维和行动中的制度化缺失问题浅探，本文主要内容关键词为：缺失论文,行动中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国维持和平行动始于1948年6月向中东地区派遣联合国停战监督组织，迄今已走过52年风雨历程。半个多世纪来，维和行动自身不断扩展，尤其是进入1988年之后的“第二代维和行动”，更是有了前所未有的迅速发展。由于历史上的原因，维和行动至今尚未实现制度化，这就为维和行动的发展增添了一个不容忽视的“软”因素。从理论上讲，由于未形成定制，缺乏明确且有约束力的行动规范，维和行动实践往往能根据情势所需而作出灵活调整，维和行动的实际的和想象的扩展空间也因之而生。但与此同时，制度的缺失同样也会因随意扩大想象空间而导致维和行动实践的变质走形，更严重的是，维和行动中挥之不去的大国因素往往会乘虚而入，操纵并利用维和行动以谋求自身利益的危险性亦随之而来，可见，制度化缺失在维和行动发展中从不同侧面产生的影响各不相同，本文拟结合维和发展史，对此作粗浅分析。
维和行动是联合国在承担维持国际和平与安全重任中的一项创新之举。从历史渊源上看，维和行动并未见诸《联合国宪章》的明文规定，而是填补《联合国宪章》第六章关于调解的条款和第七章关于强制行动条款之间的空白的“实际办法”。因此联合国前任秘书长哈马舍尔德曾形象地称之为宪章的“第六点五章”，“六章半”行动也由此得名。毫无疑问，维和行动是完全符合联合国宪章精神的，宪章明确规定联合国的宗旨是：“维持国际和平及安全，并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其它和平之破坏；并以和平办法且依正义及国际之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”。而且一般认为，维和行动的法律依据来自宪章第40条的规定，因为该条规定在诉诸第41条（使用诸如经济和外交等非武力的制裁措施）或42条（使用武力的制裁措施）规定的行动之前，“为防止情形之恶化”，安理会可以采取“所认为必要或合宜之临时办法”。（注：李铁城，《联合国五十年》，中国书籍出版社，1995:194。）但无论如何，事实上，“由于联合国维持和平行动是在实践中发展起来的，所以迄今为止在这方面只存在一些习惯性做法和惯例，并无一套完整、严密的理论体系和有约束力的规则”。也正因为如此，作为一种“临时办法”，维和行动一开始就具有明显的不规范性和不确定性，而这就为它后来根据形势变化和实际需要不断扩展自身留下了很大的想象空间和可能的余地。
冷战时期的维和行动经历了三个不同阶段，即早期阶段(1979-1955)、发展阶段(1956-1978)和停滞阶段(1979-1987)，其间共开展维和行动13次，逐步形成了维和行动的传统模式。将这40年称为“传统”的维和行动时代，一方面反映出维和行动已从最初的权宜之计演化为一种世界所公认的做法，另一方面也显示出维和行动自身扩展的相对有限。从总体上看，这一时期维和行动的扩展是审慎的和小心翼翼的，维和行动被界定为“为了帮助维护或恢复冲突地区和平，由联合国组织的有军事人员参与，但无强制执行权力的行动。”（注：张家珠等译，《联合国手册》，中国对外翻译出版社公司，1988:109。）维和行动实践基本上依据的是同意原则、中立原则和非武力原则。而维和的主要职能仅限于监督停火、撤军、设立对立各方间的缓冲地带。在这一时期的最后10年，维和行动进入“休眠”状态，其间，在原有的冲突并未完全降温的同时，又出现了阿富汗、两伊战争和柬埔寨等新的热点，但并未见任何新的维和行动出台。在这里，倒是维和行动的不确定性所带来的适应性，使维和行动得以渡过冷战激烈对抗的艰难时期而存续下来。
维和行动隐含的扩展空间并未因10年停滞而消失，只不过需要适宜的外因条件。80年代后期，尤其当前苏联解体、冷战结束，这样的时机终于出现了。一方面，国际形势趋向缓和，美苏在联合国的对抗减缓，大国关系有所改善，相互合作增强，联合国的地位大大提高，从而为维和行动的开展创造了必要的前提；另一方面，两极格局解体后，原来受制于超级大国强力压抑的各种矛盾迸发而出，因民族、种族、宗教等矛盾而起的各种冲突与局部战争烽烟四起，又为维和行动提供了用武之地，蛰伏已久的维和行动由此进入了迅速发展的“第二代”。第二代尤其是冷战后的维和行动的最大特点是它对传统维和行动的全面突破，一定程度上把维和行动扩展到了不适当的地步。
