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中图分类号D262.6文献标识码A文章编号1009-4733(2008)01-0061-03
在党内建立罢免制度，是我们党政治建设的一个重要内容，对发展党内民主，保障党员的民主权利，加强党内监督，惩治腐败，保持党的先进性必将起到积极的推动作用。在党内建立罢免制度，不论是在理论上，还是在实践上都需要进行探索和研究。本文结合党内监督实际，就党内建立罢免制度存在的问题进行分析，提出一些具体的对策。
一、建立党内罢免制度所面临的问题
《党内监督条例(试行)》的颁布实施是我们党监督制度上一个历史性的突破。《党内监督条例(试行)》中规定，要在党内建立十项监督制度，其中包括罢免或撤换制度。随着对《党内监督条例(试行)》认识和落实的深化，实施党内罢免制度存在的不足和缺陷也逐步显现出来。
(一)《党内监督条例(试行)》与《党章》及相关的党内规章不一致。
1、《党章》第四条规定，党员享有“要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职干部”的权利。《中国共产党党员权利保障条例》第九条规定，“党员有权向所在党组织或上级党组织，提出罢免或撤换不称职党员领导干部职务的要求。”《党内监督条例(试行)》第三十八条规定“党的地方各级委员会的委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。”按照这一条规定，普通党员就无权罢免基层党组织委员和上一级的党员领导干部。这与《党章》和《党员权利保障条例》的规定不吻合。
2、《党章》第四十四条规定，“各级纪律检查委员会要经常对党员进行纪律教育，作出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督。”《党内监督条例(试行)》第三十八条规定“党的地方各级纪律检查委员会的委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会中不称职的委员、常委”。这一条与《党章》有矛盾。按照这条规定，同级纪委不能提出罢免或撤换同级党委委员和常委的要求，这就给同级纪委监督同级党委的权利打了折扣。
3、《党内监督条例(试行)》对于普通党员如何行使罢免权利，没有提出要求，对如何罢免或撤换地方各级党委、纪委工作部门负责人也没有作出规定。《党章》是党内的根本大法，具有最高权威性，其他党内法规必须服从和服务于《党章》，《党内监督条例(试行)》对于党内罢免或撤换的规定无疑存在片面性。
(二)与罢免制度相配套的制度改革尚未到位。
如选举制度及罢免的程序制度等，还没有建立或健全。“罢免制度”是自下而上的监督制约行为，即是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员向党的组织提出罢免或撤换不称职干部的要求，有关党组织按程序受理并作出决定的制度。在实践中，我们确有不少党员通过一定的途径和手段行使过有关要求罢免或撤换的权利，如通过信访的途径，用检举控告的方式对违法乱纪或不称职的党员干部提出罢免或撤换要求等，相关党组织对党员所提出的罢免或撤换要求，予以受理和查处的案例也不少。但是，作为一项比较规范的有程序保障的要求罢免或撤换党员领导干部的党内监督制度，至今尚未建立起来。
(三)党的代表大会尚未实行常任制。
如前所述，罢免是民主选举制度的重要组成部分，一个领导干部是按照什么样的程序选任的，那么要罢免他的职务，必须通过同样的程序来决定。按照这一原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员、党的领导干部，就很难实行严格意义上的罢免。目前对党内领导干部的任免，实际上实行的是“双轨制”，即在党代会换届时，各级地方党的委员会委员、常委、副书记、书记，由选举产生，而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这就给在党代会闭会后，党员、党的代表大会代表或党的各级委员会委员、各级纪律检查委员会委员行使罢免或撤换权利，带来诸多不便。
(四)保障机制有待完善
现有制度环境制约了党员提出的罢免或撤换要求。例如，地方党委委员、纪委委员，对党内罢免的要求没有什么动力，缺乏激励，缺乏必要的监督成本投入等等。这些基本的保障机制都亟需建立和完善。特别是党员提出罢免要求的权利要得到绝对保护，防止打击报复至关重要。而目前这些方面恰恰存在着制度和认知行为的极大欠缺。
(五)认识上的误区
在党内建立罢免制度，无论是在理论上还是在实践上，都是一个崭新的课题，对此有些党员、党员领导干部存在这样或那样的认识。一是有人认为在党内实施罢免制度，条件还不具备，罢免会产生麻烦，影响干部的积极性，影响工作效率；二是有人认为，现在监督的大环境不够好，问题太多，罢免解决不了大的问题；三是有的领导干部缺乏接受监督的自觉性，对实行罢免制度存在抵触情绪，更有甚者，自己违法违纪，害怕监督，千方百计打击迫害举报人、检举人或提出罢免要求的党员和干部等等。认识上的误区，必然成为行动上的障碍。
二、建立党内罢免制度的对策
建立党内罢免制度要以《党章》为准绳，以《党内监督条例(试行)》为依据，坚持解放思想，与时俱进，开拓创新，大胆吸收西方国家弹劾制度中一些有益的做法和我国人民代表大会罢免制度的成功实践，积极稳步推进。根据当前实际，就建立党内罢免制度中的一些具体问题，提出如下对策。
(一)关于罢免主体。
