新农村建设公共政策的社会性别分析——兼论社会性别主流化的实现途径，本文主要内容关键词为：性别论文,社会论文,公共政策论文,新农村论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.82 文献标识：A 文章编号：1004-2563(2008)03-0005-07
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的发展战略。在这一战略的指导下，各级政府制定了一系列新农村建设的公正政策。这些公共政策的初衷是为了调整利益关系，缩减社会差别，实现社会公正，其中性别公正是其内在要求之一。然而新农村建设两年以来，尚无人对其公共政策进行社会性别分析。
本文在分析公共政策的“公正性”价值以及社会性别的概念的基础上，阐明将社会性别意识纳入公共政策的意义，并以湖北省DC乡为例，对其社会主义新农村建设的公共政策进行社会性别的解读，分析其中掩藏的社会性别问题，并探讨破解这些问题的对策和思路。
一、公共政策与社会性别
（一）公共政策的概念及其“公正性”价值
所谓公共政策，是指具有公共权力的组织或个人，为实现一定的目标对社会公共事务进行的规制和安排，它体现为政府的法律、法规、决议以及具体的行为。政府通过公共政策的制定来调节和解决各种利益主体之间的利益冲突与矛盾，以实现社会公共利益的目标，是公共政策功能发挥的内在机制。
由于各个利益主体的境况是参差不齐的，他们分属不同的阶层、性别、民族、地域、行业，所拥有的社会资源量、受教育程度、经历和机遇等都有巨大的差别，因此他们的利益诉求是千差万别的。而社会资源在一定范围内又是稀缺的，不可能满足所有利益主体的各种需求，那么，公共政策在对各种社会公共利益进行分配和调整的过程中，要最大限度地代表不同群体的利益，缩小客观存在的社会差距，实现社会的稳定与和谐，就要求它具有公正性的价值追求。
有关社会正义的理论，有三种最有代表性的观点。一是罗尔斯的正义论。罗尔斯对正义的理解集中体现于他的两个原则：第一个原则是，“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”；第二个原则是，“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益；并且(2)依系于地位和职务向所有人开放”。[1](P56)简单地说，第一个原则是“自由的平等原则”，它强调每一个人都“平等”地享受政治自由等各种权利；第二个原则是“差别原则”，它强调社会经济的不平等，认为制度安排必须促使社会中“处境最不利”的成员获得最大的利益。也就是说，它允许有不平等（即贫富差距），但又必须限制不平等，使处境最不利的成员获得最大的利益，即所谓的“补偿原则”。
二是诺齐克的正义观。诺齐克的正义观以个人权利为核心，认为权利指个人对经济利益“持有的权利”或“持有的资格”，要保证个人权利的正义性，就必须使“持有”具有“正义性”，即“持有正义原则”。[2](P15)这种原则强调个人权利的绝对性和神圣性，认为任何行为（哪怕是政府或国家行为）、任何分配模式，如果侵犯个人权利，都是不正当和非正义的，即他反对对集体财产进行有利于弱者的再次分配。
三是哈耶克的正义原则。在哈耶克看来，正义就是用“同样的规则”对待不同的人，也就是“法律面前人人平等的原则”，即法律平等地对待每一个人，而不管这个人的其它自然或社会条件。这种平等是在自由和法治秩序之下的“机会平等”，是真正的平等，也是能够保持自由的唯一一种平等。[3](P102)除了“机会平等”、“平等地对待一切人”之外，不允许有其它任何形式的“公平”和“平等”安排，不允许对人有“差别对待”。
