城乡协调发展背景下的征地补偿机制研究，本文主要内容关键词为：协调发展论文,城乡论文,机制论文,征地补偿论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国现行的征地补偿制度是城市化和工业化发展的助推器，但也成为实现城乡协调发展的阻碍之一。近几年，改革土地征收补偿制度的呼声日益高涨。本文总结现行征地补偿制度的基本特征，分析因此而导致的制度缺陷，并比较三种改革的办法，提出城乡协调发展背景下的土地征收补偿机制。
一、现行征地补偿制度的基本特征与缺陷
(一)现行征地补偿制度的基本特征
现行征地补偿制度的基本特征是由现行有关土地征收制度的法律框架所确定的，主要是由《土地管理法》确定的。体现为以下几个方面：第一，实行土地发展权归公的原则；第二，国家实行土地用途管制制度；第三，政府是征收土地的唯一合法主体；第四，实行农用地转用权的管制；第五，按照被征收土地的原用途给予补偿；第六，现行补偿标准以保证被征地农民保持原有生活水平为目标。
通过对土地用途、农用地转用权、征地补偿费以及土地供给的管制，政府保证了以较低的费用征收土地，同时以较高的价格出让土地，从而确保土地发展权归公以及归公的发展权收益最大化。
(二)现行征地补偿制度的缺陷
1.忽视了农民的土地发展权
实行农用地转用权的管制，土地由政府统一征收，按照被征收土地的原用途给予补偿，这实质上是事先管制了农地转用的价格(周其仁，2004)。城镇国有建设用地在旧城拆迁改造中已经参照公平市场价值进行完全补偿，而在农用地征收中只能按照“被征地者生活水平不降低”的标准进行补偿(王小映，2007)。可见，在城镇土地转用过程中，土地原使用权人可以获得土地的增值收益，而农民却无法从土地转用中获得土地发展权的收益。
现行征地补偿制度在具体实施过程中，仅强调土地发展权归公，没有做到由全社会、特别是由农民来共同分享土地发展权收益，忽视土地增值收益的分配问题，这种征地行为造成了对农民土地发展权的侵害。在征地补偿制度中，农民作为重要的参与者，必须满足参与约束条件。农民的参与约束条件为f-u＞0。其中，f为征地补偿费，u为农民对征地补偿费的期望值，即农民放弃土地时，根据自己当前消费水平以及未来可能的生活成本，对征地补偿费的期望。农民对征地补偿费的期望值实质上与农民的消费函数c相关。根据消费理论，消费与收入的关系可以表示为c=c(g)，其中g为收入，对农民而言就是土地年产值。而根据相对收入消费理论和永久收入理论，农民会根据自己过去的消费习惯、未来可能的生活成本以及周围的消费水准来决定其自身的消费水平，从而影响对征地补偿费的期望值u。因此，农民过去的消费水平由农地年产值
决定，未来可能的生活成本、周围城市化后的消费水平则由非农业用地年产值
决定。设p为农地向非农产业转移的可能性，农民对征地补偿费的期望值u可以表示为
u=(1-p).c()+p.c()=u(，)
根据现行的《土地管理法》，仅考虑以土地原用途给予补偿、用农地年产值倍数法计算征地补偿费用f，则f=f()。相对于迅速增长的，增长缓慢，可视为基本不变。随着非农业用地年产值的不断增长，农民对征地补偿费的期望值u不断提高，而因农地年产值基本不变，征地补偿费用f也基本不变，所以当非农业用地年产值增长到一定程度时，必然导致f()-u(，)＜0，此时原征地补偿制度已不能满足农民的参与约束条件，征地过程也就成为冲突不断的过程。
2.忽视了地方政府以土地寻租的可能性
在原征地补偿制度的设计中实际上存在这样一个假定，即地方政府不存在道德风险，具有完全的信息，只要追求归公的发展权收益最大化，就自然实现了归公的发展权收益由全社会共享的目标。实际上，各地方政府土地利用的政策目标应该包括以下两方面：第一，促进经济发展，追求土地最大的经济效益；第二，兼顾包括农民在内的各方土地权益人的利益以及土地利用的社会效益。这种政策目标可以近似地表达为：在兼顾农民对征地补偿费用期望值的约束条件下，追求政府土地利用收益的最大化。