根据《党章》和《党内监督条例(试行)》的规定，罢免的主体应是全体党员，包括党员干部，而不是少数掌握权力的领导人物。根据不同对象可以采取不同的方式。1、党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委；2、党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会中不称职的委员、常委；3、地方各级纪律检查委员会委员有权向上级党组织提出要求罢免或撤换同级党的委员会中不称职的委员、常委；4、党的基层组织的委员在党代会期间或闭会后可以以一定的方式联名向上级党委或纪委提出罢免或撤换所在党组织的委员、纪委委员或党委、纪委工作部门负责人的要求；5、普通党员可以一定的方式联名向上级党委、纪委提出要求罢免或撤换地方各级党组织中不称职的委员、常委，纪委委员、常委或党委、纪委工作部门的负责人；6、对省级(含省级)以上党员领导干部的罢免或撤换的问题由党中央制定相关规定。
(二)关于罢免理由。
《党内监督条例(试行)》第三十八条规定，罢免或撤换要求应当以书面形式署真实姓名提出，并有根据的提出理由。这里就涉及到两个方面的问题，一是罢免理由的界定，即根据哪些理由可以提出罢免要求。罢免理由从总的方面来讲，就是看党员干部是否能遵守《党章》规定的义务以及《党章》第三十四条规定的党员干部的六个条件。在具体实践中应该重点针对党员领导干部懒、散、软、贪、不作为的问题。主要包括：1、是否代表群众利益，为老百姓办好事实事，群众拥不拥护；2、能力和水平是否胜任所担任的职务，权力的来源程序合不合法；3、作风端不端正，是否廉洁奉公；4、是否有严重的失职渎职行为，给国家和人民生命财产造成重大损失。二是对罢免理由需不需要进行审核。如果不对罢免理由进行审核，会导致罢免或撤换要求过多过滥；如果进行审核可能会出现因人为因素导致罢免要求“流产”的情况。因此，罢免要求的提出既要有一定的理由，但也要防止借罢免理由来阻碍罢免要求进入相关的程序。
(三)关于罢免要求的受理。
1、罢免地方委员会委员、常委的受理。如果是同级党委委员向上级党组织提出罢免或撤换要求，由上级纪委受理。党员联名向上级党组织提出罢免或撤换同级党委委员、常委要求，由被罢免对象的同一级纪委受理；2、纪律检委员会委员、常委提出的罢免要求的受理。纪委委员提出罢免同级纪委委员、常委或同级党委委员、常委，由上级纪委受理。党员联名提出罢免纪委委员、常委的要求，由被罢免对象的同一级纪委受理。3、党员联名提出罢免党组织工作部门负责人由被要求罢免对象所在的纪委受理。4、基层党组党员提出罢免或撤换本级党委、纪委委员由上一级纪委受理。
(四)关于罢免程序。
罢免程序应该包括以下几个方面。1、成立罢免机构。由接受罢免要求的纪委会同组织部门组成相对独立的，类似于仲裁委员会的机构来主持罢免工作。2、罢免理由。受理单位应该对罢免或撤换理由进行审核，看是否符合罢免或撤换的规定，有无具体内容，符不符合罢免的程序。3、申辩。允许被罢免对象进行申辩。4、取证。对于需要调查核实的情况，有关部门应该组织专班进行核实。5、投票。包括参加投票人的规模和罢免要求通过的比例。6、公布结果。7、结果的运用。如果要求罢免的对象不称职则撤换现任职务或改任其他职务，如果触犯了党纪国法则交由纪委、监察和司法部门立案处理。
(五)关于建立与党内罢免制度相配套的一些问题。
1、更新观念，提升认识。建立党内罢免制度，前提是更新观念。只有顺应人民的要求和社会发展前进的潮流，才能保持党的先进性。而党内罢免制度的实施，是实现党的现代化的需要，亦即保持党的先进性的需要。英国思想家罗素在《权力论》一书中说过：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。”[1]英国历史学家约翰·阿克顿更有一句世人皆知的名言：“一切权力必然导致腐败，绝对权力必然导致绝对腐败。”[2 ]目前的现状是，党内民主较少而集权过多，尤其是“一把手”权力过大的弊端没有得到有效克服。对党内权力的制约必须依靠建立和完善监督制度。权力总是具有极大的诱惑力和腐蚀力，党内也不例外。所以，我们必须深刻认识党内罢免制度建设对于党内民主建设的重要意义。要通过学习、宣传和教育，营造党内监督和党内罢免制度实施的良好氛围。特别是党员领导干部要增强民主意识和责任感，自觉接受监督，带头实行党内罢免制度。
2、保障监督机构的实际权力。党内监督机构拥有相应的权力，是党内罢免制度具体落实的基本保证。只有这样，才能培植党员和党组织的民主意识，实现民主监督，真正落实罢免制度。正如法国的孟德斯鸠所说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须用权力约束权力。”[3]在具体实施上，尽快实施相应的体制改革，使纪委拥有一定程度的独立权限，和党委一起，向党的代表大会负责。
3、实施责任奖励制度。给监督主体以必要的激励，包括责任激励、精神激励和物质激励等。可规定党委或纪委，如果其中任何一个委员在任期或后来被查出“不称职”、有违纪或违法行为，同期任职的所有委员都要承担一定的责任，这些责任的规定要具体、可操作。同时，给监督主体以必要的奖励。可通过党内制度规定：敢于监督是职务晋升、获得表彰或加薪的重要因素等等，借以增强监督主体的积极性和责任感。总之，党内罢免制度的建立和实施，关系到党的现代化发展的问题，意义极其重大。必须引起全党的重视，我们相信，依靠全党的努力，党内民主监督和罢免制度一定会得到真正建设、完善和落实，这将极大地提升党的执政能力，更好地为广大人民服务。
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