关于中国公务员职位分类的研究报告，本文主要内容关键词为：研究报告论文,中国论文,公务员论文,职位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类制度是实施科学管理的基础，也是公务员制度的一个重要内容。我国现行公务员制度的一个突出问题是，公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有公务员都适应一套职务系列，实行一种管理办法，这难以适应管理的需要。因此，总结我国1993年实施《国家公务员暂行条例》以来职位分类的实践经验，适当借鉴国外职位分类制度合理因素，建立我国公务员的职位分类制度，是完善和创新公务员制度的一项基础性工作。
搭建我国的公务员分类管理制度基本框架，既要遵循职位分类的一般规律，又要切合我国人事管理的实际；既要考虑职位分类制度的发展趋势，避免一些国家在职位分类中走过的弯路，又要立足现阶段我国人事管理的特殊需求。据此，目前我国职位分类制度的基本框架是：划分职位类别，明确职务序列，设置级别，规范各职务序列的职务层次与级别的对应关系。
设计我国职位分类制度的立法思想是，以职位分类为导向，兼顾品位分类的合理因素；以优化管理为目的，一切从实际需要出发；以健全激励保障机制为主线，拓宽公务员的职业发展空间。以职位分类为导向，就不能建立以级别为主的分类管理制度，但可以充分发挥级别的功能。以优化管理为目的，分类就不是为深化改革设置障碍，而是为各部门结合本部门实际实施职位分类制度留下充分的空间，也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。以健全激励保障为主线，就要针对不同的人才成长规律，设计不同的职业发展阶梯，同时增强级别晋升的激励功能。
一、关于四类职位的划分
划分职位类别是分类管理最基本的要求，划分类别的标准不仅依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。在某种程度上说，我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。从长远看，国家根据公务员管理需要，可以适时调整类别划分，完善公务员的分类管理。但最初的职位类别划分，主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别，则从公务员队伍中优先分化出来。我们之所以把行政执法类、专业技术类、司法类与综合管理类区别开来，就是管理实践中特别需要将前三类职位分别区分出来，并对在这三类职位上任职的公务员实行有所区别的管理。
（一）设立行政执法类的必要性
在公务员队伍中，一线行政执法人员队伍庞大，地位重要，问题突出。仅公安、国税、工商、质检、环保、药监等政府部门的一线行政执法公务员就有约两百万人。这支日益壮大的一线公务员队伍是政府形象的“窗口”，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，对维护人民群众的切身利益产生直接的影响，对社会秩序和市场经济秩序的建立、维护和变革产生着重大作用。执法不规范，人民不满意，政府作难，是长期以来困扰我们的管理难题。而没有建立针对一线行政执法公务员性质、特点的管理办法，造成约束不够，激励不足，是造成执法不规范的主要原因。
由于没有建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，录用进口把关失去规范，“近亲繁殖”比较明显；多数部门没有建立行政执法岗位资格与执法能力级别考核认证制度，培训失去针对性，执法的专业水准不高；职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡；执法部门存在着决策、执行、监督“一条龙”的运行机制，执法责任难以追究。
一线行政执法公务员所处的机构规格低，职数少，晋升阶梯不足，职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70％。绝大多数人在30—40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶。为了激励一线公务员的积极性，一些部门违规突破非领导职务职数限制。如某市国税基层税务所“弹子所”共有22名公务员，全是科级干部。其中，一名所长，21位主任科员。有的部门在操作层面进行了不同程度的探索。如工商行政部门试点“等价管理员制度”、国税系统试点“能级管理制度”等。但这些探索缺乏必要的法律支撑，只能是“螺丝壳里作道场”，难以从根本上解决问题。
