我国农地产权制度创新的思路，本文主要内容关键词为：农地论文,制度创新论文,思路论文,产权论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 农地产权制度创新是发展社会主义市场经济的一项基础性的制度建设工作，本文主要思路是：在界定农地产权，规范土地产权界区，确立农民市场主体地位的基础上，开展农地产权的市场化流转，将土地作为生产要素进入市场流通，并通过土地的股份合作制，逐步改变土地小规模分散化格局，为培育土地适度规模主体提供一种长期起作用的机制，并为国家实施土地管理、调节职能奠定相应的微观制度基础。
作者简介 管仁勤，郑州大学商学院讲师。
我国农地产权制度改革的根本目标在于建立一种适应并能稳定促进生产力发展的农地产权制度。改革我国农地产权制度、构造新的农地产权制度的功能就在于通过界定农地产权主体、理顺主体之间的权益关系，一方面为农村市场经济发展塑造微观的农业市场经济主体；另一方面使土地产权能够进行市场化流转，在市场流转过程中达到对土地资源的有效配置。
一、农地产权制度创新的指导思想
土地制度改革是我国经济体制改革中最基础性的工作，是维护社会主义制度、发展社会主义市场经济的一项基础性的制度建设工作。在土地制度改革、创新过程中，首先：我们要坚持社会主义方向，本着有利于广大劳动者共同富裕的原则。我国实行的土地公有制虽然有这样那样的失误，但毕竟消除了几千年来的土地私有制度，我们既然实现了集体成员对土地的共同所有，就没有必要重新私有化，重新私有化也行不通。马克思主义认为，小土地私有制是一种落后的经济形式，是一种旧的生产方式的残余，是广大农民贫困的根源。因此，无产阶级夺取政权后，应当促进土地私有制向公有制过渡。我们党领导的新民主主义革命，就是为了消灭私有制，其根本标志就是消灭土地私有制，若回到小土地私有制，那么几十年的新民主主义革命和社会主义建设岂不是付之东流？何况目前广大农民并没有恢复土地私有制的要求，他们要求的是对土地的经营自主权而非私有制。如果真的实行土地私有制，那么在土地还是大多数农民生存依据的条件下，最早失去土地的将是那些主要依靠土地生存、缺少经营收入或没有其它非农业收入的农户，一旦他们失去了土地，找不到其它生活来源，到那时“大量的人们就摆脱不了贫穷，甚至连温饱都不可能解决。”〔1 〕社会过于迅速的两极分化也不利于社会经济的顺畅发展。何况小土地私有制和生产发展的社会化、规模化趋势也是相悖的。因此私有制决不是农地制度改革的最佳选择。但在目前的社会条件下，实行土地国有化也是不妥的，因为一是农村耕地历来是人民公社化时期由农民入社时带进来的或者由集体开垦的，若无偿变为国家所有，就等于剥夺了农民的农地，如果通过国家购买实现土地国有化，国家财政也承受不了；二是我国生产社会化程度不高，不能也没必要实行土地国有化；三是农业的发展并不是以国有化为前提。因而我国农地制度改革的正确道路既不是私有化，也不是国有化，而只能是坚持土地集体所有制条件下，改变其实现形式和农地产权组织结构。
第二，必须变革人们的土地产权观念，明确土地产权制度创新应以有利于土地资源配置的效率和农业劳动生产率的提高为前提。坚持“土地集体所有制”，但我们不能固守在包括传统集体经济包括承包制的模式，既坚持更要新。农地作为农业劳动者世代相袭、赖以生存的基础和农业生产本身的特点决定了农民与农地之间必须保持较为直接的联系。集体所有制不是抽象的，集体所拥有的土地是集体的农民共同占有的生产资料，农地的产权应属于集体经济组织的农民，农民是土地最为直接的所有者、生产者和经营者，他们应该拥有对土地的完整的产权。在现代社会经济条件下，产权作为一组行为性权利是受限制的，土地作为不可再生的稀缺资源要求土地制度的改革、土地产权的行使应遵循国家土地管理方面的法规、政策，但这一切应基于维护、保障农民依法拥有独立的农地产权之上。“人民公社制”之所以阻碍、抑制了农业生产的发展，就在于其否认了农民对农地的产权，弱化了农民与土地间的直接关系，不能使农业生产主体产生促进农业发展的内在激励机制。在我国现行的社会条件下，我们在进行土地制度创新时，要兼顾公平，但更重要的要体现社会经济发展所需要的效率，没有效率的提高，就没有社会财富的增长，也谈不上劳动者的共同富裕。因此，我国农地制度的改革和创新要遵循生产力发展的客观要求，以有利土地资源配置的效率和农业劳动生产率的提高为前提。