根据以上所说，三人在追求正义的合理性解释中，一致性体现在都坚决维护个人的自由和平等权利；歧义处则在于对平等的理解上。诺齐克与哈耶克只追求一种程序上的平等或“机会的平等”，反对某种所谓“实质性的平等”或“平等的结果”。换言之，诺齐克和哈耶克坚决要维护的恰恰是“机会平等”之下的“结果上的不平等”。而罗尔斯则强调结果的平等，注重在保持个人自由平等基础上使社会更趋于平等和公平。如果说诺齐克、哈耶克的“平等”是一种“弱平等”或“低调的平等”，那么罗尔斯的“平等”，就是一种“强平等”或“高调的平等”。
中国是社会主义国家，社会主义的本质是消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕，实现共同富裕的途径是“以先富带后富”，这就要求中国的公共政策的公正性追求应该自觉地以“实质的平等”为目标，即以罗尔斯的公正理念为价值导向，在维护平等的前提下，注重对弱者的倾斜，缩小社会差距，构建和谐社会。
（二）社会性别的概念
社会性别(sender)是与自然性别(sex)相对应的一个概念，指基于两性自然性别差异而形成的一种社会关系，包括社会对两性及两性关系的期待、要求和评价。社会性别概念的核心在于认为历史和现实中两性的境遇差别不是由于生理差别导致的，而是由于社会形成的，是社会通过制度化力量将两性差别合法化、并代际复制的产物。社会性别作为一种理论，旨在探讨两性社会差别形成的内在机制及重塑两性关系的制度革新；作为一种研究方法或视角，是将人还原为有性别的人，进而发掘制度对两性产生的不同影响。
社会性别概念的提出是对性别本质主义的公然挑战，性别本质主义认为人类的第一性征、第二性征和第三性征决定了两性的差异，并进而决定了两性的社会地位，它潜藏着现存的性别关系具有天然合理性及不可移易性的推论暗示。根据社会性别的观点，既然两性的社会差异不是由生理差别天然决定的，而是在社会的制度安排中后天形成的，那么，它就是可以通过人为的力量改变的。这种改变同样也必须诉诸于社会制度重新定位和安排两性关系才得以实现，特别是作为公共政策重要内容的法律和制度，更是调整不合理的两性关系、建立新的性别关系的主要途径。
（三）将社会性别意识纳入公共政策的重要意义
公共政策属政治系统的外在输出子系统，社会性别是研究社会科学和人文科学的一种新的方法或视角。将社会性别意识纳入公共政策，目的在于增强政策制定者的社会性别意识，使他们具备分析和预测某项公共政策对两性的影响及后果的自觉意识和能力，从而在公共政策的制定中充分体现“性别公正”的价值理念，以实现两性的真正平等和协调发展。
如前所述，公共政策是政府对社会公共利益做出的一种权威性分配，是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则，它不仅决定着某一利益主体从政策中所获取社会资源的多少，还具有鲜明的导向性，即体现了政府引导社会发展的方向和总体思路，引导社会组织及公民个人选择行为方向。[4]因此公共政策对任何一个利益主体的生存和发展都具有决定性的作用。而在公共政策的形成中，制定者对利益主体的态度、体认、评价往往决定了利益分配的策略。
女性是一个有着独特诉求的利益群体，社会性别意识被纳入公共政策的程度，即公共政策的制定者社会性别意识的强弱，决定了公共政策赋予女性社会资源的份额，决定了女性发展的权利和机会，影响了整个社会（包括女性自身）对女性的看法、态度。因此，将社会性别意识纳入公共决策对于调整原有的性别利益格局、改善女性地位、重塑两性关系具有十分重要的意义。鉴于此，国际社会提出了建立社会性别主流化的机制。所谓社会性别主流化，是指将社会性别意识引入社会发展及决策主流，它要求：第一，政府要担负起促进妇女与社会协调发展的责任；第二，政府和其他行动者应该把性别意识纳入所有政策和方案的主流；第三，建立国家及地方一级的性别平等机制。[5](P296-297)如今，社会性别意识已经纳入了联合国的人类发展统计指标，成为衡量各国发展程度的指标之一，许多国家也建立了社会性别平等机制。