（二）设立专业技术类职位的必要性
国外主要国家普遍存在专业技术类公务员，如英国、法国、美国、日本等。专业技术类人才在现有国家机关、特别是政府部门中一直客观存在，如公安部门的法医与技侦职位。设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性，特别是有利于稳定和吸引科技人才，培育一支“少而精”的政府专家队伍，更好地适应我国加入WTO之后的新形势。
根据国际惯例，只有具备专业技术职务的人员签署的技术鉴定书才具有法律效力。1994年，发生在浙江的千岛湖案件典型暴露了缺乏这类职位设置的尴尬。由于我国未设置专业技术职位，公务员又不能参评专业技术资格，我公安机关的专业技术人员在现场从事鉴定工作后，由不在现场工作而有专业技术职务的人员在鉴定书上签字。
加入WTO后，关税壁垒逐步取消，“技术性贸易壁垒”这种非关税措施成为保护国家经济利益的主要手段。行政主管部门能否及时有效地提供技术鉴定结果直接影响到国家的实际经济利益。如，2002年4月，韩国突然宣布对中国大蒜出口实行惩罚性关税，对超出限额部分征税税率达200％—300％，中国对韩大蒜出口基本陷入瘫痪。在外经贸部与韩谈判期间，我质检部门迅速回应，严格了对韩国出口我国的手机、汽车等物件的技术检查，通过出具权威技术鉴定结果而反制韩国。最终两国迅速达成妥协，韩国取消了惩罚性关税并增加了配额数量。因此可见，设置专业技术类职位已经迫在眉睫。
（三）司法类职位设置的必要性
人民法院、人民检察院是我国国家机构的重要组成部分。我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民法院的审判职能和人民检察院的法律监督职能，是通过其工作人员履行审判和法律监督职责来实现的。其中，法官、检察官分别行使的审判权、检察权是国家权力中相对独立的国家司法权力，具有较强的专业性和司法强制性。同时，人民法院和人民检察院中其他审判人员和检察人员是司法辅助人员，他们在审判活动和检察活动中，在法官和检察官指导下，协助法官和检察官工作，是法官和检察官的助手，其所从事的工作是审判与检察工作的重要组成部分，属于司法工作范畴，具有明显的司法属性。因此，根据法官、检察官及司法辅助职位特殊的工作性质，在公务员职位中设置司法类职位十分必要，而且切实可行。
二、关于职务设置
现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务序列。相对单一而狭窄的职业发展阶梯，造成所有公务员都往领导职务上挤。公务员职位分类管理要着眼于根据不同人才的成长规律，设计不同的职业发展阶梯，激励公务员立足本职工作，成为本职工作的专家。职务设置的立法思想是，既要设立适应所有类别的领导职务序列，又要设立体现职位性质和特点的职务序列。这样，凡是没有担任领导职务的公务员，都可以有符合自己职位特点的职业发展阶梯。
职务是职位、职责、职权的统一。根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务（也可称“专业职务”）两大类型。领导职务在四类职位中尽可设置，非领导职务分别在四类职务中分别设置。由此构成五大职务系列：领导职务系列、行政执法类职务系列、专业技术类职务系列、司法类职务系列、综合管理类非领导职务系列。
同一职位上的公务员是否可以兼任职务要从严掌握。对行政执法类公务员来说，担任一定的执法职务是兼任领导职务的前提条件，但本机关最高的行政执法职务不一定属于机关领导。对专业技术类公务员来说，专业技术类公务员比较集中的部门，专业技术类公务员可以兼职领导职务，但县级以下机关的专业技术类公务员，以不兼任领导职务为宜。
五大职务系列内部划分为若干职务层次，形成从低到高的职业发展阶梯。领导职务系列的职务层次的划分，实际上属于机关内部领导权限的划分；其余职务系列的职务层次划分，实际上属于机关内部各类职位在纵向上的岗位职责划分。因此，领导职务系列的职务层次划分依据是公务员职权与职责的大小，而各非领导职务系列的职务层次则依据公务员责任大小、业务能力、工作实绩来划分。
三、行政执法类
（一）行政执法类职位的本质特征
有一种观点认为，政府机关都是执法机关，所有行政机关的职位都属于行政执法类。这种观点不利于对政府机关内部的职位做出区别，以及有针对性的管理。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在于部分行政机关，且只存在于这些行政机关中的基层行政机关。行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类的本质特征。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类具有下列特点。
