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社会公正问题的研究和解决涉及公共政治的根本问题，也是政府工作的核心所在。分配正义对于任何一个社会都是重要的。社会不同发展阶段上的分配正义的要求有所区别，但不是根本不同或对立的。我国改革开放初期，以发展生产力、克服贫穷落后的状况为主要任务，因而提出了“效率优先，兼顾公平”的基本原则。发展是硬道理，把经济的大饼做大，让每个人分得多一些，而不是在低的生产力水平上靠平均分配来避免少数人极贫。这样，经济恢复了活力，人们的劳动积极性调动了起来，一部分人也迅速地先富了起来。然而，让一部分人先富起来的目的是共同富裕，而不是贫富悬殊的急剧扩大。判定社会制度的标准是看其能否促进生产力的发展，但一些人将此理解为只是经济总量的增长，GDP数字的增加。于是，生产力标准被片面地理解成上项目，争指标，拼GDP数字，而相当程度上忽视了分配正义的问题。
公平正义是一个社会体制分配各种资源时的根本原则。社会纷争和生产力破坏的缘由大多出于社会不公，包括不民主的统治方式引起民众的强烈反弹。许多看起来不大的冲突激起的所谓群体骚乱，往往是人们对于社会不公的不满积累起来的结果。在今天的中国，通过落实公平正义来巩固统治权力合法性，是一项紧迫而重要的政治任务。而认真对待权利，落实程序正义和实质正义，是实现分配正义的基本内容。
一、认真对待权利
认真对待公民权利，是社会公正的一个基本出发点。不能平等地对待公民权利，用各种主观方式将人划分成等级，随意区别对待，是人治的主要手段，也是根本性的政治不公。在保障和捍卫公民权利方面，有必要进行透彻的理论阐述和认真的实践改进。
权利是一个政治法律术语，通常是个人宣称对其对象所拥有的按照自己的意愿来处置的能力。物权即是个人、法人或团体对物的排他的所有权包括处置权，而人权则是指个人在政治参与、言论、结社、迁居、不受专横逮捕和随意限制人身自由等方面的权利。在西方政治思想史上，关于自然权利的论述源远流长。理论家们认为，人们对于自己的生命、财产所有权和表达、结社等自由权利不是哪个世俗的权威所赐予的，而是与生俱来的、先验的、神圣的。这种自然法基础上的权利理论从英国传播到法国和美国的革命思想家，体现在《人权宣言》和《独立宣言》所宣告的普遍人权理论和口号中，体现在今天仍然普遍有效的联合国于1948年所签署的《国际人权宣言》中，几乎成了世界各国文明社会成员所共同持有的根本政治原则和信念。
法哲学家德沃金对自然权利理论作了相当精辟的分析，他挑战在西方曾占主导地位的反对自然权利理论的功利主义者和实证主义者，认为强调个人权利的理论并不预设任何虚无的形式。他还指出，权利从本质上说是个人的，关于社群或族群权利的强调实际上是误导，因为所有权利只能落实到个人权利。“个人权利是个人手中的政治护身符。当由于某种原因，一个集体目标不足以证明可以否认个人希望什么，享有什么和做什么时，不足以证明可以强加于个人某些损失或损害时，个人便享有权利。”[1](P6)他反复论证权利原则在司法实践中具有最基础性的重要性。
人的权利中最重要的显然是平等权利，这是个人作为人而不是作为社会实践的成员所拥有的最基本的道义权利。尽管在实践中平等有许多特殊的情境，需要一一进行考量，但从人是目的而不是手段这一康德原则出发，人在人格和道义上的平等却是天经地义的，非功利的权衡所能动摇。自然权利的提倡者们还反复论证了权利的普遍道义特性，将之与人的尊严、自尊联系起来。他们强调，权利是一种根本性的道义产物，因为权利使人作为自尊的人站立起来，“用眼睛正视他人，以根本性的方式看待人们间的平等。把自己当作权利的持有者，这不是不应有的骄傲，而是恰如其分的自豪，具有这种最低程度的自尊，对于热爱并尊重他人也是必要的”[2](P252)。任何人如缺乏自己作为权利持有人的观念，便难以意识到人的尊严的基本因素，也就难以把自己和他人当作目的而不只是手段。当考虑人的行为合理性时，如果不把人当作权利的持有人，则对人的尊重就成了一句空话，人的尊严便成了无本之木。
