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中图法分类号 F121.21
党的十五大报告指出：“要全面认识公有制经济的含义。公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别。公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。”这是我国经济体制改革在理论上的重大突破，具有非常重大的现实意义和深远的历史意义。国有经济控制力是一个新的也是一个十分重要的命题，对于我国下一步从战略上调整国民经济布局具有重要的指导意义。增强国有经济控制力是社会主义市场经济的必然要求，也是在已走过的改革历程中被实践反复证明了的从整体上提高国民经济效率的最佳选择。本文正是从这个视角出发，在多种经济成分共同发展的基本经济制度下，在多元化市场主体平等竞争的基础上，对增强国有经济控制力这个问题进行探讨。
一、国有经济控制力的基本内涵
1.从量上分析
国有经济起主导作用，主要体现在控制力上，这意味着国有经济必须在数量上处于一定的水平，在国民经济总量中占有必要的比例。因为量总是质的一定的基础，如果没有必要的数量支持，国有经济控制力的问题必然无从谈起。有材料表明，本世纪70年代末，在发达国家的制造业中，国有经济一般约占11%，最高不超过25%；发展中国家的制造业中，国有经济的比重平均是略超过10%。有些发展中国家国有经济比重很高，如埃及1979年国营企业占制造业的60%以上，缅甸1980年国营企业在制造业中的比重达到75%，以上统计还不包括公用事业、基础设施等部门。本世纪70年代末，邮政行业中，英、法、美、西德、意大利和日本的国有企业都占100%；广播通讯行业中，英、法、西德、 日本的国有企业占100%；电力行业中，英、法的国有企业占100%，西德、意大利占75%；铁路运输行业中，英、法、 西德、 意大利的国有企业是100%，日本是75%；钢铁行业中，英、法、 意大利的国有企业都占到75%；汽车业中，英、法的国有企业占50%（详细情况见表）。上述数据反映的都是70年代末的情况，当时这些国家的发展环境和我国现在的情形有许多相似之处，具有可参照性。这表明现代经济中，国有经济是必须存在而且必然存在的，这是以社会化为基本特征的现代经济发展的一种规律性。当然，笔者这里强调国有经济必须在数量上达到一定的水平，绝非重弹数量上绝对控制或越多越好的老调。而是说，国有经济应该在国民经济总量中占有一个恰当的（也是必要的）比例。这一比例既能为国有经济起主导作用提供必要的数量基础，又不会因为国有经济在国民经济总量中所占比重过大而导致市场主体单一，进而导致竞争不充分，经济运行缺乏活力，提高经济效率也就缺少一个应有的前提。而且，必要的比例是就总量而言的，正如十五大报告所指出的“有的地方、有的产业可以有所差别。”
主要发达国家重要部门中国有经济所占比重（%）
采煤石油钢铁汽车造船电力
美 国 25
日 本 25
原西德 50 25 25 75
法 国 100 75 50 100 100
英 国 100 25 75 50 75 100
意大利 75 25 75
加拿大 75 25 100
煤气铁路航空邮政电信
美 国 25 100
日 本 75 25 100 100
原西德 50 100 100 100 100
法 国 100 100 75 100 100
英 国 100 100 75 100 100
意大利 100 100 100 100 100
加拿大 75 75 100
25
资料来源：英国《经济学家》。
2.从质上分析
必要的数量基础只有和较高的质量统一起来，才能从根本上增强国有经济的控制力，才能适应市场条件下日益激烈的竞争。提高国有经济的质量就是要使绝大多数国有企业有活力和竞争力，有较快的发展速度和较高的经济效益。