首先看量的变化。据统计，1988年至1994年底，联合国新组织的维和行动达21项；而冷战后至今不到10年的时间，维和行动就高达50次之多，平均每年5.6次，几乎是冷战时期维和行动的4倍。维和行动所涉及到的地区也从原来仅限于超级大国势力范围之外的中间地带扩展到遍及五大洲的宽泛区域。
但更为重要的变化是发生在冷战结束后维和行动的质的方面，诚如前秘书长加利所说：“事实上，质的变化要比量的变化更加显著。”（注：谢启美等编，《走向21世纪的联合国》，世界知识出版社，1996:98。）在这里，维和行动隐含的想象空间得以充分发挥，其潜在的扩展余地也被大加利用，冷战后的维和行动由此被赋予了诸多新的特点：
一、维和职能范围空前扩大。传统维和行动的任务一般限于监督停火、撤军与设立缓冲带，而冷战后的维和行动的任务明显扩展，涵盖了组织、监督大选和公民投票、护送求援物资、遣返难民以及协助维护治安、解除帮派武装、帮助建立临时权力机构、扫地雷、调查侵犯人权情况乃至帮助恢复经济等诸多领域，而且，“预防性外交”亦被纳入维和范畴。
二、维和行动更多地介入一国内部冲突和内部事务。冷战后，局部战争和冲突已由国与国之间更多的转向一国内部。前秘书长加利曾著文称，当今，国家内部的冲突和对抗比国家间的战争更普遍。而据现任联合国秘书长安南说，当前，世界上90%以上的武装冲突发生在一国内部。由此联合国维和行动的对象发生转换，并越来越多地介入一国内部冲突和内部事务。例如，联合国对南斯拉夫、索马里、安哥拉、塞拉利昂等许多国家的内战都进行了干预。
三、维和行动的强制性明显增加。传统维和行动基本属于《联合国宪章》第六章的和平解决争端的范畴，而冷战后的维和行动更多地倾向于援引宪章第七章，从而带有更多强制色彩。一些本质上应属强制执行和平范畴的行动也归入维和名下。维和行动与“强制执行和平”之间的界限日益模糊。而且由于频繁使用武力维和，维和的中立性日益发生动摇。
四、地区组织越来越多地参与联合国维和行动。冷战后，随着区域组织地位和作用的上升，一些区域组织如非洲统一组织、阿拉伯国家联盟、东盟和美洲国家组织等纷纷参与联合国维和行动。据联合国维和部出版的研究报告估计，目前有16个地区组织、次地区组织和一些国家组织不同程度地参与联合国维和行动。在多数地区组织在维和行动上发挥积极作用的同时，也存在着个别地区组织不经联合国授权任意行动，损害维和行动的消极因素。
随着维和行动的不断扩展，传统的维和行动概念已悄悄发生了变化。事实上，冷战后维和行动的质变，一定程度上反映在其概念的扩展上，“从宽泛的，宏观的角度来说，维和行动不但包括联合国自身参与、也包括在联合国授权下的区域性国际组织参与的维护国际和平与安全、促进国际合作与发展的行动。”它所“涵盖的范围已从字面意义上的‘维持和平’扩展为‘预防性外交’(preventive diplomacy)、‘建立和平’(peacemaking)、‘强制执行和平’(peace enforcement)和‘缔造和平’(peacebuilding)”。这里，所谓“预防性外交”是指“采取行动，防止各方之间产生争端，防止现存争端升级为冲突并在冲突出现后防止其扩大”。而“建立和平”则是“通过外交手段使有关各方结束冲突并达成政治解决方案”；至于“强制执行和平”系指“联合国通过安理会授权建立的一支部队，通过武力方式强迫各方停止斗争，遵守停火协议”；而“缔造和平”，按加利的说法是指“采取行动以确定和支持旨在加强和巩固和平的各项措施，以防止冲突再起。”（注：何曜，“联合国维和行动：冲突管理的理论框架分析”，《欧洲》，2000(2)；盛红生著，《联合国维持和平行动法律问题研究》，军事谊文出版社，1988:191。）由此可见，传统意义上的维和行动概念已被突破，虽然新的维和概念尚有争议，但在实践中，冷战后的维和行动的实施并未见受传统维和概念约束的迹象。而维和新概念的出现，又使得传统的维和三原则屡遭冷遇并一再被破坏。