Max P=Y-f
s.t.f=u
地方政府土地利用的收益P指的是支付农民征地补偿费后的土地收益，即P=Y-f，其中Y为政府出让土地的收益。土地收益与土地年产值相关，即Y=Y(g)=Y()。单纯考虑土地原用途，以农地年产值倍数计算征地补偿费用f，即f=f()，最大化政府土地利用的收益可以表示为
Max P=Y()-f
s.t.f=f()
即Max P=Y()-f()。相对于而言，增长较缓慢，所以，仅考虑的变化，当P′()=Y′()=0时，政府土地利用的收益最大。可见，在以农地年产值倍数计算征地补偿费用条件下，最大化政府土地利用的收益P实际上转变为最大化政府出让的收益Y。由于对土地出让收益Y的分配制度不健全，在道德风险和不完全信息的作用下，最大化政府出让土地的收益Y得不到有效监督，因而形成了最大化的权力寻租金额和机会，即形成了政府制度性寻租(沈飞等，2004)。
3.形成了非均衡的土地市场
现行的土地征收制度形成了非均衡的土地市场，妨碍了市场机制对土地资源的配置。这主要反映在以下几个方面：第一，农民对征地补偿费的期望值u无法影响征收补偿的金额，即农民对征地补偿费期望值增大，而征地补偿费却不能提高，因此造成了土地初级市场的非均衡；第二，是权力租金而非土地产权的权利租金刺激农地转向工业城市用地，激励各地方行政主体竞相成为经营城市土地的牟利组织(周其仁，2004)，造成土地二级市场的非均衡；第三，过低的补偿标准不仅造成土地市场的失衡，也带来社会福利的损失，它降低了土地配置效率，延迟了土地开发时机，提高了延迟成本和交易费用(黄祖辉等，2002)。
土地市场的非均衡是由忽视农民的土地发展权和地方政府可能存在的寻租行为造成的。均衡的市场中各行为主体的收益不可能单调递增或递减。但在单纯考虑土地原用途、以农地年产值倍数计算征地补偿费用的条件下，忽视了农民的土地发展权，随着增长，农民在征地中的收益f()-u(，)单调递减，而政府土地利用的收益P却单调递增，这是土地初级市场失衡的根本原因。在土地二级市场中，虽然土地使用者土地净收益V()-Y()为非单调函数(其中V为土地使用者的土地效用)，但政府土地利用的收益P单调递增，所以，土地二级市场可能在地方政府的寻租利益驱动下而失衡。
政府对土地用途、农用地转用权、征地补偿以及土地供给的管制是以上征地补偿制度缺陷的直接原因。以农地年产值倍数计算征地补偿费用，即相对固定的征地补偿费用，不仅导致了土地市场失灵，还导致政府对土地管制的“政府失灵”。
二、三种征地补偿制度改革路径的比较
(一)计划征收基础上的征地补偿制度改革
计划征收基础上的征地补偿制度改革是指在现行法律框架下不改变现行土地所有制关系，维持政府对土地用途、农用地转用权、征地补偿以及土地供给管制的前提下对征地补偿制度进行的改革。这一改革方案认为，现行征地制度框架仍然具有一定的合理性，当前的核心问题是对农民失去土地后的补偿不够，其他的种种问题都是因此而衍生，因此当前改革的重点是提高征地补偿标准，改变土地增值收益的分配结构，将原本属于农民的土地增值收益从地方政府和开发商手中转移过来，从而保护农民的利益。这一改革方案主要是通过改革征地补偿费用的计算方法来实现改革目标。这种思路以国土资源部为代表，有学者称之为渐进式的“治标”改革方案。