二、我国农地产权制度创新的内容
我国农地产权制度创新内容分为两个方面；一是通过界定农地产权，确立农民的市场主体地位；二是在明晰土地产权关系的基础上确立土地的市场化流转制度。
（一）、界定农地产权
界定农地产权，首先是确定农地所有权主体。70年代末始发端于中国农村的“家庭承包责任制”，打破了人民公社体制下的土地产权格局，使集体土地所有权和经营权产生了分离，并确定了以家庭为单位经营土地的制度，但没有从根本上解决人民公社“三级所有、队为基础”体制下土地所有权主体模糊这一老问题。我国农村土地所有权主体是集体，这一点在理论上、法律上是明确的，但是由于我国乡村集体经济组织的范围很广，它包括村乡所（原大队）、自然村和村民小组（原生产队）。1962年《六十条》规定“队为基础，三级所有”，又包括乡（原公社），有些地立在改革过程中又自行分小小队，小小组，因而这个集体从组织上说是指哪一级？在《土地管理法》中被界定为乡（镇）、村和村小组三级；在《民法通则》中被定为乡（镇）、村两级，而在《农业基本法》中又是村委会或地区性合作经济组织，这种差别既反映了人民公社制度对当代中国农村土地产权制度的深刻影响，多少也透出一些理论上和法律上的混乱，在实际工作中土地所有权属于哪些一级的集体也不明确，在实行承包责任制时，有以村、小村为单位农包土地的，也有以原生产队、小小队、小小组为单位农包土地的。土地所有权主体不明，土地产权关系就不清，既不利于农村市场经济的发展，也不利于土地的合理使作和保护。因此要发展农村市场经济，必须首先明确农地这一最基本的农业生产资料的所有权主体。为此，要从根本上突破一大二公的传统观念，彻底打破传统公社体制，明确以组（原生产队，小村）为单位的农村集体经济组织为农地的所有者，代表劳动者行使土地的所有权，因为现在农村土地的占有基本上是以组为单位的，由组进行承包、农包工作的，组是农民感受到的最基本、最直接的合作组织，这是基本的历史事实；在组的范围内，保存了几十年来我国农地制度变迁的最完备的信息资料，虽无文书记载，却有当事人活的记忆，土地存在的实际情况包括田块、面积、分布和土地质量等知道得最清楚的也是村民小组。现实生活中有关农民土地利益关系的事，多数也都发生在村民小组之内；同时较小范围的村民小组具有历史形成的巨大的内聚力，这种内聚力有较强的排他性，这种对土地资源的排他性占有；使用和收益的独享正是形成完整产权的必要条件。而乡村都是我国的行政基层管理单位，不具有经济职能，在市场经济条件下，如果保留他们对土地的所有权，不仅不利于明晰土地的产权关系，不利于农村市场经济主体的形成和发展，不利于农民权益保障，而且不利于农村基础政府行为的规范。
其次要规范土地产权界区。土地产权指以土地所有权为核心的多层次的系列土地财产权利的组合。土地的所有权可分解为占有权、使用权、收益权、处分权等各项权能。在土地产权分离的前提，界定土地产权主要是将土地产权的各项权能在土地所有者主体和使用者主体之间进行经济有效的配置，从而构建一个合理的土地产权结构。