二、新农村建设公共政策的社会性别分析
自建设社会主义新农村的发展战略确定后，中共中央、国务院通过两个“1号文件”（2006年的1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和2007年的1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）确定了推进新农村建设的宏观规划。由于地域差别的客观存在，新农村建设最终要由各地方人民政府根据实际情况提出具体目标和行动方案。乡、镇政府作为直接面向农村的基层权力部门，制定的新农村建设公共政策具有全面、明晰、具体、细化的特征，因而也最能透彻反映出社会性别意识。本文以湖北省DC乡为例，通过对其新农村建设公共政策的考察，发现在社会性别意识主流化方面存在以下问题。
（一）决策者：女性的势单言轻
DC乡党委、政府班子成员共7位，其中男性6位，女性1位，占14.3%。班子成员中书记兼乡长是男性，其他几位各主管几个具体行业，这位女性被指派主管妇女工作和计生工作。权力核心层的这种性别格局及分工至少说明两个问题：
第一，从数量来看，女性比例极低，在新农村建设公共政策的制定中，女性群体利益的代言人少。公共政策是对公共利益在各利益群体间做出的一种分配，各利益团体为了本团体的利益实现，必然会通过一定的方式向政策决策者进行利益表达或施加影响。为使公共政策尽可能地反映、综合和代表大多数民众的利益，应该提高和保证政策制定者的广泛代表性。女性群体的利益诉求自然应该让女性参与决策过程、提高女性决策者比例才能予以保证。根据联合国的有关研究，任何一个群体的代表在决策层达到30%以上的比例，才可能对公共政策产生实际影响力。[5](P269)很显然，DC乡女性参与决策的比例远远没达到这一要求。女性代言人少就会使这一群体的利益因表达声音弱小而最终被忽视。
第二，从影响力来看，即使是进入权力核心层的女性，在权力结构的内部也处于边缘地位，在公共政策的制定中难以发挥为女性代言的作用，无法影响公共政策作出有利于女性的制度安排。
领导班子的这种性别结构使得女性在公共政策制定中势单言轻，无法将女性的合理需求顺利传达给决策者，丧失了为本群体博弈和争取社会资源的能力与机会，最终导致公共政策忽略甚至牺牲女性利益，偏离社会公正的目标，使本该从公共政策中寻求保护的女性进一步边缘化，其弱势地位得以巩固和强化。
（二）价值取向：女性的工具化
妇联是政府联系广大妇女的桥梁和纽带，其主要职责就是作为女性利益的代言人影响公共决策，同时组织妇女参与政府开展的各项活动。乡镇妇联是政府的一个内设机构，在政府领导下展开活动，因而制定的各种发展策略也具有公共政策的性质。在DC乡妇联2007年名为《积极发挥妇女作用建设社会主义新农村》的工作计划的开篇写道：“建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。新农村建设的主体是农民，DC乡农村妇女劳动力已占农村劳动力的60%以上，是新农村的重要建设者。因此，团结带领广大妇女积极投身于新农村建设的实践，充分发挥妇女在新农村建设中的作用，是妇联组织当前面临的重要任务。”
这段话的大意是：在新农村建设这一关系到农村的发展和面貌的宏伟规划中，妇女作为在数量上占多数的群体，是一支重要的人力资源，具有巨大的发展潜力。因此，应该把妇女纳入现有的发展中，充分利用这个资源促进新农村建设。显然，其着眼点不是将妇女作为发展的主体，而是把妇女的参与视为发展的工具；其出发点不是“发展能为妇女带来什么好处”，而是“发展能从妇女那里得到什么好处”；其价值取向不是通过发展使妇女受益，而是通过妇女的劳动来促进发展。妇女在新农村建设中的参与被工具化了。