从1953年到2004年的半个世纪间，我国社会经济发生了翻天覆地的变化，但以农地年产值倍数来计算征地补偿费用的方法没有发生根本变化，2004年的《土地管理法》仍然规定只有在特殊情况下才能以提高农地年产值倍数的方法来提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。农地年产值倍数法从2004年开始才有了根本上的松动。国土资源部于2005年7月23日发布了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，启动了各地制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价的工作。例如，统一年产值标准方法中规定“以前三年主要农产品年均产量、价格为主要依据，测算统一年产值，同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社会保障需要等其他条件，确定补偿倍数”。这使补偿倍数成为一个随着经济发展变化而变化的动态变量，即N()。统一年产值标准方法与农地年产值倍数法的根本区别在于农地年产值倍数法可以表示为f=N·，而统一年产值标准则表示为f=N()·。例如，征地区片综合地价可采用农地价格因素修正测算法进行测算。农地价格因素修正测算法规定“修正因素主要考虑土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素”。征地区片综合地价法从根本上改变了单纯考虑土地原用途的征地补偿方法。例如，以地价折中法对农地价格进行修正，确定征地区片综合地价，就充分体现了综合考虑土地新旧用途以确定地价的思路。
从总体上来看，计划征收基础上的征地补偿制度改革是围绕改革征地补偿费用计算方法来进行的，没有涉及制度深层的矛盾。
(二)激进式的市场化改革模式
激进式的市场化改革模式是基于土地产权制度改革的征地补偿制度改革。这一改革方案认为，现行征地补偿制度存在的根本问题是农村土地产权制度的缺陷，表现为所有权主体代表不明确、集体组织治理结构不完善等，只有完善农地产权才能保护农民集体土地的财产权，因此改革的重点是农地产权制度建设。这一改革主张还认为土地制度改革是一个系统工程，单纯对征地补偿制度进行改革，无法改变现行征地补偿制度的缺陷，只有突破现行的法律框架，进行土地产权制度改革，才能建立起完善的土地市场机制，形成公平的市场价值，做到公正的征地补偿。这些观点主要包括以下几方面：第一，否定土地发展权归公的原则，认为“‘土地涨价归公’的经济学是错的。传统理论忽略的是农地之主对土地增值有一项重要贡献，那就是‘放弃’农地的使用权。倘若地主不放弃土地使用权，工业家、地产开发商、城市规划官员们看中的‘位置’、增值从何谈起”(周其仁，2004)？第二，土地产权不清晰和残缺不利于市场对土地资源的配置。根据产权理论，只有明晰的产权才能形成有效的市场。将土地的产权界定给农民将比界定给村政府会有更大的收益(刘凤芹，2004)。主张可以将土地的所有权和产权分开，政府仍然拥有土地的所有权，而将土地的使用权界定给农民，使农民有完整的土地转让权。第三，主张农地直接入市流转。农民以其土地使用权直接参与流转过程中的讨价还价，以市场机制确定农地转用价格，配置土地资源。第四，主张公正补偿原则。公正补偿是按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值进行补偿的，即按照公平市场价值进行补偿(王小映，2007)。因此，没有均衡的土地市场就无法确定公平的市场价值，被征地农民也就无法得到公正的补偿。
本文认为这一改革思路对于明晰土地产权和健全土地市场是具有积极意义的，但必须指出的是，第一，明晰土地产权，有利于界定包括农民在内的土地产权人的权益，有利于健全土地发展权收益的分配机制，但不能因此而否定土地发展权归公。如果涨价全部归失地农民，意味着农民土地开发权“过界”；反之，如果涨价全部归公，则意味着政府的土地开发权“过界”(周诚，2007)。第二，本文并不认同完全竞争的土地初级市场能够实现农地转用过程中的公正补偿。这是因为，一、农民只是土地产权人之一，由他们直接参与流转过程中的讨价还价，确定土地转用价格，有可能损害其他土地产权人的权益。