维和行动的制度化缺失，使得维和行动的实践失去规范和约束。冷战后维和行动的质变和对传统的全面突破并非没有遭到异议，但由于国际社会在形成维和行动制度化必要性问题上难以达成共识，而冷战后维和行动所面对的形势发生复杂变化又令人产生这种质变与突破是情势使然的印象，因此即使在维和执之后的退潮时期，甚至在维和行动遭遇空前挑战的近两年，制度化问题似乎仍旧没有引起高度重视。
其实，人们在容忍维和行动扩展的随意性时，却往往有意无意地忽略问题的另一方面。由于维和行动的发展离不开大国尤其是超级大国的支持，特别是冷战后大国打破惯例，直接参与维和行动，从这个意义上讲，维和行动缺少规范，随意扩展，就使少数大国操纵利用维和行动有了可乘之隙。冷战后美国等西方国家在维和行动中的种种表现为我们提供了这方面的显例。据前联合国秘书长加利的助手披露，在索马里问题上，安理会有关决议，就是在美国的操纵和压力下通过的。在处理南斯拉夫问题上，联合国也不得不服从美国以及法、英等国的要求，在行动的指挥和控制方面，也在一定程度上受制于北约军事集团。1999年6月联合国在科索沃的行动也基本上是按美国和北约的方案实施的，无怪乎加利曾经感叹：“缺乏美国的实力，联合国就没力量；而一旦有了美国，联合国将失去独立性”。
维和行动的历史显示，制度化缺失不仅从不同侧面对维和行动的发展影响不同，而且在不同时期其影响也存在明显差异。冷战时期，制度化缺失似乎并不成其为问题，缺少制度并未导致维和行动的随意扩展，而操纵维和行动的情形虽不乏其例，却难得像冷战后这般屡见不鲜。究其原因，不难看出，冷战时期势力大致均衡且相互对立的两极格局严重制约着维和行动扩展的随意性，任何扩展都必须以不损害两极中的任何一极为前提，而任何只有利于其中一方的扩展，都会因其危及势力平衡而为另一方所不容，处于夹缝中的维和行动生存空间已经有限，遑论想象的扩展空间。与此同时，两极对立也大大限制了任何一方操纵利用维和行动的可能。尤其值得一提的是，正是受两极格局的严重制约，维和行动为保全自身而逐渐形成一套习惯做法和惯例，有了某种约定俗成的规矩，这也许是制度化问题并未引起注意的又一个因素。
相形之下，冷战后制度化缺失对维和行动的影响要大得多，其性质也越来越严重。实际上，作为一种无形的影响因素，制度化缺失越是在维和行动发展迅速时，其影响也越大。维和行动的发展不能没有界限，没有行动准则，这些都要靠实现制度化才能达成。从这个意义上讲，制度化缺失就只会在无形中大大助长维和行动的扩展失控，随意性增大。它在给人们提供充分想象空间时，很容易让人失去“度”的把握。1993年，处于冷战后维和高潮时期的秘书长加利在一份报告中曾这样说：“为了反映国际社会的需要，维持和平行动每天都在更新。今天，有多少种冲突，就有多少种维持和平行动。这样就绝不是夸张。”从这里哪能看到维和的界限与度的影子？使问题更形严重的是，大国操纵与干扰的阴影在维和行动扩展出现随意性时日见沉重。冷战后，两极格局消失，国际局势总体趋向缓和，这不能不说是维和发展的大好机遇，但机遇的背后更多的则是挑战与威胁。由于前苏联解体，华约解散，国际力量对比出现严重失衡，美国的一超地位和作用凸现，北约作为最具实力的军事组织无以能匹，在利用维和行动以推行其全球战略的，因缺少强有力的制约因素，美国与北约逐渐把维和扩展中的随意性变成了遂美国和北约之意的国家或集团行为。制度的缺失使维和行动日益偏离正轨，面临着美国等西方国家对其他国家内部事务动辄干预，并藉以作为推行其强权政治和霸权主义工具的危险。这种倾向如不及时有效地加以遏止，维和行动将无以发挥其在维护世界和平与安全方面的重要作用，其存在的价值也因此而大成问题。
当前，联合国维和行动的改革已被提上议事日程，在2000年9月举行的联合国千年首脑会议上，维和改革已被安理会各成员国和与会各国首脑原则上一致认可。这表明国际社会对加强维和行动，促成维和改革已有某种程度的共识。鉴于后冷战时期维和行动制度化缺失的严重消极影响，为提高维和行动效率，保证维和行动的顺利发展，依据联合国宪章，着眼于新的国际形势，确立一套既包含总的维和行动的行为准则，又兼备具体操作细则的联合国维和行动制度，当是一项刻不容缓的急务。
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