党内监督领导体制改革研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,体制改革论文,党内监督论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，理论界越来越多的人都认识到，作为执政党的中国共产党的党内监督领导体制中存在的问题是党内消极腐败现象大量存在、特别是一些消极腐败现象仍在滋生蔓延的重要原因。因此，必须改革现行党内监督的领导体制。
现行党内监督的领导体制主要是指中央纪律检查委员会在中央委员会领导下工作（为了论述方便，纪律检查委员会以下简称纪检委，党的委员会简称党委）；地方各级纪检委在同级党委和上级纪检委领导下工作；党的各级纪检委有监督同级党委的责任。论者普遍认为，这种党内监督领导体制存在着以下明显的不足。首先是党的各级纪检委独立性不够。由于同级党委不但领导同级党的纪检委的业务工作，而且从纪检委主要领导的任免到人员编制、财政经费等一系列问题都受制于同级党委。同级纪检委的第一书记最多只是同级党委的副书记或党委常委。这实际上就使纪检委的监督权受制于党委的执行权。这不符合监督主体必须独立于监督客体这一监督学的基本原则，也不符合职责与权力相统一的管理学的基本原则。这从客观上导致了各级纪检委很难监督同级党委，特别是很难监督同级党委的主要领导。其次，这种体制赋予上级纪检委监督下级党的组织的权力。这就是说，同级纪检委监督不了同级党委，但上级纪检委可以监督下级党委。这似乎弥补了同级纪检委难于监督同级党委这一漏洞。然而，事实上，由于“山高皇帝远”，上级纪检委对下级党委成员的日常工作，特别是可能涉及权力滥用、以权谋私的活动很难及时跟踪，及时了解。这从客观上导致了上级纪检委对下级党委成员的违法乱纪行为很难及时制止。往往是下级党委领导成员的问题已经积累很严重了才去处理。这也就是人们常说的“看得着的，管不着；管得着的，看不着”的现象。再次，中央委员会成员，特别是中央委员会主要领导成员这一层次的监督问题并没有很好地解决。中央纪检委是在中央委员会领导下工作。这就产生了中央委员，特别是中央主要领导成员出了问题谁来监督的问题。从党内监督的一般原则看，中央委员会内部各成员之间可以相互监督。但由于中央委员会是党的全国代表大会闭会期间的最高权力机构、最高执行机构和最高监督机构的综合体，许多中央委员之间在实际的党的领导工作中存在着明显的上下级关系，这就导致了处于下级的中央委员对处于上级的中央委员很难监督。
由此可见，必须改革现行党内监督领导体制。但如何改革这一体制，论者的观点却各不相同。大致说来，目前主要有以下四种观点。
第一是“平行式”。由于列宁最早创立的党内监督领导体制就是平行式，因此，这种观点又叫“恢复式”。这种观点的主要内容是：各级纪检委（列宁时期叫监察委员会）与各级党委平行设置，都由党的代表大会选举产生，并向党的代表大会负责。一般情况下，纪检委委员和党委委员之间不能相互兼职。纪检委和党委如有不同意见，可以把问题提交纪检委和党委的联席会议或党的代表大会解决；在紧急情况下，也可以提交上级纪检委解决。
第二是“垂直领导式”。持这种观点的论者主张在党中央层面，党的中央委员会领导中纪委，但省级以下（包括省级）的纪检委实行上级纪检委领导下级纪检委的条条领导。但在如何实行条条领导问题上，持这种观点的论者的意见又不完全一致。有的主张纪检委系统完全脱离地方党委，自成体系，即上级纪检委不单领导下级纪检委的业务工作，而且从纪检委领导的任免到纪检委内部的所有自身建设问题，完全由上级纪检委决定。有的主张上级纪检委只管下级纪检委的业务工作，下级纪检委主要领导的产生仍由同级党的代表大会选举产生。还有的主张垂直领导就是实现以上级纪检委领导为主、同级党委的领导为辅，等等。