权利可以区分为消极权利和积极权利。一切人在生命、自由和财产权上是平等的，这些权利先于政府的建立。这种权利赋予每个人一种不受他人侵犯的自主的领域。然而，这种权利是消极的，因为他人尽管不得随意剥夺任何人的生命、自由和财产权，但也无需采取积极步骤来给人提供产权、维持生命，或者提供实质性地行使自由权的条件。不干涉他人与积极为他人的行动创造条件是有区别的，这就是消极权利与积极权利的差别，洛克对此已经阐述得相当清楚。自然状态下的平等即此消极权利意义上的平等，它只包含这样的平等权利，它是每个人对他的自然自由所拥有的不受任何他人的意志或权威所约束的权利。[3](P34) 洛克反复强调，自然状态下理性的人会确立私有财产的制度。这一点之所以重要，是因为国家的职能便是保护公民的私有产权。世界是由人的收益所创造的大仓库，每人可以从这个仓库中取用自己的那一部分。但取用的途径是劳动，因为劳动是劳动者毋庸置疑的财富，只有他自己才有权利得到他的劳动所结合的东西，至少是在具有足够数量留给他人时是如此。劳动产生财产权，但这是在劳动产生的财富有足够数量留给他人时实现的。
关于消极权利的原则并不能排除人们追求普遍的积极权利的努力。二战刚刚结束，联合国成立之初便在其1948年12月10日的全体会议上通过了《世界人权宣言》，这是人的权利概念从消极权利向广泛的积极权利扩展的标志性成果。过去的权利理论家大多强调消极权利，认为政府只是保障自由和安全的法律秩序的维护者，在此之外并不涉及其他的公共和集体行动。此时则开始转向更积极的政治行动，这就在公民权利当中增加了经济和社会权利的丰富内容。联合国的人权宣言包括两大部分，一部分属于传统的公民权利，另一部分则包括医疗、教育、政治参与和“定期有薪休假”等权利。如《世界人权宣言》的第二十二条规定:“每个人作为社会成员……有权依照每个国家的组织和资源实现对其尊严和个性的自由发展所不可缺少的经济、社会和文化的权利。”第二十五条第一款则规定，每个人都有实现与其个人和家庭的健康和福利相适应的生活水准的权利，这些包括食品、衣饰、住房、医疗和必要的社会服务……第二十六条则规定，每个人都有受教育的权利，教育至少在初级和基本的阶段应当是免费的。这些积极权利已经超出了洛克的消极权利的范围，它把国家职能从过去的捍卫基本公民权利扩大到同时提供相当必要的社会福利。半个多世纪以后的今天重新认识人权宣言，仍然可以发现其重要的历史意义。不仅几乎联合国的所有成员国都加入了以宣言为基本原则的若干人权公约，而且宣言所阐述的基本公民权利正日益深入人心。中国于20世纪末签署了人权公约，并且在官方声明中许诺要执行公约的各项条款，致力于改善中国公民的人权。
尽管如此，仍然不能说消极权利与积极权利是完全对称或相辅相成的。因为与积极权利相比，消极权利更可衡量，有明显的外在标志和可实现性，而福利权利则相对来说比较模糊、难以实现。至今世界上一些著名的福利国家较好地实现了免费义务教育、免费医疗等方面的公民福利权利，而大多数国家仍然未能完全做到。福利权利表述上的不确定性也使之难以成为明显的衡量依据，因为很难把福利权利转译成精确的权利用语，而价值评价的不可通约性也使福利权利难以表述为一种权威的类型，从而降低了其可证明的性质。这当然不是说，积极权利不应当成为人们关注的对象，公民在教育、生活、就业、卫生等福利方面永远需要不断地得到改善，因为这是政府通过积极行为而为个人生命、自由、财产权平等的实现所提供的社会保障;只是强调要认清消极权利是可以普遍衡量的，因而个人和政府应竭力予以实现。基于这种认识，在二战以后的半个多世纪里，人们在坚持重视可实现的消极权利的同时也逐步增加了对积极权利的关注，注意克服贫富悬殊，照顾弱者，提高社会福利，在条件许可时实现初中级免费教育、免费医疗，提高失业救济和养老保险。