一是纯粹的执行性。与综合管理类相比，只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。
二是现场强制性。与专业技术类相比，依照法律、法规处于一线直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。
行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药监等政府机关，且分布在这些机关在市、县两级处、科规格的政府部门中。其中，国税31.44万，占全部职位的84.3％；工商31.44万，占全部职位的68.86％；质检3.9万，占全部职位的61.9％；海关1.99万，占全部职位的50.5％；环保4.55万，占全部职位的58.1％。为了平稳推行职位分类制度，可在上述部门首先试点。
（二）关于行政执法类职务系列
由于行政执法类职位主要分布在处级以下的机构中，因此，与综合管理类职务系列中调研员以下七个职务层次相对应，将行政执法类职务系列分为七个职务层次，既考虑了现有人员的平稳过渡，又体现了分类管理后与其他公务员的对应关系，是比较合适的。
有一种观点认为，目前中央和省级政府部门中也设有具有纯粹执行性与现场强制性的一线行政执法职位，而且随着行政执法体制改革的深入，省级政府层次将出现厅局级规格的综合执法机构。因此，应将行政执法职务层次再向上拉伸1—2个层次，与副巡视员或巡视员职务层次相对应。这种意见有一定的道理，但考虑到中央和省级部门的一线执法人员所在的机构规格高，人数少，发展空间相对较大，可以将少量司局级行政执法职位划入综合管理类职位管理，我们还是倾向于将行政执法职务系列分为七个职务层次。
按照行政执法职务系列的设计思路，河南省郏县国税局将88名公务员初次定级时的职务层次进行了模拟，发现行政执法职务层次结构呈“宝塔型”。一、二级0人，占0％；三级1人，占到1％，四级8人，占9％；五级39人，占43％；六级41人，占47％；七级为0人，占0％。可见，行政执法职务层次受到机构规格限制，符合职务管理要求。
行政执法类职位所在的部门行业特征差异比较大，行政执法类职务名称很难完全统一，不能搞“一刀切”。为了避免职务名称的随意性，方便社会认知，又须对行政执法职务名称进行必要的统一规范。因此，行政执法职务名称由中央级行政主管部门提出，经中央级公务员综合管理部门批准。这样，既可以充分体现不同行政执法部门的特点，又可更好地发挥综合管理部门的作用。
四、专业技术类
（一）专业技术类职位的本质特征
专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。和其他三类职位比较，专业技术类职位具有以下三个显著特点和标志。
一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。专业技术类公务员应该具备必须的专业技术知识，但是具备专业技术知识的公务员不一定是专业技术类公务员。比如，海关H986大型X光集装箱检查设备，需要计算机应用和图像分析识别等专业毕业的高素质计算机人才，但其工作本身只是运用高科技手段对集装箱进行检验，是对原人工开箱检验工作的延伸与发展，仍属于行政执法工作，故划入行政执法类更合适。从事财务、统计工作的公务员虽然需要一定的专业技术知识，但是其工作本身是行政工作的组成部分，故划入综合管理类更为合适。专业化是对所有公务员的普遍要求。专业化水平的高低，不是判断与认定专业技术类职位的标志。
二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，不再是行政职业能力水平的高低，而是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动，专业技术类公务员交流应以相同或相近岗位的交流为主。这个特点把专业技术职位与从事政策研究工作的综合管理职位合理地区分开来。对政策研究岗位的任职者而言，具有较高的理论素养还不够，越是具有丰富的管理业务工作经历，越能提出有价值的政策研究参考意见。
三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。对于技术结论所建议的方案，行政领导在综合考虑了其他非技术因素后可以做出自己的选择。