（三）性别定位：传统性别观念的无意复制
为响应国家“阳光工程”的号召，推进农村劳动力向城市转移，2006年，DC乡所属的DK市开展农民职业技能培训，由各乡镇根据情况选派人员参加。在DC乡政府发出的通知上，除明确提出了技能、人数外，还注明了性别，内容如下：农民经纪人2人（男性），挡车工22人（男性），钳工35人（男性），电焊工9人（男性），家政服务员39人（女性），足浴技师17人（男性3人、女性14人），美容技师27人（女性）。
通过这一通知可见，政府对两性职业选择的期待有着明显的差别：男性适合从事技术含量高、相应报酬也高的工作，女性则只能从事技术含量低、相应报酬低的工作；为男性规定的是生产性的工种，女性则是服务性的工种。其实政府的这种性别区分也是不得已而为之，是顺应市场在职业上的性别偏好而作出的无奈选择，试想一个男性的家政工或女性的电焊工在现在的市场中很可能难以就业，这意味着培训目标的失败。虽然政府的这种规定使被培训女性具备了一定的职业技能，提高了就业的能力，增加了向城市转移的机会，客观上改善了其生存处境，达到了为女性谋利的眼前目的。但是，这种性别定位是建立在尊重并迎合传统性别分工的基础上、并通过公共政策在无意中复制甚至强化了传统性别观念，使两性差距进一步拉大，前期对传统性别观念的解构工作前功尽弃，并最终损伤女性解放的长远战略目标。也就是说，公共政策中对性别分工的定位满足了实用性社会性别需求，却违背了战略性性别需求。
所谓实用性性别需求，即在不根本触及甚至尊重原有的导致两性社会差别的制度的前提下，通过一定的改革或举措，实现为女性谋取更多社会资源的实用需求或眼前利益。所谓战略性性别需求，即通过批判或解构男权制文化，将女性从不平等的性别关系中解放出来，实现重构新的平等、和谐的性别关系的长远需求。在实践中，我们往往面临着这样的困境：追求实用性性别利益，可能会滑入偏离战略性性别目标的危险，使女性主义运动失去了方向的指引，阻碍女性解放和建立新的性别文化的理想；注重战略性性别利益，又可能牺牲实用性性别利益，而女性的生存和发展都离不开一定的现实条件，近期利益的满足还是实现战略性性别利益的基础和条件。因此，在公共政策中，如何保证在满足女性实用性性别利益的同时，还能不违背甚至推进战略性性别利益，是一个值得研究的重要问题。
（四）支持系统：中性化带来的伤害
DC乡政府为了解决农民创业资金短缺的困难，与农村信用合作社联合推出了针对农民的小额信贷项目。申贷条件是：具有初中以上文化程度，熟练掌握从事该项创业所需的技术，自有资金在申贷金额两倍以上，具有两年以上的从业经验。申贷程序是：携带本人身份证、户主身份证、本人毕业证及村委出具的自有资金、从业技术、经历的证明，以家庭财产为抵押，到当地信用合作社办理。
DC乡以种植柑桔、小杂果为主要产业。为了提高种植效益，乡政府邀请了一批专业技术人员到各村传授果树种植技术，要求每户派一位家庭成员参加，时间为每天早上。
表面看来，这些支持新农村建设的政策或安排没有任何针对女性利益的伤害，体现了性别公正的立场。但在实质上，它们对两性却有着截然不同的后果。
先看信贷支持。申请条件之一是具有初中以上文化程度，中国农民平均受教育年限为7.3，[6]按照中国的学制，初中毕业需要9年。受“男尊女卑”、“女子无才便是德”、“女儿是别家的人”等观念的影响，农村女性受教育年限普遍低于男性。据第五次人口普查结果，“农村地区61%的男性和43%的女性具有初中及以上文化程度”，[7]在这一文化层次上男性比女性高出18个点，而随着年龄段的上升，这一差距更大。因此这一条件将更多的女性排除在外。