公民权利保障对于今天中国社会解决公正问题具有重要意义。对我们来说，捍卫公民的消极权利仍然是一项重要的任务。当前，公民言论、结社、迁居等方面的基本权利还有待加强或改进，确立私人产权的改革还没有完全到位;尤其是在土地利用和房屋开发改造方面，用强制手段或欺骗方式掠夺土地和房产资源还相当普遍，围绕土地和房屋拆迁上的暴力事件还时有发生，一些开发商与官员背着城乡居民私下订立土地利用和开发协议，从中牟取巨大利益，侵害公民的合法权益，引起了强烈的不满。侵害财产权是最突出和严重的不公，人们通过劳动获得的财产，如果不能得到正当的保护，则会严重地伤害人的劳动和创新的积极性，助长投机取巧、不劳而获的懒惰之风，甚至会造成财富大量外流，使社会财富无法持续增殖、良性循环。为促进社会公平和正义，我们应当面对现实，把公民权利保障问题提上政治和社会生活的议事日程。
二、程序正义与实质正义
认真对待权利是分配正义的基本要求。我们现在从权利再转到正义观念本身的论述。在西方思想史上，传统的正义诠释源自柏拉图和亚里士多德所提出的基本规则。柏拉图认为正义即是让每个人得其所应得，而在其学生亚里士多德看来，正义意味着同等地对待同类对象，区别对待不同的对象，区别对待的程度应当与其不平等的程度成比例。这也就是说，正义涉及伦理的普适性标准问题。人们将此概括为形式规则，或者叫合理性原则，它要求在进行区别对待时必须给出某种能够成立的理由，以便普遍地适用。这一规则本身并不包含一切人平等的前提，而只是一种形式性规则。
正义通常分为实质正义与程序正义。实质正义就是带有实质性分配内容的正义，因而又被称为社会正义，主要指社会资源和要素分配的结果必须符合正义原则。而程序正义则是一种形式原则，一般不重视分配的结果，而是要求分配的程序符合正义的要求。因此，程序正义与实质正义在对待平等对象上的态度是有差别的。实质正义要求分配结果的实质性的平等，如罗尔斯所强调的:“所有社会价值(自由、机会、收入和财富以及自尊的基础)平等地分配，除非是这些价值之一或全部的不平等分配应当对每个人都有利。”[4](P62)罗尔斯把生产与分配相区别，要求社会所生产的东西应当被看作是共同资产，其不平等分配必须有充足合理的理由支持，即符合正义的原则。
程序正义则把个人分为不同的类型或范畴，只是要求适用于这些类型的诸多规则应当内在一致，而不是主观随意地对不同人采用不同的规则，制造各种各样的特权。通俗地说，程序正义要求“同等情况同等对待”，也就是“法律面前人人平等”。当然，用于具体的情况，会有一些复杂情况。例如累进所得税制度便是区别对待的典型，它把所得税率与公民的个人收入类型联系在一起，有意地区别对待不同收入的公民。然而，这种税收政策表面上看起来是为了维护程序正义，其实主要考量的是社会正义或实质正义。这是一种复杂的形式正义，即同等收入的人同等对待，而不同等收入的人有所不同的对待，因而在所有公民的范围内还不能算是纯粹的程序正义。
正义与平等的关系相当复杂，对这一问题，理论家们的倾向不尽相同，罗尔斯这样中间偏左的自由主义者既强调程序正义又兼顾实质正义，自由至上主义者如哈耶克、弗里德曼、诺齐克则只强调程序正义而搁置实质正义。他们的理由是，结果正义或实质正义在实际操作中几乎不存在实现的可能，而且往往因为结果正义的各种标准的复杂性和不可操作性而导致对人的权利的无端干涉。人们有各种各样的理由要求结果正义，但经常是适得其反。因为结果正义要求每个人得其所应得，或得其所需，然而，需要并不能成为应得的基础，它并不与某人的行为或努力及其结果具有特别的联系，某人的行为、努力或结果也许并不应得什么东西。