根据全面开发权观点，对于农地自然增值的合理分配，应当全面顾及失地农民、在耕农民和政府等三方面的土地开发权，也意味着每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权；二、由农民与土地使用者分散地进行土地交易，将提高土地的交易费用；三、土地增值的不确定性以及农民对土地价值评估的信息不完全，不能保证以市场均衡的价格实现土地转用，因而不能确保农民的权益；四、完全由市场机制确定土地补偿价格，可能会由于土地区位不同、市场转用价格不同而造成不公平的补偿；五、完全竞争的市场不利于政府提高土地利用规划实施效率，也不利于实现规划圈内外的同价补偿，因而会造成土地增值收益的分配不公。
(三)城乡协调发展背景下的征地补偿机制
城乡协调发展背景下的征地补偿机制是指在我国从农业化向工业化转型、从计划经济体制向市场经济体制转型的背景下试图提出的征地补偿制度的最优改革方案。现行法律框架下的征地补偿制度改革无法从根本上改变现行征地补偿制度中存在的缺陷，而基于土地产权制度改革的相对激进的改革方案又可能产生新的矛盾和问题。本文提出的城乡协调发展背景下的征地补偿机制作为经济转型过程中的制度安排，则是一种渐进混合征收的改革方案。“渐进式的改革”本身在一定的条件下就可能是“最优的”(樊纲，1993)。这一改革方案包括以下几个主要方面：坚持土地的社会主义公有制，实行土地发展权归公的原则；将土地的使用产权界定给农民，农民可以分享土地发展权；维持土地用途和农地转用的管制，由政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值；包括农民在内的土地权益人可以按比例享有土地增值收益；在明晰土地产权的基础上确立土地出让金分配、使用和监管机制。也就是说，在改革征地补偿费的计算上，从只考虑土地原价值转向兼顾考虑土地转用后的价值，最终实现征地补偿价与市场价格接轨；在土地市场建设方面，明晰土地产权，建立农村土地市场和农转非土地市场，为最终建立城乡统一土地市场奠定基础；在土地增值收益管理方面，规范土地出让金的支出，加大土地出让金对“三农”的投入。
(四)三种征地补偿机制的比较
现行法律框架下的征地补偿制度中，政府统一征收农民的土地并按土地原用途给予补偿，政府向土地使用者拍卖土地并获得土地出让金。
基于土地产权制度改革的征地补偿机制实质上就是完全的土地市场机制。在这一机制中，在土地规划的前提下，农民直接向土地使用者出让土地，并以土地的市场价格获得土地增值收益，政府以税费的形式取得土地增值收益。
城乡协调发展背景下的征地补偿机制中，政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值，在土地拍卖市场中获得土地出让金，并按比例向农民支付征地补偿费。
城乡协调发展背景下的征地补偿机制与现行法律框架下的征地补偿制度改革的相同之处是：坚持土地的社会主义公有制、实行土地发展权归公的原则，维持土地用途和农地转用的管制。两者的不同之处是从由政府统一征收转变为由政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值；从改革征地补偿费用的测算方法转变为农民可以按比例享有土地增值收益。
城乡协调发展背景下的征地补偿机制与基于土地产权制度改革的征地补偿制度改革的相同之处是主张明晰土地产权，承认农民享有土地发展权，农民可以享有土地增值收益。二者的不同之处是基于土地产权制度改革的征地补偿制度改革中由农民直接参与土地的市场定价，以竞争市场的价格为基础获得补偿，而本文的改革方案则由政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值，农民以土地拍卖价格为基础获得补偿，实行市场化的征地补偿。