申请条件之二是自有资金在申贷金额两倍以上。这里涉及到农村妇女家庭财产权的问题。农村妇女对家庭共同财产未享有平等的所有权。在结婚前，由于长期残留的封建男性家长意识，农村家庭中以成年男性为一家之主，家庭共同财产被认为由其所有并受其支配，女儿对家庭共同财产不享有所有权；在结婚时的家庭共同财产分割时，女儿仅能以馈赠的形式获得一定数额的嫁妆，嫁妆的价值往往低于其兄弟们从家庭得到的份额；更重要的是，女儿被剥夺了房屋、生产生活资料等实物的分割权。在结婚后的夫妻财产权中，女性的权益也得不到有力地保护。根据法律规定，夫妻财产权包括法定财产权和约定财产权，其中法定财产权指夫妻对婚姻关系存续期间所得财产享有共同共有权，约定财产权指夫妻对婚姻关系存续期间所得财产约定由一方或各自享有所有权。但农村妇女在结婚时一般都不约定夫妻财产的归属，这就使得农村夫妻财产权以法定财产权为主，农村妇女以嫁妆形式带入夫家的财产成为夫妻共同财产，虽然法律规定夫妻平等享有共同财产，但由于传统夫权观念的影响，农村女性对共同财产的管理、收益和处分权的行使受到限制。可见，对自有资金的要求，实质是将女性排除在申贷范围外。同时，在申请程序上要求以家庭财产为抵押，对女性来说也具有明显的不可操作性。在全乡39位申贷者中，仅有两位是女性。
再看果树栽培技术培训的支持。将培训时间确定为每日早晨，这一时段正是农村家庭为全家特别是学龄期孩子准备早餐、喂养牲畜的高峰期，而由于传统观念的影响，这些家务事往往由女性来操持，因此一般的家庭都会作出让男性参与培训的策略。在DC乡下辖的一个村，47位培训者中只有6位是女性成员。其结果是农业生产中的核心技术被男性成员所掌握，而女性只能做一些没有技术含量的、辅助性的事务，使得两性在创造物质财富方面的能力被人为地扩大，从而影响女性地位的提高。
可见，在政府为新农村建设提供的支持系统中，由于政策制定者缺乏社会性别意识，忽视了整体格局中两性的差异，没有意识到同一项政策将对两性产生不同的影响，因而作出了貌似公正、实则偏狭的中性化公共政策。这些政策无意中将女性排除在政府提供的支持系统外，使处于边缘的女性再次失去公共政策的普惠，陷入更加不利的处境。
新农村建设是国家为缩小城乡差别、推进农村发展而作出的一项重大发展战略。通过前面对新农村建设公共政策的社会性别分析，结合我们对公正的理解，可见新农村建设公共政策在兑现对城乡差距矛盾体中处于弱势的农村的社会公正的同时，却无意于撼动对性别差距矛盾体中处于劣势的女性的不公正，漠视、纵容甚至再造了这种不公正。农村的女性人口在整体女性人口中占绝对优势，农村又是传统性别观念最顽固、女性处境最艰难的地方，新农村建设公共政策对性别公正的冷落无疑会加剧农村的性别差距，影响女性整体生存样态的改善和社会性别观念的传播，也背离了公共政策的“公正性”价值追求。
三、推进社会性别主流化的对策
以上对新农村建设的公共政策进行了社会性别分析，揭示了其中存在的若干问题。通过新农村建设这一侧面，暴露出中国公共政策在维护性别公正方面的缺失。要加强公共政策对性别公正的重视，加快社会性别主流化进程，需要从以下方面着手。
1.赋予妇联监测公共政策的权力