在平均主义的原则之下，需要并不与人的努力挂钩，而是与社会福利的普遍标准相联系，比如一定水平的住房、卫生保健、受教育的机会等。应得和需要的标准是“向后看的”，它在评价奖赏和惩罚的合理性时，以当事人过去的行为是否与对待他的方式相称为立足点。以应得或需要为标准的结果正义原则恰恰会妨碍人们作出最大限度的努力，实际上破坏了人们真正的正义原则。以竞赛为例，某短跑运动员埋怨自己本来应该拿到冠军，但因为自己一时生病或者跑时不慎摔倒，因而要求重赛，这就是以结果正义来干涉程序正义。其他如以个人需要、劳动量、投入要素等等因素来作为分配的标准，都属于这种实质正义的范畴。
程序正义之所以重要，是因为只有程序正义才是可操作、可衡量、可统一的正义标准。可以在道德上对正义和公平作出评价的只能是个人的行为，赞扬或责备社会过程或收入分配的类型，这本身便是荒唐的。所以正义只能立足于普遍规则的执行，它要求公平地制订并执行普遍规则，而不计较其结果。如果与这些保护财产权利并禁止在订立和执行契约时采取欺诈或强制手段的普遍规则相符，个人的行为便是正义的，无需也无法追究其各种各样的复杂结果。仍以赛跑为例，获胜者在道义上是否应该获胜，这永远是个说不清楚的复杂问题。只要参赛者没有服用违禁药品、没有偷跑、没有其他的欺诈，裁判的执法过程是公开、公正的，最先到达终点的就是当然的获胜者，比赛本身就是公平的。
程序正义论者大量论证了市场经济下的正义问题，这是他们全部理论关注的重点。他们坚持认为，自由市场经济下的政府只是充当“守夜人”，即维护程序的正义。只要任何人都可以按照自己的意愿自由地进入或退出市场，交易过程中没有欺诈或违规行为，采用的手段是公开、公正的，结果谁赢谁输，都无关宏旨，甚至也没有理由去指责谁不该得，因为这种因人而异的理由并不能妨碍整个过程的公正性。程序正义论者不赞同对生产与分配的人为区分，他们认为并不存在一个可依照抽象的分配原则来分割的“社会大饼”，而只存在个人的权利，如以强制的法律来干涉这些权利，那就是不公正的。在市场经济与程序正义之间存在着明确的联系，市场提供信号，以此来吸引生产要素，使之得到最有效的利用。以任何方式干涉这一过程(比如收入分配政策)，将导致资源的无效利用，最终导致每个人状况恶化。高明的政府只是制定并执行普遍规则，它发现并制止欺诈与垄断，维护市场自由竞争的秩序。当个别公司在市场上垄断了某些产品和服务时，政府便强制执行反垄断法，强迫垄断的公司分割开来。政府以法律制止欺行霸市、不正当竞争等违规行为，尽管不具体地干涉产品和服务的市场价格，却能使市价比较合理公平。反之，进行大量不当干涉的政府不仅未能使市场价格合理，反而因为拥有大量干涉市场具体过程的权力而滋生了官僚腐败，促成政府官员的寻租活动(尽管这里存在着官员的道德问题)。因此，全能政府不仅不能维护起码的公正，反而是政治腐败的根本原因。
程序正义与实质正义是正义要求的不同侧面，但都主张标准的公正普遍的适用，即使是在对不同的人群区别对待时，也必须有公开、公正、合理的理由，而不是主观随意专断地因人而异，随意照顾特定的个人。
三、中国的分配正义问题
基于前面的讨论，我们在此指出中国当前程序正义和实质正义上存在的一些问题。自改革开放以来，中国的经济和社会在30多年里以较快的速度增长，人民生活水平总体上有较大提高，但这并不表示社会在分配正义的问题上就是完美无缺的。应当看到，社会不公现象仍然不同程度地存在着，在某些方面还相当严重。社会不公影响人们的观感、幸福感和社会满意度，也将影响经济本身的发展速度。目前中国社会中存在着较严重的分配不公的现象，相当一部分属于程序正义的问题。一些人用不公正的手段或者凭借对行政权力的控制来换取财富，用手中握有的公权力强行取得市场竞争中的优势;一些人通过暗中参股或亲人组建公司成为企业所有者，同时又拥有公权力，充当规则制定者和执行者，纠纷的裁判者。这种政商联盟或权钱结合的方式是对程序正义的最大侵害，其所滋生和助长的腐败不仅破坏了经济秩序，而且严重地影响社会风气，在社会上形成普遍的不满。
