，从哲学的层面来思考，行政人员的主客观伦理责任是辩证统一的：建立在道德基础上的主观责任以意志论为基础，认为人具有自我控制、自由选择的能力，因而如果违背主观责任，受到的必将是道义的惩罚；客观责任以法体现社会的价值观，是对违反社会规则的否定和惩罚。显然，解决主客观责任之间的冲突在于平衡二者之间的关系，因为单独强调客观责任就无法充分调动行政人员的积极性，也无法保证自由裁量权的合理使用，过分依赖主观责任则会用道德标准取代法律标准，导致法律悬置和“人治”色彩浓厚。鉴于此，要实现行政人员行政责任的统一，就必须结合内部和外部控制手段，对行政人员的道德自主性和道德责任进行激发和培育，对其主观责任进行形塑，对其客观责任进行监督。

      1.激发道德自主性，培育行政人员的责任意识

      近年来，行政人员的道德自主性成为一个热门话题，学界在积极探求他们在获得道德自主性途径的同时，对道德自主性的历史前提、缺失现状及发生的原因进行思考。尤其人们把行政人员的道德自主性作为矫正法律和权力不良运行的有效手段时，道德自主性对社会的修正作用也就不言而喻。什么是道德自主性？“道德自主性是强制性与自主性的统一，一方面它体现了道德规范的强制性，另一方面它又是道德行为的自主性，道德的强制性是道德主体自觉接受的强制，是通过道德主体的内在的道德意识而实现的对道德主体自身所施加的强制性影响。”[9](P246)道德自主性是指道德主体通过内在的道德规范和道德意识对自身应遵循的道德原则和行为规范所施加的强制性影响。受官僚制和新公共管理运动的影响，行政人员的道德自主性极度匮乏。其原因之一，是官僚制是一个靠技术理性支配的“非人格化”体系，运转其内的行政人员只需按照相应的指令和组织规则行事，无须有过多的自主性。而新公共管理运动又主张效率优先，提倡市场化的改革路径，这对公共人员的道德自主性也是极大的伤害。正因为如此，行政伦理才要求用行政人员的道德自主性来矫正行政体系运行中的控制导向、机械性、被动性等问题，去防止公共行政对社会要求的“回应性”不足等问题。[10]其实，失去了道德意志，公务人员就失去了拥有自主性的前提，这样一来，他们就成为行政执行的工具，这是公共行政发展的悲哀，更与法治与德治交融的治理目标大相径庭。

      作为理性经济人，行政人员有一定的自利性是可以理解的。正因为有一定的自利性，就更应该唤起他们的道德自主性，使他们在追求个人利益最大化的同时，懂得道德选择的重要性。因此，要平衡行政人员的主客观责任，应该有以行政伦理法为主的道德他律措施，培育良好的行政道德环境，强化行政人员的道德责任感和公共精神。同时，还应以物质或精神的手段对行政人员进行道德激励，对其遵守道德规范的成本进行补偿，促进社会良好道德环境的形成。此外，还应该加强行政道德立法，培育行政道德文化，进行行政道德教育，让行政人员在良好的道德环境中实现对道德意识的自我建构。[11]

      2.激活道德良知感，强化行政人员的责任观念

      上述指出，主观责任源于行政人员内心的情感和良知，源于行政人员对真善美的追求和所坚守的公共价值观。这种责任灵活性强、随机性大，没有统一的模式。其实，主观责任更多的是一种道德责任。“道德责任是一个行为者在道义上为他所选择或作出的行为，为这种行为的善恶是非、价值和后果所应承担的责任。”[3](P257)斯特劳森关于道德责任的观点描述如下：某人在道德上是负有责任的，因为他是这些反映态度的一个适当人选。当然，如果把所有的情况都考虑在内，上述说法似乎是不合理的或者是不适当的。但是，因为个体是反映态度的一个适当人选，他是负有道德责任的。即按照斯特劳斯的观点，负有道德责任是反映态度的一个合适人选。一个负有道德责任的人在理性上易受反映态度的影响。[3](P5-6)其实，道德责任不仅包含愤怒、憎恨、责难等各种不好的情绪反应，也包含爱、表扬等一系列积极的情绪反应。因此，应采取更广泛的道德责任观，即不仅要将道德责任和诸如愤恨和谴责之类的消极反应联系起来，而且应和诸如感激、尊重和表扬这类比较积极的反应联系起来。[3](P6)换句话说，行为者只要选择了某种行为，无论他选择的是遵从还是规避，他就要为这种选择和行为负相应的道德责任。

      阿伦特在《责任与判断》一书中也比较关注当代的道德困境。他认为，传统的道德规则已经崩溃了，它们不再能指导人类的行动。但是，这并不意味着道德本身已经不可能的了，因为这个世界上总有一些人能够辨别是非善恶。虽然辨别是非善恶的标准丧失了，但是辨别是非善恶的能力总是存在于人类的心灵之中。这种辨别人类是非善恶的能力就是人类的判断力。因此，对人类判断力的分析能够为当代的道德困境指示出路。[12](P234)