总之，现行征地补偿制度的缺陷是由忽视农民的土地发展权和地方政府可能存在的寻租行为造成的。农民按比例享有土地增值收益，保证了农民的发展权收益；由政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值，使政府从土地经营者转变为土地权益人的代理人，这有利于约束地方政府可能存在的寻租行为。另外，由政府代表土地权益人统一实现土地转用过程中的增值，可以实现规模经济，降低农地转用过程中的交易费用，这种相对垄断的土地供给有利于保证包括农民在内的土地权益人的土地增值收益，有利于提高土地利用规划实施效率，有利于解决因规划管制引起的土地增值分配不公问题，也有利于抑制土地投机(王小映，2007)。因此，城乡协调发展背景下的征地补偿机制既克服了现行征地补偿制度的缺陷，又避免了激进改革带来的风险。
三、城乡协调发展条件下的征地补偿制度改革
(一)改革的两个核心
1.政策目标从以城市发展为重点改变为城乡协调发展
研究征地补偿制度，必须将土地出让金支出纳入研究范畴。土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。其中投入于农村的支出如下：(1)征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。(2)支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。其余用于城市发展。
设广义征地补偿率f(不仅包括征地和拆迁补偿支出，还包括支农支出)为占土地出让收入的比例，则征地补偿F=Y(，)·f，政府土地利用的收益G=Y(，)·(1-f)。综合考虑以土地新旧用途年产值计算征地补偿F(，)，兼顾农民权益，可以拉动消费，有利于促进经济的可持续发展，所以，Y(，)=Y(f)。考虑Y=y(1+k·f)的情形，其中y和k均为与城市化程度相关的系数，则最大化政府土地利用政策目标表示为：
Max G=Y(，)·(1-f)
s.t.Y=y(1+k·f)
即Max G=y(1+k·f)(1-f)。当G′(f)=0时，G为最大值。
从图1可见，为了促进经济发展，就必须促进城乡协调发展，也就需要拉动消费，提高征地补偿率，但过高的征地补偿将提高土地成本，又会抑制经济发展，所以，只有适当的征地补偿率，才能保证实现政府土地利用政策目标的最大化。城乡协调发展条件下征地补偿制度改革的核心之一是政策目标从以城市发展为重点改变为城乡协调发展，根据各地经济发展状况和城市发展水平，适时提高征地补偿率f，以促进城乡协调发展。
图1 征地补偿率与政府土地利用的收益
2.从计划补偿向市场化补偿过渡
将征地过程“非帕累托改进”转化为“帕累托改进”必须进行补偿。可以由政府出面，通过转移支付，把土地出让金的一部分用于补偿“三农”，也可以通过土地市场直接交易，使双方都获得满意的补偿。从计划补偿向市场化补偿过渡是征地补偿改革的基本原则。应明确并缩小公益性征地的范围，促进征地补偿市场化。完全由行政定价和完全由市场定价都不是最优选择，只有合理界定公益性和经营性征地的界限，既避免政府失灵又避免市场失灵的可能性，才能使征地过程达到全社会的福利最大化。
现阶段征地过程中的主要矛盾是公益性征地范围过大，因而要明确界定公益性和非公益性用地，减少征地的范围，同时建构城乡统一土地市场，使征地补偿有市场的参照。城乡协调发展条件下征地补偿制度改革的另一个核心应是从计划补偿向市场化补偿过渡，即从图2中的A向B改变，逐渐走向参照市场价格确定征地补偿的方向，即征地补偿的市场化方向。
图2 计划补偿向市场化补偿过渡
(二)改革的目标