长期以来，国有资产看起来是公有的，但在实际操作上产权不明晰，并没有得到全民正当的监督。由于政治体制改革上的滞后，对官员的权力缺乏有效监督，一些人可以从容地以政策设租、以职位寻租，滥用手中的权力掠夺国有资产。有权有势的人，通过权钱交易、贪污受贿、偷税漏税等手段把一部分国有财产变成了事实上的私人财产，使得国有资产的流失成为严重的问题。这就是说，在产权问题上存在两方面的不公，一是以公权力为幌子侵害私人产权，一是以权钱交易化公为私、侵害公有产权，这两种形式都是对所有权的严重侵害。
市场经济要求市场准入方面的自由权，克服垄断和变相垄断，以鼓励合理的竞争，促进效率的提高。我国国有企业曾经经过一定程度的产权改革，即民营化的过程。但是，这种改革并不彻底，近10年甚至有回潮现象。被民营化的大多为中小国企，许多大型国企却仍然控制着国民经济的关键部门，比如能源(包括电力)、钢铁、航空、铁路、金融等等。这些行业带有垄断或自然垄断的性质，或者准入的门坎很高，大部分民营企业被挡在门外。如此形成的垄断现象，掩盖了一些国有企业的实际效率低下、浪费严重的问题，其所取得的利润往往是垄断带来的，并不合理。而一些行政部门的规定不是打破垄断，降低门坎，而是设置更高的障碍，保护垄断。实际上不允许民间企业办金融的做法导致民间融资一直处于非法的地位，许多企业尤其是中小企业求贷无门，投资和扩大再生产相当困难。在航空和石油供应等部门，实际状况使得民营企业几乎无法生存。中国虽有了反不正当竞争法，但立法和执行不力，影响了许多民营企业的生存。
程序正义的另外一个重要问题是司法公正。无论刑事还是民事审判，如果制造冤案而影响司法公正，那是对社会公义的严重伤害。司法公正的重要前提是司法部门独立行使裁判权，不受任何政治势力、权威和利益集团、个人所控制，是司法官员本身的德行包括公正断案的素养，否则，即便存在形式上的司法独立，也难以排除私下交易和利益输送关系而影响司法公正。在中国，这个前提条件没有充分具备，而且，不坚持立法和执法由不同部门掌握、相互制约的原则，少数人或机构主导侦察、取证和断案的全部过程，不经过实质性的公开庭审、控辩双方的公开辩论而黑箱作业，甚至恐吓和监禁辩护人等现象也不同程度地存在，这在实际上很难保证司法公正。
程序正义要求个人进入市场的起点平等，即无人因为出身、地位、种族、性别等个人的身份因素而享受特权或受到歧视。封建制度的一大特点是等级制，用各种个人的身份因素限制人们平等竞争的权利。资本主义社会反封建斗争的一大成果即破除身份障碍，让人们在更大范围内能够通过起点的平等来发挥自己的才能和积极性，从而解放了生产力。当然，资本主义并没有完全实现人们之间的起点平等，仍然存在非身份形式的歧视。社会主义社会在理论上应当比资本主义社会有更大的人间平等，包括起点平等。但在实际上，由于封建社会的历史较长，传统文化因素的影响更深广，在实现起点平等方面存在的问题还相当普遍。公民在受教育、就业、担任公职方面是否受到了平等的对待，这是检验起点平等的重要指标。我国恢复公务员考试制度已经有相当的时间，这对于公民担任公务人员的平等机会是一个进步。但是，在公职人员晋升，在就业尤其是在一些垄断性的行业和较高社会声望、较高收入的事业单位就业，仍要靠出生和关系取得优势，且此类情况有所恶化。在鼓励人们在市场经济中平等竞争的社会，“拼爹”现象盛行，通过声明“我爸是李刚”来谋求司法特权，是一种讽刺，需要认真对待。世袭或变相世袭的体制影响机会公正平等，将严重影响人们努力、创新和学习的积极性，堵塞社会向上流动的管道，而其根源在于特权的腐败。一部分滥用特权的人为所欲为，不断地给自己和小圈子捞好处，置人民的利益于不顾，终将使政府脱离民众。