具体的要求是：第一，理顺国有经济的产权关系，在责权利一致的基本原则下，确保国有资产有人负责和保值增值，其核心是落实国有企业的法人财产权；第二，切实转换国有企业经营机制，使其成为市场经济所要求的那种享有充分权利又承担相应责任的、独立自主的市场主体，其核心是尽快彻底地实现政企分开；第三，有效解决所有权与控制权在现代公司制中被分离后，由于所有者与经营者不是同一主体而造成的信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题，形成公平和充分竞争的外部环境；第四，通过合理的制度安排和建立有效的内部治理结构，强化企业管理，努力降低成本，推动科技进步，提高效率，彻底解决国有经济经营不善的问题；第五，尽快建立健全完善的和高效率的资本市场，依托资本市场，促进国有资产的充分合理流动，促进企业产权结构和内部治理结构的转变，促进资源的重新配置。从上述意义上讲，只有当国有经济在多元化市场主体的平等竞争中有了较高的运营效率，能给其他经济成分的发展起示范和导向作用，能有效地带动整个国民经济更快速和更健康地向前发展时，才能说国有经济起主导作用就真正体现在控制力上了。
3.从产业分布上分析
增强国有经济的控制力，必须在保证恰当的（也是必要的）数量并不断提高效率的同时，充分考虑国有经济的产业分布。也就是说，国有经济还必须控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。主要是：（1）具有显著外部性，即自身效益不一定好， 但社会效益明显的产业领域，如基础科研和教育、国防、环保以及某些大型交通运输和水利设施工程；（2）自然垄断部门，如城市供水和煤气、电力、 通讯以及某些严重稀缺的自然资源生产部门；（3）信息严重不对称的部门， 如部分金融和医药部门；（4）某些特别重要的行业和战略资源性行业， 如粮食储备、国防矿产的勘探开发等；（5 ）仅靠市场力量难以筹措大量资金、承担较高风险、具备雄厚科研力量的某些幼稚产业、基础产业、支柱产业和代表世界经济发展潮流与方向的高新技术产业。上述行业和领域，国有经济必须重点进入，以独资或控股的方式加以控制，这样才能真正起到占主导地位的作用。
4.从市场经济条件下国有经济应该发挥的功能及其绩效上分析
由于存在着“市场失灵”，在市场经济中，总有一些企业、个人和市场做不了、做不好和不愿做的事，而这些事对整个国民经济的发展又至关重要，这些事就得由国家来做，这也是国有经济在市场经济条件下应该而且必须承担的功能，具体包括：（1）提供公共物品；（2）通过有目的地参与具体的经济活动，抑制市场波动，进而协助政府熨平商业周期，促进国民经济稳定增长和平稳发展；（3）通过参与收入分配， 促进和保证社会公平；（4）增加就业；（5）促进幼稚产业和高新技术产业的发展。通过这些功能的发挥，国有经济能有效地弥补或校正市场机制的不足之处，从而在维持市场机制正常运行及社会稳定等方面发挥着必不可少的绩效。从这一角度分析，还可以发现国有经济的行为目标具有两重性：一是社会目标，二是利润目标。对于私人经济而言，利润目标具有独立性的行为最大化特点（不排除其附带实现的社会目标），而对于国有经济，社会目标与利润目标则具有权衡的特点，当二者处于冲突状态时，社会目标显然居于优先地位。鉴于国有经济行为目标的双重性，决定了判断国有经济运行绩效的复杂性。也就是说，对国有经济运行实绩的评价，不能单纯地以利润最大化标准为依据，还应考虑到或更多地考虑到它在增进整个社会福利上的目标绩效。这一点在探讨国有经济的控制力问题时尤应加以重视。
二、国有经济控制力的现状及其存在的问题
改革开放以来，由于鼓励多种经济成分共同发展，国有经济的比重有较大幅度的下降。到1996年底，我国工业总产值中，非公有经济已占30.8%；社会消费品零售总额中，非公有经济已占53.3%。但是，就总体而言，国有经济仍然牢固地发挥着主导作用，主要表现为：首先，国有经济在总量上占居主体地位。根据国有资产管理局统计，截止1995年底，我国国有工商企业的资产总额已达到了9.6万亿元， 占全社会资产总量的主体。在1996年我国的国内生产总值中，国有成分达到了40.8%，这在多种经济成分共同发展，股权趋向于分散的现实经济环境中，特别是公有制经济仍占同年GDP76%的前提下， 国有经济显然还是占有主体地位。其次，国有经济仍然是国民经济和社会发展的主导力量。国有单位在改革开放以来，每年完成固定资产投资一直占全社会固定资产投资的70%以上，安置就业人员占城镇社会就业人员的60%以上，国家财政收入有60%来自国有企业。第三，国有资产在关系国计民生的重要行业和关键领域仍占有绝对的控制地位。国有资产在邮电、民航、铁路等部门的总量占全社会同行业比重的100%，在电力、煤炭、石油开采、 冶金、化工等行业的资产占全社会同行业比重的91%、90.9%、95%、79.2%和77%。银行货币体系、基础设施和国防等产业也都由国有经济全资控制。国有经济的问题主要是在质量方面，具体表现为：