根据上述特征和特点，专业技术职位首先体现为行业特有专业的技术岗位（如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等）；其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位（如工程技术、化验技术等方面）。由于专业技术职位纯技术性和低替代性的特点，决定了这必然是一支“少而精”的队伍。按上述标准摸底统计，海关专业技术类公务员2，714人，约占海关公务员总数的6％。公安机关专业技术类公务员73，580人，约占公安行政机关公务员总数的4％。
机构层级不同，其专业技术类职位的比例和层次跨度也不同。而且越往基层部门，职位的综合性就越强，因而专业技术职位在基层的比例就越低。初步设想，省级部门应根据需要设置部分较高层次的专业技术职位。地（市）级部门设置最高层次不高于三级专业技术职务。县级及县以下部门原则上不设置专业技术职位，如确需设立，可设置少量中低层次的职位。
（二）专业技术类执行职务的层次与名称
专业技术类执行职务分为八个职务层次，其中1-2为正高级职务，3-4为副高级职务，5-6为中级职务，7-8为初级职务。这样，既与社会通用的专业技术职务层次适当对应，又不是一一对应。
专业技术类公务员与社会上的专业技术人员，其工作特点具有一定的共性。且社会上已经事实存在的专业技术资格的评定和专业技术职务的任用，其高、中、初的层次划分已为社会广泛认可。故专业技术类执行职务层次与社会通用的专业技术职务层次应有适当的对应关系。这样既可以方便专业技术人员在社会和公务员部门之间的流动，也可以为今后部分专业技术职位聘用制试点打下良好基础。为了防止机关内外相关人员产生不必要的攀比，为了更好地激励专业技术人才，两者不能一一对应。
专业技术类执行职务名称分两种情况，社会通用的专业技术类执行职务，如工程师等，可适应国家的统一规定。行业特有的专业技术类执行职务，如公安部门的法医、海关系统从事商品归类管理与原产地管理的专家，其职务名称由中央主管部门提出，经中央综合管理部门批准后设置。
（三）首席专家的职责与设置
首席专家是指在本专业技术领域具有最高技术审核和评定权的专业技术类公务员，是该专业领域的技术权威。首席专家主要承担本专业领域内的技术规划和发展、理论研究、重大技术课题攻关和疑难技术问题的解决、组织培训高级专业技术人员等工作。根据各专业技术领域的实际情况，对于部门特有的专业技术职位（如海关商品归类、公安刑事技术鉴定等）可以根据需要在该部门设立首席专家，对于社会通用的专业技术职位（如工程技术、化验技术）可以根据需要在行业主管部门设置首席专家。因此，不是每个部门都需要设立首席专家，也不是每个专业技术领域都需要设立首席专家。首席专家可以采用聘任制或任期制。
目前部分行政机关设有总工程师职位，由熟悉专业领域工作的专家担任。由于当前还实行职位分类制度，因此虽然总工程师的主要工作和首席专家的工作内容有很大程度的类似，但其职位是行政领导职务，部分总工程师除技术决策权外，还具有部分行政决策权。因此，总工程师是首席专家的一个重要来源。总工程师成为首席专家后，从法律上肯定了其不再同时具有行政决策和技术决策权，技术决策和行政决策的分离符合国际惯例，也完全符合对专业技术人员进行职位分类管理的初衷。
五、司法类
司法类职位，是作为国家审判机关的人民法院和国家检察机关的人民检察院特有的公务员职位，是直接和间接行使国家审判权和检察权的公务员职位，这是司法类职位与其他类别的公务员职位的本质区别。司法类职位包括法官、检察官职位与司法辅助职位。
（一）关于法官、检察官的职务层次
参照《法官法》、《检察官法》关于法官、检察官等级制度的规定，将法官、检察官职务按照法官、检察官等级划分为12个层次，从称谓上区别于行政机关公务员，使法官和检察官不再以局级、处级、科级等行政级别划分职务层次，摆脱职务设置行政化的色彩。
长期以来，对法官、检察官管理基本沿用对一般党政机关干部的管理模式，法官和检察官的职务层次完全按照行政机关公务员行政职务层次划分，并按照行政职级确定工资待遇。这种做法淡化了法官、检察官的司法属性，导致了法官、检察官行政化倾向，诱导了法官、检察官对职级的追求，不利于法官、检察官高素质专业化建设。根据《法官法》、《检察官法》规定，法官、检察官实行等级制度，法官、检察官分为四等12级。淡化职务行政化倾向，是实行等级制度的立法本意。由于各种原因，法官、检察官的等级制度并没有发挥应有的作用。《公务员法》参照法官、检察官的等级制度来划分法官、检察官的职务层次，是对法官、检察官管理制度的重大改革。
（二）司法辅助职务的层次划分