土地集体所有制是土地制度演变历史上的一次深刻变革，它使广大农民取得了平等占有土地的权利与机会。但是由于我国农村生产力水平、社会化分工程度低及现阶段农业生产劳动的特点决定了对集体土地进行统一经营成本高、效率低，影响农业生产的发展。因此由农户对集体土地进行承包经营是我国现阶段农业经营的基本组织形式，这就引起了土地所有权及其权能在集体与农户间的分割。由于历史的和现实的多方面原因，我国土地的各种权利的内涵、相应的主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使现实农村经济生活中农地产权主体不明、产权界区不清、产权关系混乱，侵权现象严重，农民缺乏对土地的完整独立、稳定和受保障的产权、农户对土地的经营权尚难自主，使用权还不稳定，收益权尚无保证，流转权仍未放活，严重影响和制约了我国农业生产和农村市场经济的发展。为了确保经营农户的独立市场主体地位、保障农民的权益，也为了保证农地产权的可交易性，防止土地的行政性再分割，必须规范土地产权界区。为此，我们不妨在集体农民共同占有土地的前提下把土地产权一次性地量化到农户头上，集体合作经济组织只保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。土地产权量化时要考虑现实人多地少的状况，并结合计划生育基本政策，依据现有集体组织内每个农户的家庭结构和人口状况分配土地，并规定每个家庭只允许一个孩子的土地。土地产权可以继承，但只允许单嗣继承。集体拥有土地的终极所有权，可以依法对土地使用情况进行监督和管理。规范农户的经济行为，规定使用土地的权利、责任、义务，负责农地的继承、转让、出租、承包的管理工作和社区规划时的土地所有权依法收取地租，其收取的土租分两部分：一是维护集体合作经济组织的运行费用；另一部分用于集体经济积累与投资，这部分根据农户高租比例量化到农户头上，并发给农户相应的股权证，凭其获取投资股息。股权证可以转让、出售、继承等，配合单嗣继承制，第二个子女可以继承这部分产权或凭借这部分产权进入乡镇企业可作为进入城镇企业时带入的资金。这样，一则可经强制性地从农业中分离出一部分离开土地的农业人口，防止土地无休止的继续分割，稳定农业的经营规模，提高农业经营的效益，稳定农业生产；二则可以有效地控制农村人口增长；三可以减少农业兼业化现象，扩大农业领域就业人口容量，为农村小城镇及第二、第三产业的发展创造条件，也有利于提高乡镇企业职工或入厂工人的素质。
当然农村集体经济组织的土地产权也可通过其它形式在集体与农户间进行分解如土地出租，即集体经济组织以土地所有者的身份把土地租给农户经营。通过租凭制一方面明确土地所有权主体；另一方面又从制度和法律上明确租凭者是土地使用权的半人代表，从而确立农民自主经营、自负盈亏的商品生产者地位。
与上述农地产权格局相对应，国家就不能作为农民所有者行使对土地的管理权，而只能作为公共利益代表者和调节者依法对土地这种稀缺资源进行宏观规划和管理，对土地所有者和经营者的权利法进行界定，使土地所有权归属明确，所有者主体到位，并且关心土地资源收益，优化土地资源配置。国家作为公共利益的代表者有依法征收用业税和享有为公共利益需要对农地的征用权，但这一征用范围应该限定在国防、环保、公共活动场所的需要，征地之价格与土地的市场价格相一致。国家负有保护农民对土地的权益，杜绝乱占、滥占土地和运用土地进行投机的责任，保护有限的土地资源。
（二）、开展土地产权的市场化流转
我国的家庭承包责任制采取了按人口均分承包土地的制度安排，这种制度安排在落实和界定农民个人产权以形成有效激励的同时，把土地等生产要素的经营权平均分割和分散了，不仅形成了家家种地、人人包田的局面，而且使每户分到的土地支离破碎，规模狭小。由于土地的包干到户与其是责任的分配，不如说是“权利”的平均出让，农民视之为第二次土改，绝不肯轻易放弃这种权利，加之我们不承认土地买卖和转租的合法性，土地的集中很难实现。行政性的土地调整方式又使这本来就狭小的经营规模随着人口的增加进一步细分而更加狭小。使我国农业仍然具有很强的小农性和自给性，一方面造成农户的经济行为缺乏现代市场经济主体的竞争性和经营目标的最大化，农村经济缺乏应有的活力，另一方面使整个农业难以按照规模化、专业化和集体化的道路发展，最大限制我国农村经济的市场化和现代化。