1.国有经济的布局不合理，摊子铺得太大，战线拉得太长，过于分散
根据国有资产管理局统计，截止1995年底，我国29.1万户国有工商企业的资产总额为9.6万亿元，其中5.8万亿是负债（主要是银行贷款）形成的，3.8万亿是所有者权益，扣除个人、外资及其他人的股权， 真正属于国有资本的部分约为3.6万亿。 考虑到国有企业的资产当中约有20%左右的非生产性资本，那么真正用于生产经营活动的国有资本数量实际上不足3万亿。然而这不足3万亿的国有资本却遍及几乎所有的工商领域，平均每家企业所获得的能够真正用于生产经营的国有资本数量仅有1000万元左右。国有资本这种过分分散的状态严重损害了现有国有企业竞争能力和国民经济整体效益的提高，是造成国有经济高投入、低产出，高消耗、低效益的重要原因。
2.与国有经济的过分分散相对应，国有经济应该重点、集中进入的行业领域却进入得严重不足，造成严重的结构不合理
1995年，我国煤炭、水泥、棉布、电视机产量均居世界第1位， 钢、发电量、化肥、化学纤维产量居世界第2位， 但我国没有一家工业企业能够挤入世界500强。大产业小企业状况不改， 将从根本上窒息我国经济进一步发展的活力。此外，随着世界经济日益走向全球化、一体化，随着我国经济开放度的不断提高，跨国公司直接投资迅猛增加，国内竞争国际化已经悄然来临，包括国有企业在内的我国企业面临的竞争压力空前增大，不尽快走向规模经营，我国将有越来越多的企业被跨国公司挤垮或兼并，从而会导致我国一些具有潜在竞争优势的产业或行业领域被外国公司控制，国有经济的控制力将受到极其严峻的威胁。
3.国有经济运营质量差，效率低，甚至在国有企业中出现了“亏损蔓延现象”
1996年底，全国独立核算工业企业有2.6万多个亏损，其中约有1.2万个企业年年榜上有名。1996年1季度，全国6.8万个国有工业企业盈亏相抵净亏损25亿元左右。1997年1至4月，国有企业亏损额又上升了 8.1%，问题是相当严峻的。质量低下，最终会导致国有经济在数量和产业分布上的优势彻底丧失。从这一意义上讲，质量已成为增强国有经济控制力的核心问题。
此外，国有经济的布局状况与其在市场经济条件下的应有功能严重错位。国有企业分布得太广太散，许多政府必须办的事却因为资金短缺而无力去办，如需要高额投资的重大高新技术开发，政府应给予财政支持，由政府承担部分或全部研制费用或设立风险基金，但政府却常常力不从心。尤其值得注意的是，由于一般的加工竞争性事业占用了太多的国家资金，政府为实现其基本功能所需的财力反而得不到保证。例如九年义务教育，早有法律明文规定，但许多地方政府因文教经费不足而不能很好地落实。
造成上述问题的深层次原因在于国有经济的“体制困境”，主要表现为产权不清，政企不分以及由此导致的经营机制僵化，也在于国有经济战线过长、布局过散。如何在对国有经济进行战略性重组的同时，又能做到真正的制度创新，已成为提高国有经济质量进而更好地增强国有经济控制力的重大而又迫切的历史性课题。
三、增强国有经济控制力的对策和建议
国有经济控制力就是国有经济在国民经济总量中占有恰当的（也是必要的）比例，有较强的参与市场竞争的能力，同时又有合理的产业分布，充分发挥市场经济条件下国有经济应有的功能并取得好的绩效。但在过去的实践中，我们已饱尝国有经济求纯和分散给国民经济和社会发展带来的问题。但客观地分析和理性审视国有经济控制力这一重大的理论和现实命题，我们又不得不更加理性地面对国有经济的未来。我的思考是，如果把国民经济分成公共物品生产领域（如国防、基础设施、公益事业）、高垄断产业领域（亦即私人资本不愿或无力进入，国民经济发展又必须的或有较高规模经济要求的产业）和一般竞争、加工性产业领域，那么国有经济就应该集中于发展前两个领域内的产业和行业，同时加强产业整合，促进国有资本的积聚集中，走集团化大企业发展的路子，实行规模经营。当然，需要国有经济重点进入的领域也应实行分类指导，进入方式可以根据不同行业的特点和不同企业的性质，选择不同的企业组织形式。与此同时，还要把结构调整、产业整合与创造宽松、公平和充分竞争的外部环境结合起来进行。