由现行有关土地征收制度的法律框架所确定的现行征地补偿制度，保证了政府计划征收土地过程中以较低的费用征收土地，同时以较高的价格出让土地，从而确保土地出让金最大化。土地财政驱动各地政府以土地出让金最大化为目标，而土地出让金最大化要以扩大城乡级差地租为基础，扩大城乡级差地租又是以继续加大城市投入、相对弱化农村发展的方式来达到的，因此，目前的征地补偿制度与土地财政制度必然带来城乡的不协调发展，导致社会整体福利的下降。
从以上分析可知，只有将土地出让金平衡地投入到农村和城市两个区域，才能有效遏制城乡级差地租不断上升的势头。在现行的制度条件下，不管是市场这一看不见的手还是政府这一看得见的手，都没能遏制城乡级差地租的扩大，反而加剧了这一趋势的发展。所以，有必要改革现行的征地补偿制度。征地补偿不仅是对失地农民的补偿，而应既要用于支援“三农”建设(主要包括“对重点在耕农民的支持”和“一般地支持农村基础设施建设”两大方面)，又要适度用于城镇建设；而后者的最终目的在于吸收失地农民就业(周诚，2007)。所以，政府的土地利用政策不能以获得最大化土地增值收益为目标，而必须加大对农业、农村、农民的补偿力度，逐步缩小城乡之间的级差地租，改变城乡之间AB′C′的地租分布，使城市中心、城乡结合部到远郊的地租形成ABC的分布(见图3)，以实现城乡的协调发展。
图3 征地补偿与城乡一体化
总之，土地增值收益的分配不仅是促进工业化和城市化的政策工具，也应是统筹城乡发展的宏观调节手段。城乡协调发展条件下的征地补偿制度改革就是要将土地出让金平衡地投入到农村和城市两个区域，以实现城乡协调发展。
(三)改革的路径
设计城乡协调发展条件下征地补偿制度改革路径，必须以十七届三中全会决议为指导。《决议》指出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。
只有存在真正的城乡统一市场，才能实现从计划征收向征购的转变。因此，应既开始启动城乡统一市场的建设，又分类逐步推进，按照“分类推行、渐进市场化”的思路，选择征地补偿制度改革的路径。具体可以分以下步骤逐步推进：首先，着手农村土地市场的培育，在城镇规划区内外分别实行市场交易与计划征收两种不同的制度安排。在城镇规划圈外，在保护耕地和城乡规划约束条件下，允许集体土地直接进入农村土地市场流转。城镇圈内土地非农化的增值空间大，由政府统一征收，以统一年产值和区片综合价向农民个人进行补偿，并加大土地出让金中支农支出的比例。第二步，城镇规划圈内外分别实行经营性土地市场交易与公益性土地准市场征购两种不同的制度安排。城镇规划圈外城乡土地市场格局形成后，逐步扩展到城镇规划圈内，进一步缩小征地范围。经营性土地实行市场交易，以市场交换实现土地权属转移中的补偿；公益性土地实行准市场征购，既要参照城市土地的交易价格，又要参照农村土地的交易价格。最后，建立起有法定补偿标准保护、有客观市场价值参照、公正的征地补偿办法。无论是规划为公共目的用途、还是规划为经营性用途，只要土地的区位相当、自然条件相似，对其补偿水平就应当一致，实现同地同价的公正补偿。
四、结论
城乡协调发展背景下的征地补偿机制作为经济转型过程中的制度安排，是一种渐进的改革方案，主要包括以下内容：第一，明确界定城镇规划圈，明确征地公益性和经营性范围。第二，公益性补偿应与经营性的市场价格补偿最终接轨；区别在于公益性征地是强制性的，经营性征地是非强制性的。第三，城乡协调发展条件下征地补偿制度改革在征地补偿费的计算上，从只考虑土地原价值转向兼顾土地转用后的价值，最终实现征地补偿价与市场价格接轨。第四，政府在主导经营性土地征购的同时，还必须培育土地交易市场。逐步形成城市土地交易市场、规划区内农转非的政府土地征购市场和规划区外的农村土地交易市场，为最终建立城乡土地统一市场奠定基础。第五，在明晰土地产权的基础上确立土地增值收益分配、使用和监管机制。加大土地出让金在农村的投入，协调城乡发展。第六，城乡协调发展条件下征地补偿制度改革以抑制城乡过大的级差地租和促进城乡协调发展为目标。