建立社会主义市场经济体制就意味市场机制将成为资源配置的基本力量，土地作为一种最基本的生产资料也不例外。通过市场调配土地资源是农村市场经济历史的逻辑的发展。日本、韩国和西欧一些国家，在废除除了封建土地制度，实行小自耕农制度之后，随着生产力的发展和非农就业机会的增加，都经历了一个从限制土地流动，到鼓励土地流动，再发展到一定规模的家庭农场的过程，说明土地市场的建设具有共性。通过市场方式调配土地资源，首先有利于保障农民对土地的产权及相应的财产权利。采取市场化的土地资源配置方式就意味着从根本上否定土地均分承包制下行政性土地调配方式，一方面消除了行政方式对土地调整的随意性，保护农民对土地的产权，农民拥有稳定的土地产权，便于形成对土地的合理预期；另一方面采取市场化的土地资源配置方式可以通过价值规律的作用，合理清算土地的肥力，使农民对土地的投资得到相应补偿，保护农民对土地的投资权益。其次，市场机制所包含的有偿性和竞争性，有利于农地的合理流动与适当集中，便于土地适度规模经营的实现。
因此，在土地制度建设过程中，我们应当引入市场机制，实行土地产权的市场化流转，也就是利用地租、地价等经济杠杆刺激土地流动和要素配置。一是将土地作为生产要素进入市场流通，以便为逐步改变小规模分散化经营局面，为发育适度规模经营主体提供一种长期起作用的机制；二是为社区集体和国家实施土地管理、调节职能奠定一种能得到合理经济实现的制度基础。土地产权市场化流转的主要形式有：（1 ）出售。土地产权主体将土地产权转移给他方，他方为此支付价金的行为。在我国由于土地属集体所有，所以土地产权出售主要是土地使用权的转移。具体做法是：拥有土地使用权的农户与愿意接受者商议买卖条件，成交后将转让土地的面积、地块位置、转让价格交土地所有者集体组织备案，并办理转让登记。买到地者经营一定时期后可继续出卖，办法相同。（2）出租。 即农地所有者或使用者在保留所有权或使用权的同时，把土地使用权出租或转租给他人耕种的行为。土地使用者出租土地使用权指通过一次性的土地产权量化或从集体租赁过来而获取土地使用权的农户把土地租给他人使用，农户在这种土地转让中得到的补偿，实际上是对部分地租的占有。土地使用者出租土地使用权应把出租农地的面积、位置、年限、地租额报土地集体所有者登记备案，承租者在经营一段时期后方可对农地继续转租，转租时仍由集体备案。（3）抵押。 经受让、购买租赁、继承得到的土地产权，可用作贷款抵押和债务抵押。抵押时，银行或债权人要向土地所有者组织申请登记，并与抵押人签订抵押合同，办理过户登记手续，抵押合同终止后，抵押人向集体组织办理登记注册手续。
当然，在农地产权的市场化流转过程中，我们应充分认识到农地作为一种特殊商品流转的特殊性。首先农地数量有限和农业生产机会成本高，决定农村土地流转不能单靠市场调节，要求政府要运用政策、经济杠杆和法律手段引导、干预土地的使用和流转方向。其次，农地兼并有发展生产和社会保障的双重职能，决定了我们发育土地市场，开展土地市场化流转应当兼顾效益、发展、公平三原则。即在土地产权的市场化流转过程中，既要力争最合理、最有效地利用土地，又要能够促进农村产业结构和就业结构的调整和优化、促进非农产业的发展，进而调动农村经济的发展；更重要的是在土地产权市场化流转过程中，不使失去土地的农民失去必要的生活保障，保障出让土地的农民的土地产权收益，从而保证土地市场竞争的平等和农村社会的稳定。
三、农地产权制度创新的目标模式：土地股份合作制
土地股份合作制是指多元地所有者主体或使用者主体，按照协议，自愿将土地入股，组织起来从事农业生产经营活动的一种经济组织形式。它可以是不同的土地所有者集体将土地使用权入股，也可以是拥有土地使用权的农户将土地使用权入股，进行合作经营。我国目前土地股份合作制的主要形式是：通过承包获取土地使用权的农户，将土地使用权入股，将分散的土地经营权集中于股份合作组织。它又分两种情况，一种是拥有土地使用权的农户将土地使用权入股，自由组合而成立新的、游离于原有集体经济组织之外的土地股份合作经济组织；另一种是获取土地使用权的农民将土地使用权入股到原有集体经济组织中。这种形式的土地股份合作制通过所有权（股权）在一定限度内的分解，农民从股份合作组织获取了“准土地股权”（由于农民没有土地的终极所有权，所以它获取的不是完整意义上的股权，而只是通过土地所有权的一定程度的分解得到的不完整的股权，因而称之为“准土地股权”）。从而使土地的所有制既具有集体所有制性质，又具有个人所有制性质，是集体所有与个人所有的辩证统一，它既保证了集体对土地的所有权，在实现土地经营集中的同时，又避免了农民在观念上和实际上感到失去了对土地的产权，保留了产权对农民的激励机制。