也就是说，国有经济应该是在多种经济成分共同发展的基本前提下，在与其他经济成分平等竞争中增强控制力。原因很简单，建立社会主义市场经济就必然要求既要增强国有经济控制力，又要使多元化市场主体平等和充分竞争，这二者不但不矛盾，而且应该不可偏废地有机统一起来。关于增强国有经济控制力的问题本文已有详尽论述，为了说明后一个问题，这里再引用一项世界银行对中国经济增长的最新研究：由于中国工业所有制结构变动，外资企业、私人企业占全国工业附加值比重由1984年的1%提高到1994 年的24%，对中国工业附加值高速增长做出了重要贡献。这种因为所有制成分变动重新配置资源所产生的经济效益，使1990— 1994 年期间中国的GDP年增长率提高了0.9个百分点，其贡献率为8.6 %（ World
Bank,1996）。上述分析同时也表明， 如何把增强国有经济控制力与发展多种经济成分二者很好地融合在一起，是我国经济体制改革和国民经济发展中必须做好的一件大事。应该说，国有经济的战略重组已经开始了这方面的有益探索。
综上所述，笔者认为，尽管一般竞争、加工性企业占有全国企业总数的90%还多，但只要国有经济集中发展公共物品领域和高垄断产业领域的行业，就能做到既控制了国民经济命脉，又占有规模之利，同时兼顾数量基础和产业分布等几方面的要求，也能保证国有经济在市场经济条件下其应有功能的发挥。只要能再有效地提高质量，增强国有经济控制力就有了理论和现实两方面的坚实基础。所以说，对国有经济进行战略重组，同时加强产业整合，尽力创造充分竞争的外部环境，已成为增强国有经济控制力的必要前提和基础，全力提高国有经济的运营效率则是核心和关键。
那么怎样才能有效提高国有经济的运营效率呢？笔者认为股份制改造应该是一个基本原则，在这一大原则下，当前还必须抓紧和重点解决好以下3个问题。
1.国有经济管理权限的合理设置
考虑到“分灶吃饭”等原因造成的部门利益和行业分割这一我国经济运行中的积习，在国有经济“改制”中再也不能沿袭这一有致命弊端的管理体制或模式。目前正在进行的结构调整是一大契机，而且是中国经济改革和发展中必须走好的重要一步。应该结合结构调整，大力发展跨行业、跨部门、跨地区的企业集团，积极推动企业战略联盟，促进企业间的兼并和联合。通过这一方式，既可以获得规模经济之利，又可以使其中的国有经济部分的管理权限在市场机制作用下通过资本运营和相互参股达于合理，形成既有激励又有制衡的符合市场经济要求的机制。当然，中央银行体系、航天、国防、公用事业等因其在国民经济中的独特地位，则应相应地通过法律的形式明确其中国有经济部分的管理权限。
2.国有股运营代理人的确定
以模拟市场的方式选择国家股运营代理人，即通过法定的程序，在充分考核的基础上，模拟市场机制，在多个具有平等地位的主体之间通过充分竞争，择优选择国家股运营代理人。这个代理人可以是自然人，也可以是法人，但都应该提供必要的抵押品。此外，还必须辅之以严格的契约对代理人的责、权、利加以明确规定，并能实行科学合理的动态管理。与此同时，还要加强法人治理结构建设，充分发挥股东大会、董事会和监事会的作用，强化对国家股运营代理人的监督，保证其高效率运作。从长远来说，国家股代表多元化也是应该考虑的重要方面。
3.国家股在不同产业或企业中的比例界定及其流通
对国防、航天、造币等直接关系国家安全和有特别重要性的部门，应采取国有独资的形式；对公用事业、基础设施和基础产业等具有自然垄断特点的部门，应主要采取国有独资和国有资本控股的形式，同时积极引进非国有资本；对在国民经济中占据重要地位且有一定垄断性的支柱产业，如石化、钢铁、汽车等行业可采取国家控股或参股的形式。为了保证某些有特别重要性行业的国家控股，可以适当规定投资于此类行业的民间资本的最高比例。当然，随着市场化的不断深入，引进和扩大民间投资是必然趋势，为的是引入竞争，提高效率，这要视当时的具体情况特别是国有资本的运营状况而定。在其他产业或企业中，一定要完全平等地对待国有经济和非国有经济，包括对外资实行国民待遇。特别是一般竞争盈利性和一般加工性行业和领域，国有经济则应主要通过拍卖的方式实行退出，由非国有经济来承担。与此相联系，国有股和法人股的自由流动问题也必须尽快解决。
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