      可见，道德责任，无论人们怎么对他理解，似乎都要求有某种控制。而且我们都自然而然地预先假设我们具有这种控制。在失去这种控制时，看起来我们就不得不放弃我们对我们自己和其他人的看法中的一些非常重要的特征。[3](P18)也就是说，道德责任理论的主题思想与控制有关，目前存在两种不同的控制：管理控制和指导控制。由于是一种自由行动的双重力量，管理控制包括可以替代的可能性。而指导控制，并不包括可以替代的可能性，其本质在于行为者对实际引起相关行为的那种机制的“所有权”和该机制的理性反应。[3](P230)

      3.强化公共利益，缓解行政人员的角色冲突

      行政人员的责任冲突更多的是角色冲突。角色冲突是指人们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是相互排斥的。行政人员常常有多重角色，这些不同角色的权利和义务要求是不一样的，他们是行政人员，同时也是母亲、父亲等角色。在这种情况下，行政人员角色与组织工作之外的其他一种或多种角色之间就会发生冲突。[1](P91)面对角色冲突，行政人员能做什么呢？巴纳德提出了几个可能的结果：一是一般的道德堕落，表现为灰心丧气和缺乏决策能力；二是责任感的消失，表现在我们的决策取决于偶发的、外部压力以及偶然的决定因素；三是退出积极的决策活动，比如辞职、缺席和退休；四是绕开那些可能要求有不同解决方法的冲突，培养一种规避责任的能力；五是培养一种出台模棱两可的措施的能力，用来满足一种中庸的需要或尽量不违背任何法则。[1](P102)在巴纳德看来，前四种方案都忽视或牺牲了一种或多种法则，这不仅等于渎职也是品格的堕落，因而第五种方案比较适用，但是第五种方案仍然不能有效解决行政人员角色带来的主客观责任之间的冲突，因而需要一种道德创造力来予以平衡。道德创造力需要行政人员在面临角色冲突时将选择标准落实在公共利益上，并通过道德标准的重新设定来提升行政人员的责任能力。正如库珀所言：“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是法令，最终，所有行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。”[1](P71)因此，面对角色冲突，审查和重新界定行政人员所供职的组织中的角色，并将其与公共利益挂起钩来就显得尤为重要。

      当然，过分强调通过内部控制来激发行政人员的主观责任会有一些风险。这些风险包括：社会多元价值观的对立让行政人员难以选择正确的价值观，无法判定行政人员是否会谋私利，社会上对抗性的价值观可能会引发冲突。因此，在强化行政人员主观道德责任的同时，强化外部监督，为行政人员承担伦理责任提供保障也刻不容缓。

      4.强化行政伦理立法，壮大公民社会以推动行政人员责任的担当

      良好的责任意识除了通过培育行政人员的自主性来激发之外，还必须借助外部的强制性力量来监督。这种监督，不仅为公共行政人员使用自由裁量权时面临的伦理冲突与困境设置了限制，对那些超出由公民设立的权限范围而进行活动的行政人员实行制裁，而且还可以法律的形式设置最低道德标准，防止人们的不良行为。正如芬纳所言：“尽管道德规范、内心自律以及所有使他们发挥作用的办法，为行政管理具有创新性、灵活性以及富有成果提供了保障，但在现今还没有任何东西比基本的政治控制和政治责任更为重要。”[1](P126)显然，以行政伦理立法和外部监督为主的外部控制对行政人员责任意识的强化尤为重要。因为行政伦理立法可将公共组织与公职人员的伦理责任和伦理义务制度化，保证行政组织的伦理水平。[11]

      同时，应通过发展和壮大公民社会来制约公权力的支配性，推动行政人员责任的担当。为此，应从以下三方面入手：第一，培育具有公共精神的公民。公共精神是公民社会的基本精神，也是沃尔多和弗雷德里克森举起新公共行政大旗的根本原因。公共精神包括公正、公平、参与、协作、担当、爱心等，要培养这些公共精神，行政人员就应有更多的开放性、透明性、公正性与廉洁性，政府也应更多地为公民社会的发展壮大提供平台和保障，为行政人员责任的担当营造良好的氛围。[14]

      根据库珀的观点，要实现行政责任，强化行政人员的伦理责任即主观责任更为重要，主观责任能内化为行政人员心中的价值观，产生更为负责任的和更具创新性的官僚制度，防止外部控制不规范时行政人员采取偏颇的过激行为，使行政人员合理使用自由裁量权。其实，让符合道德规范作为选择的首要立场和观点仍然是有效的。因为，“事实会告诉你，符合道德规范的解决问题的办法并不能解决实际问题，它主要帮助你确定你的首要义务并为你向自己和其他人解释你的行为提供基础。”[1](P91)换句话说，这样的观点虽然只是提供了一种解决问题的观点和立场，但通过这种观点和立场进行符合道德规范的思考，可以培养行政人员的职业道德、正直感以及负责精神。在当代中国，这种职业道德和负责精神是正确、有效履行岗位责任的保证，是行政组织和行政人员高效性、权威性的重要手段，是“权责利一致”原则在公共行政领域中的典型体现，也是化解行政人员面临的责任冲突的关键。

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