也有一些地方实行土地股份合作制是通过把土地产权分解出土地所有权与土地法人产权，把土地所有权返还给农民，土地法人产权归股份合作经济组织所有，形成土地所有权分散化同土地资源配置社会化相统一。具体做法是把土地折股按年龄分档次量化到人，通过反映土地所有权的价值形态同反映企业法人产权的使用价值形态的分离，建立一种双层土地产权结构：一层是土地归农民所有，农民是土地的主人；又一层是农民以土地入股，合作经济组织拥有法人产权。它扬弃的是传统集体经济的土地产权制度，创新的是合作经济的土地产权制度，目的在于合作经济的土地产权制度取代传统集体经济的公有化程度过高和土地均分承包的土地产权制度，因而不失为土地制度创新的一条新路子。
土地股份合作制是继家庭承包责任制后农地产权制度最具有根本性意义的创新。首先，它从根本上解决了承包下农地产权关系不清及土地经营过于分散等问题，在明晰农地产权关系，保证农地产权（包括农地所有权）一定程度分散化的同时，又实现了土地资源占有和使用的社会化。它一方面通过土地产权入股，把分散于家庭的土地经营权集中了起来，保证了土地经营规模及组织程度与社会化生产发展的一致性，从而为农业市场化、现代化提供了相应的土地规模条件。土地的分散家庭占有功在一时，损在久远，分散土地占有制，人地亲合力强的优点远远抵偿了其资源配置不当、阻碍技术进步和农业工程实施、劳动生产率低下、不适应国际市场需要等弊端给大市场条件下的农业发展带来的损害。日本、台湾、韩国二战后进行土地改革确立了自耕农制度，进入60年代后，当这些国家和地区逐渐完成了由农业社会向工业社会的转换，这种分散的农户占有制为基础的落后的农业与迅速崛起的大工业、大市场体系越来越不适应，不得不放弃平均地权政策，转而开始诱导和推进土地的流动与集中，但收效甚微，后都又转向分散占有、集中经营和作业上来。这说明农地的集中是经济发展的一种趋势，家庭承包责任制的分散经营迟早要为一定程度的规模经营所代替，土地股份合作制正好顺应了生产发展的这种趋势。另一方面，在土地股份合作制下，土地的经营权更加完整，且趋势于独立化和规范化，有利于农业经营主体市场地位的确立。其次，土地的股份合作制使农民对土地的预期收益稳定化并得到有效保障，离土农仍可以取得稳定的土地分红（它实质上是土地社会职能保障货币化的一种形式），有助于促使兼业农户从土地上彻底转移出去，也有助于实现公平与效率兼顾的原则。土地股权的可以继承、转让、抵押等也有利于农地资源的优化配置。土地股份合作制的这些优势决定了它必将成为农地制度创新的目标模式。
总之，土地制度的创新是一项最为基本的社会产权制度的建设过程，牵涉到国家、集体、企业及劳动者个人等方面利益关系，改革本身也是对承包制下诸多利益主体权利的重新界定，是一个关系到资源配置、产出结构、利益分配的一个十分微妙而又复杂的系统问题，解决这一问题也必须用系统的观点，立足于我国现存的国情和农村经济市场化、现代化的长远目标，同时还需要社会多方面的协调和配合。如此巨大的社会工程单靠农民的自发创造也是不行的，国家除了要在政策上、体制上为其创造必要的配套改革措施和环境条件外，还须从宏观上对农民的创新行为进行诱导，运用政策、经济杠杆和法律手段引导土地制度的创新朝着有利于生产力的发展，有利于土地利用宏观上的合理化和适应国民经济全局的需要方向发展，保证土地产权制度的科学化、合理化和规范化。
注释：
〔1〕《邓小平文选》第三卷第208页
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