第三是“简单复合式”。持这种观点的论者认为，党内监督领导体制不顺，不仅仅表现为纪检委与同级党委的关系不顺，而且表现为党的各级代表大会作为同级党的最高权力机构的监督功能还没有充分发挥出来。现在县级以上党的代表大会每五年举行一次，而且会期短暂；党的各级代表大会的代表日常都在自己的工作岗位上工作，只是在代表大会开会时才履行监督职责，这严重地影响了党的代表大会的监督功能。因此，要实行党的代表大会常任制。即党的代表大会会期间隔要缩短，党的代表大会代表要经常参与党内监督的有关事宜；与此同时，理顺纪检委与党委的关系。
第四是“有条件的多重复合式”。持这种观点的人认为，必须从党的建设的全局着眼改革党内监督的领导体制。党内监督的领导体制应该是“多重复合式”，要保证这种“多重复合式”体制的正常运作，还必须有相应的配套性制度建设，这就是所谓“有条件”。这些条件主要是：（一）在干部人事制度方面，凡是需选举产生的党的领导干部（包括党的各级代表大会的代表），其选举一定要实行有限竞争制（所谓有限竞争是相对于西方自由竞争的概念，指竞争是有领导、有秩序、符合党的要求的竞争）；凡是与选举类领导干部共进退的领导干部一定要提交权力机关实行批准制；凡是既不属于选举，也不与选举共进退的领导干部的晋升，一定要实行公开考核考任制；（二）要建立民主弹劾、罢免制；（三）要建立党内民主陪审制；（四）要建立党员公决制；（五）要实行党内政务向党员公开制；（六）要建立党内上下级组织的合理分权制；等等。当这些条件性、配套性制度可以成立时，可实行一种“多重复合式”的党内监督领导体制。这种体制的主要内容是：县级以上党的代表大会之下设立三个党内的权力机构：即党的代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。其中，党的代表大会常务委员会是党的代表大会闭会期间党的最高权力机构，党的执行委员会是党对国家的领导性事务和党内事务的行政性机构，党的纪律检查委员会是党内的司法机构。这三个机构之间可以设计一些相互监督制约的制度和办法。由于党内这三个机构的一些政治功能同一于国家的一些政治机构，因此，党的代表大会常务委员会与国家权力机构、政协机构之间，党的执行委员会与国家行政机构之间，党的纪律检查委员会与国家司法机构之间的一些领导职务可以适当交叉。但这仅仅是交叉而绝不是完全同一，不能寓党于政，不能搞党政一体化。因为党的政治功能并不完全等同于国家的政治功能。党必须是一种实体性存在，必须具有独立从事政治活动的结构功能体系。持这种观点的人认为，首先，虽然党的代表大会及其常务委员会仍然是党的最高权力机构，但党的最高权力机构与党的执行机构、司法机构之间的权力分工合理、职责明确，可以相互监督制约。这一方面符合党的民主集中制原则的根本要求，并不是把西方三权分立模式引入党内；另一方面，这又照顾到了权力运行的一般规律即平衡制约理论，使权力运行更加合理。其次，由于党内三个权力机构的领导职务与国家政治机构的领导职务可以适当交叉而又不完全同一，这一方面坚持了无产阶级政党的根本特性，另一方面又加强了党的领导，节约了整个国家政治运作的成本。再次，由于党的代表大会常务委员会集体的权力作为党的一种最高权力，它仍然分别大于党的执行委员会和纪律检查委员会，这就保证了党的团结统一和纪律严明；另一方面，由于党内三种权力机构的权力分工明确，这就克服了无产阶级政党执政以后政治体制中长期存在的权力过份集中的弊端。总之，持这种观点的人认为，这种“有条件的多重复合式”的党内监督领导体制是党内监督领导体制中较为理想的一种模式。