在社会性别主流化的目标中，制度建设是决定性的因素。建立起国家性别平等机制，是将性别意识纳入决策主流、并通过公共政策实现两性平等的保障。早在第一次世妇会上，联合国就提出所有国家成立提高妇女地位机构以促进社会性别意识纳入政策的建议。其后在第三次世妇会和第四次世妇会上，对妇女地位国家机制的设置、权限等有了明确的界定，如在《内罗毕战略》中，要求“在没有建立提高妇女地位的有关政府机构的国家，应当建立这种机构。为了能够发挥作用，这种机构应当为政府高级机构，并保证它拥有充足的资源、责任和权威，这样才能对各项政府政策对妇女的影响提出意见。”在《北京行动纲领》中指出：“提高妇女地位的国家机构是政府内部的中央政策协调单位，其主要任务为支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策领域的主流。这种国家机构有效运作的必要条件包括：(a)尽可能设置在政府最高级别，直属一个内阁部长；(b)组织机制或进程应斟酌情况下放规划、执行和监测权力，以期带动自下而上各非政府组织和社区组织的参与；(c)预算和专业能力方面有足够资源；(d)有机会影响所有政府政策的制订。”中国积极响应联合国号召，于1990年成立了国务院妇儿工委作为国家性别平等机构。
中国共产党始终关注女性问题，在它的指导下，早在1949年就成立了群众团体性质的全国妇联，并建立了各级妇联组织。半世纪以来，妇联作为党和政府联系广大女性的桥梁和纽带，为中国女性解放和发展事业作出了巨大贡献。由于国家性别平等机构的职能与妇联有着重合性，基于对妇联功绩的肯定和历史的尊重，以及联合国提出的国家性别平等机构要加强与妇女组织密切合作的倡导，国务院妇儿工委不单独筹建，不设专职领导职数，而是作为全国妇联的一个内设机构，将30多个部委作为成员单位，借助于全国妇联开展工作。这种机构设置方式表明妇联实质上是中国的妇女地位国家机制，其主要职责之一是“监测政策、项目、规划和立法，并对影响进行评估”。[5](P327)而要行使这一职能，应当有足够的权威性和资源，并应有否决权。但在现实中，由于妇联没有被赋予相应的权力，公共政策在制定过程中也没有经妇联或妇儿工委进行社会性别审查的程序性规定，因而难以推动社会性别的主流化。而要真正行使起监测公共政策的社会性别意识的责任，就必须赋予妇联或妇儿工委相应的权力，从制度上保证性别意识的主流化。
2.提高女性决策者的数量和地位
由于群体意识和特殊的生命体验，女性决策者更能够作为女性群体的代言人，在公共政策的形成中敏锐地发现被男性决策者忽略的性别问题，表达女性的诉求，争取女性的利益，捍卫女性的权益。因此，性别意识的主流化要求从数量上增加女性决策者的比重。同时，女性即使进入了决策圈围，还有一个权力大小和影响力强弱的问题。一般而言，正职比副职、权力要害部门比普通部门的权力大、影响力强，而现实状况是女性领导者基本上是正职少，副职多；在权力要害部门任职少，在普通部门任职多，处于权力层的边缘，在维护本群体利益时出现“心有余而力不足”的尴尬局面。因此，性别意识的主流化还要求改变女性在决策层被边缘化的现状，让她们充分参与到核心层，在决策讨论和制定中真正发挥作用。
3.对决策者进行社会性别意识的宣传和教育
对于决策者来说，无论是男性还是女性，都只有在树立起了社会性别意识的前提下，才可能在决策中纳入社会性别意识。但社会性别意识不是先赋的，更不是由怜惜女性的感性情绪生发的，而是要在学习和了解社会性别研究的基本理论的基础上才能形成。根据《干部教育培训工作条例（试行）》中“干部教育培训面向全体干部，创造人人皆受教育、人人皆可成才的条件，大规模培训干部”的规定，领导干部都有接受教育和培训的机会。因此，要充分利用各级党校和行政学院这些干部教育的基地，开设男女平等基本国策的课程，进行社会性别意识的宣传和教育，提高决策者的社会性别意识。
4.加强对现实社会性别问题的调查研究
现实中，女性遭遇的许多问题和困境，都需要公共政策的积极干预才能解决。但目前很多问题或只是媒体的呼吁，或停留于对现象的简单陈述，或是出于人道的感慨，缺少在大量取样调查和规范研究的基础上得出的严谨结论，没有强劲的说服力，无法引起政策决策者的关注。因此，加强对现实社会性别问题的调查和研究，以研究推动决策，也是社会性别主流化的重要渠道。