在实质正义方面，同样需要做出努力来加以改善。任何一个社会都不可能也不应该实施完全的平均主义分配，即人人收入均相同，但是，收入的过大差距同样不利于社会公平与正义，影响社会稳定。目前中国社会的城乡差距、地区差距等还在扩大，财富高度集中于少数人之手，广大民众特别是低收入的民众的收入得不到应有的提高，其所造成的社会观感上的反差足以引起社会的动荡。社会不平等和不公正相当突出地表现在农村问题上。城乡收入差距仍然在扩大，农村的相对贫困人口也相当程度地存在着。以基尼系数反映的居民收入总体差距，根据国家统计局的测算，1999年为0.397;2000年为0.417，其中2000年已经超出国际公认的警戒线0.4的标准，而农村与城镇的消费水平相距大约15年左右。农村的社会问题驱动农村人口加速向城市流动，并随之蔓延到城市，使城市中已然存在的社会不平等与不公正问题恶化，造成危及全局的社会问题。还有所谓农民工的身份待遇问题，同样的公民，干同样的工作，但待遇却不同，甚至工伤事故的理赔标准也不一样。没有城市户口的农民工子女还有相当一部分不能享受城市的公共教育资源，以致不得不上专门为民工子女办的私立学校，并受到相当的歧视，人人平等的受教育权同样不该打折扣。
前面说到，公民的权利包括社会福利权利，落实这些权利是实现实质正义的重要方面。虽然积极权利和实质正义比较难以落实，它取决于社会的发展状况和条件，但是，这并不是说，在任何时候和任何情况下，都不必考虑公民的积极权利和实质正义。在社会经济条件发展到一定阶段以后，人们对积极权利和实质正义的要求会日益增强。今天的中国已经发展到小康社会，人均收入水平已经远不是30年前的普遍贫穷的状况，就应当考虑落实积极权利和实质正义。但是实际的社会福利状况却难如人意。我国在教育、医疗等方面的公共投入还远低于世界平均水平，这与中国目前的经济发展水平是相当不相称的。近年来，中国政府在免除农业税、扩大公共卫生投入方面做了相当的工作，但养老问题和看病开支大等现象仍然威胁着城乡贫困人口的基本生活质量，还有相当一部分公民得不到像样的医疗和退休保障，几亿农民享受公费医疗和养老金的比例还相当低。全国范围义务教育的实际享受范围也相当有限，许多地方并没有像目前国际上主要的发达国家那样，让义务教育的学生享受免交学费、杂费、校车通勤费和课本费等几乎所有上学费用。养老、看病、上学、住房甚至丧葬等费用的急剧上涨成为民怨的重要来源，这些本应该属于社会福利的重要部分，不能完全由市场供求关系来决定其价格。高等教育虽然不能像义务教育那样免费，但也应该考虑到相当一些学生特别是农村地区学生家庭的实际承受能力，提供范围广泛的奖学金。让一个普通农村家庭用数十年的收入或积蓄去供着一名子女上大学，显然是不合理的，这实际上把许多收入差家庭中可以接受高等教育的子女们关在大学门外。为了社会的长治久安与和谐稳定，中国政府需要关注不平等与分配不公问题，形成一种有效的社会平衡协调机制，切实保障所有公民在就业、教育、社会保障等方面平等地得到宪法赋予的基本权利。
综上所述，中国的经济和社会在发展之中，经济增长是促进国民收入提高的重要手段，但仅有GDP的增长是不够的，还需要认真研究并解决分配正义的问题。这就需要认真地对待公民的权利，包括消极和积极的权利，解决言论、结社自由和民主参政的问题;坚持程序正义，克服各种特权现象，让公民们在就业、参政、进入市场等方面拥有平等的机会，克服各种人为的歧视;同时进一步满足公民的各项福利权利，通过再分配机制，避免过大的社会收入差距。如果在分配正义上不作为，就很可能让已经取得的经济发展成果付之东流，发展速度也将会大大降低。