我认为，第一种观点虽然是列宁最早提出的，但这并不是党内监督领导体制中较为理想的模式。第一，从列宁当时的实际情况看，设立一个平行的监察机构这在当时也是一种不定型的体制。首先，列宁后来又把监察委员会和工农检查院合并，不久就病逝。这说明列宁看到了无产阶级政党执政后党内监督工作的重要性和党内部门监督机构必须具有足够的权威，但党内监督领导体制到底如何设置，列宁仍处于一种探索之中。其次，俄共十二大通过的党章，是列宁在世时通过的，规定有平行设立党的监察委员会条款的一部党章。从这一党章的实际条文看，中央委员会仍有大于党的监察委员会的权力，所谓平行是极其有限的。第二，从民主集中制的角度看，真正完全意义上的纪检委和党委两权平行实际上使党的代表大会闭会期间党内出现了两个拥有最高权力的常设机构。这实际上不符合民主集中制这一无产阶级政党的根本组织原则。民主集中制原则客观上要求在党的各级代表大会闭会期间只能有一个代表党的各级代表大会的常设机构，构成党的各级最高权力机关，以保证党的团结统一。第三，从平行设置后党委和纪检委如有不同意见的解决办法看，平行设置也不是党内监督领导体制中较为理想的一种模式。就党委和纪检委如有分歧可以提交上级纪检委解决这一办法看，实际上加大了纪检委的权力，这容易导致纪检委如有滥用权力行为时不好监督纪检委这一问题的产生。就党委和纪检委的分歧可以提交党的代表大会或联席会议这一办法看，这一办法也不好实行。首先，如果提交党的代表大会，由于党的代表大会不可能经常召开，因此，一旦党委和纪检委分歧经常发生，党的代表大会的监督不易进行。其次是如果提交联席会议，这就使联席会议扮演了最高权力机关角色，因此，这又使党内权力分工不能明确。而且应该看到，由于党委委员和纪检委委员人数构成比例不同，事实上，这将最终导致三种情况：一是由于党委成员多于纪检委成员，因而党委拥有大于纪检委的权力；二是纪检委成员多于党委成员，因而纪检委拥有大于党委的权力；三是党委成员和纪检委成员人数相等，这容易导致党委和纪检委对问题的争议相持不下。
第二种观点即“垂直领导式”，虽然解决了省级以下纪检委的权威性和独立性问题，这无疑会提高全党党内监督的水平，但如前所述，这种模式仍然对中央层次的监督没有很好解决。
第三种观点即“简单复合式”，试图通过党的代表大会常任制解决对党的各级委员会，包括党的中央委员会的监督问题，其方向是正确的。但事实上，党的代表大会全部实行常任制是不可能的。首先，县级以上党的代表实行常任制以后，只有经常开会才能起到日常监督的作用。但要做到经常开会只有两个办法：一是党的代表人数少一些，以便于开会。但人数少了以后，党员代表大会的代表性、权威性就必然不够，监督法定效力必然不高。二是代表多一些或按现在的代表人数组成党员代表大会，这样的党代会监督的法定效力必然很高，但这样多数的党员代表大会经常开会成本太大。但如果二年或二年以上召开一次，这又起不到常任的作用，起不到日常监督的作用。通过以上仔细分析可以发现，第三种观点存在技术操作性困难，因而也是不可行的。
第四种观点即“有条件的多重复合式”，从理论上看，这是比较理想的一种模式。但应该看到，实行这种党内监督领导体制，是涉及党和国家整个领导制度的改革。而任何政治体制改革目标模式的确立和实现都要考虑到我国国情和党情的实际。第四种观点的核心是全方位地发展党内民主。但发展民主必须从实际出发。当前我们党和国家面临的最基本的实际情况是整个国家社会经济文化比较落后，社会主义市场经济仍在发展过程中，整个国家国民素质比较低；另一方面，我国是一个人口众多、幅员广大，但各地社会发展很不平衡的国家。由于这两方面情况的影响，我们党的党情也有不同于其它无产阶级政党的实际。这就决定了发展党内民主（包括整个国家的人民民主）只能逐步推进，只能与社会进步，特别是社会主义市场经济同步进行。这也就决定了第四种模式目前也不可能立即推行。
我认为，当前最好的党内监督领导体制改革办法是分两步走。第一步是由现行党内监督领导体制过渡到“垂直领导式”。第二步是在垂直领导体制实行一个时期之后，随着市场经济的发展和社会不断进步，随着党内外民主政治条件的进一步改善，适时地由“垂直领导式”体制过渡到“有条件的多重复合式”体制。这样，才能彻底解决党内监督中存在的问题，才能走出一条具有中国特色的党内监督新路和有中国特色的社会主义民主政治建设新路。