司法辅助职位上的公务员为司法辅助人员，人民法院中的书记员、执行员、法官助理、司法警察、司法鉴定人员，以及人民检察院中的书记员、侦察员、检察官助手、司法警察，属于司法辅助人员。目前，法官、检察官职位与司法辅助职位的比例约8∶2。根据2001年《法官法》、《检察官法》修改后提出的改革思路，两者的比例要逐步改为约3∶7。拥有司法辅助职务的人员将占法院、检察院人员中的多数。
司法辅助职务的层次以及与级别的对应关系比较复杂，需要另行研究。根据人员分类的原理，初步考虑将司法辅助职务分为8个层次。其中一级司法辅助职务相当于综合管理类司局级正职，八级司法辅助职务相当于综合管理类的办事员。各级人民法院与人民检察院根据其机关的规格配备司法辅助职务。
六、综合管理类
公务员职位中除行政执法类、专业技术类、司法类以外的其他职位，就是综合管理类职位。其包括机关中履行规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督等综合管理以及内部管理职责的职位。综合管理类公务员是公务员队伍中人数最多，比例最大的一支公务员队伍。综合管理类执行职务分九个层次。
七、关于级别设置
1956年确立的职务等级工资制，级别一是领取工资的惟一依据；二是作为任职的参考值。1985年实施结构工资制度后，级别被取消。1993年开始实行职级工资制后，级别是确定级别工资的依据，而级别工资在公务员的工资收入中只占到较小的份额，所以级别的人事管理功能比较微弱。为此，需要重新确立级别的人事管理功能。公务员法关于级别设置的立法思想，一是增强级别的激励保障功能，使级别成为公务员职业发展的又一台阶。试图建立“职务晋升”与“级别晋升”的双轨制，从而弱化公务员对职务晋升的过度追求。二是将级别作为对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识不同职位不同职务公务员在各层组织中所处的地位。
首先，增加公务员的级别（25—27）。这样可以扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层公务员提供更大职业发展空间。公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，更好地发挥对公务员、特别是基层机关公务员的激励作用。如，一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，他可以逐步晋升级别，获得相应待遇。
这种制度设计，与党的十六大提出的“完善职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”的总体思路是相一致的。与下一步工资制度改革的基本思路也是吻合的。级别成为确定工资待遇的重要依据之一，从而可更好体现级别作为公务员职业发展的台阶功能。与我国古代品级制度中重视人的品位等传统做法，也有一定的历史继承关系。
其次，五大职务系列适应一套级别。确立五大职务系列后，职务名称、特别是职务层次各不相同。如领导职务的层次为12个，行政执法类执行职务的层次为七个，专业技术类执行职务的层次为八至九个，法官、检察官的层次为12个，综合管理类执行职务的层次为九个。行政职务这把衡量所有公务员的传统标尺将会失效，我们在客观上需要一把新的对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。担任不同类别职务的公务员可以通过级别这个中介与纽带，找到一定的对应关系。有观点认为，不同的职务系列应有不同的级别设置，即五大职务系列对应五套级别设置，各自的职务层次与级别的对应彼此封闭，这样才能充分体现分类管理的初衷。我们之所以没有采取这种观点，一是为了避免工资制度过于复杂，不便于简化管理；二是不同类别职务对应一套级别属于国际惯例。绝大部分实行职位分类的国家（日本除外）拥有共同的级别（职等），实行品位分类的国家（英国除外）也是如此。日本、英国的例外与其特定的历史传统有关。
最后，必须规范公务员职务层次与级别的对应关系。否则，难以发挥级别晋升对公务员的激励保障功能，难以体现以职位分类为导向的分类管理立法思想，难以在职（职务）级（级别）对应方面体现对各类别公务员采取有所区别的管理，难以做到对各类别公务员的平衡比较。
“向基层倾斜”，是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则（专业技术类执行职务除外）。我国92％的公务员其职务层次在主任科员以下。职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。
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