经济转型中的地方政府经济行为变异分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,经济转型论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X（2005）01-0039-08
一、导言
1978年以来，中国经济高速增长的事实足以证明，发轫于“放权让利”的增量式改革的总体方向是正确的，但在到达一定历史阶段以后，这种改革方式的弊端正日趋凸现，本文试图以转型期地方政府经济行为的变异（激励变异和代理变异）来分析和阐述。如图1所示，本文所定义的“激励变异”和“代理变异”分别指在中央与地方政府之间纵向的自上之下的委托关系和自下至上的代理关系中，基于信息不对称而导致的地方政府经济行为的变异。简要地讲，前者指在经济转型期地方政府利用中央政府的“放权让利”行为所造成的“软化”的制度约束环境，做出辖区最优而不是社会最优的行为选择，从而违背了中央政府放权的初衷；后者则指地方政府利用信息优势，做出了不利于中央政府的代理行为。
图1 激励变异和代理变异
必须指出的是，本文研究的出发点是全社会总产出最大化以及社会稳定，与假设条件中的中央政府的效用函数相同，因此，“变异”这个概念是站在中央政府或者说是全局角度提出的。从地方政府的角度看，所谓的“变异”行为都是它在既定的制度约束条件下的利益最大化选择，是理性的，是符合经济人假设的。
二、激励变异
从某种意义上讲，存量不动、增量改革的“双轨式”改革模式是一种在更大程度上考虑参与约束的中央与地方政府间激励合同，因为对存量的触动涉及地方政府的既得利益，这样做的后果是地方政府会丧失参与经济体制改革的激励；中央对地方政府的“放权让利”则更多地体现为激励相容的合同设计。对地方政府而言，拥有在经济发展方面更大的权限也意味着更大的发展机会，而对主要税种（例如增值税）的按比例分享直截了当地体现了中央与地方政府的双赢。中国连续几十年不菲的GDP得益于这个行之有效的中央—地方间激励合同。然而，我们必须注意到硬币的另一面，渐进式的改革路径尽管符合中国的特殊国情，但相对于“休克疗法”它却是一种过渡性较强的权宜性制度变迁方式。这种渐进式改革的特有成本反映到中央对地方政府的单向激励中，主要表现为在委托人预留给代理人的制度创新空间中，有诱发地方政府捕捉潜在制度利润的机会，同时“软约束”的制度环境也是导致地方政府机会主义和宏观经济波动和失序的诱因。
激励变异描述这样一种现象：在渐进式改革过程中，由于缺乏足够的创新知识，中央政府通常要借助地方政府进行制度创新“试验”以便对其加以事后的追认或制止。因此，中央政府往往要预留给地方政府一定的制度创新空间，包括对许多在市场经济环境下新出现的产权束和许多源于计划经济体制内在机理的制度安排不做出及时的界定和调整（可能因为没有相关的能力和知识）。这时，地方政府实际上面临着相对“软化”的制度约束环境。在这种情况下，地方政府很可能会从辖区利益出发，滥用“模糊产权”和“预算软约束”，从而违背中央政府的初衷，造成宏观经济的波动和失序，这有点类似于“权威扩散”的纯负面效应。有一点必须说明，本文中所说的激励变异并非指中央政府（委托人）有意识留给地方政府一个“模糊产权”和“预算软约束”的制度约束环境，而是说，在经济转型期，中央政府由于没有足够的制度创新“知识”以及无法全面掌握各个区位的具体情况，从而不得不借助代理人（地方政府）临近现场，能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。然而中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了“模糊产权”和“预算软约束”的不规范的制度环境，地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，大肆攫取现行制度安排中存在产权界定模糊（土地征用）和预算“软约束”（地方政府隐性举债）领域的“公地”资源。必须指出的是，改革开放以来，我国的产权状况总体上在向着逐步明晰的方向发展，存在“模糊产权”和“预算软约束”现象的经济主体也一直处于不断变化和替代过程中。例如，国有企业、乡镇企业和各类信托投资公司等，但是，随着体制改革的不断深入，这些领域中的“软化”的产权制度基本上已经得以规范，或者伴随着特殊的制度约束环境而消失。
1.“激励变异”的表现之一：土地征用制度——“模糊产权”
李稻葵（1995）将模糊产权（Ambiguous Property Rights）定义为实际最终控制权的模糊性。此外，本文借用了德姆塞茨的“产权束”概念。本文中的“模糊产权”现象是指，由于市场环境的变化，新出现的盈利性的资本产权束因为没有得到最终控制权的及时、明确地界定从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”，这种产权现象被定义为模糊产权。举个例子：某城市郊区的一块耕地，在计划经济体制下，属于农村集体所有，它的产权在某种意义上存在“虚置”，因此，是“模糊”的，但当时的经济环境并不允许其通过任何方式用于盈利性的用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织中流动。因此，这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和“滥用”。但是，在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊区位优势，这块耕地就很可能产生了被用来进行房地产开发的盈利性可能，从而出现了盈利性的资本产权束，在这些新出现的产权束得不到重新明确界定的情况下，它处于“开放状态”。按照我国现行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是“低价征用后高价卖给开发商而从中赚取价差”。
现阶段中国农村土地征用是指国家凭借行政权力，通过法定程序，强制性地将农村社区集体经济所有的土地转为国有土地，并给予补偿及对农民进行安置的、特定的政府行为（周诚，2003）。近年来，各级地方政府基于工业利润高于农业利润的考虑，出于发展经济的需要，竞相建设各级、各类开发区，从而开始了新一轮的“圈地运动”。导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是3—5年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。
值得注意的是，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了必要的讨价还价的基本权利。垄断的政府征用土地制度势必造成土地被滥用的后果，这是我国现行土地征用制度设计中的严重缺陷。此外，中国现行土地市场亦在地方政府垄断性控制中（曾永昌，2002），主要体现在以下四个方面：一是以法律、法规名义设置市场准入歧视，禁止集体土地产权入市，授权地方土地储备机构侵权经营；二是地方政府滥用“公益用地征地权”，控制土地市场供给源头；三是地方政府垄断一切生产经营的中介竞争环节；四是地方政府运用行政权力保护违法用地。
2.“激励变异”的表现之二：地方政府的隐性融资——“预算软约束”
本文中的预算软约束（Soft Budget Constraint）主要强调科尔内（1980）意义上的“外生性”。类似于Shleifer和Vishny的政治家非经济目标理论。例如，在经济转轨期，中央与地方政府之间实际上是多项任务（体制转轨、社会稳定以及经济发展）的委托—代理关系，财政压力、政府职能目标的多元化以及“软化”的制度约束环境使地方政府千方百计通过各种可能的途径筹集资金，在合法的融资渠道不畅（注：《预算法》明确禁止地方政府自行举债或提供担保。）的情况下，地方政府进行了大量变通方式的隐性融资，并积累了巨额债务。但是，由于中央政府本身目标的多元化（例如，社会稳定优于经济发展）导致其无法有效甄别地方政府的具体责任，最终结果是地方政府热衷于攫取国有银行的“金融租金”。这有点类似于与中央政府争夺铸币税。具体表现为以下几个方面：
第一，我国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但现行的财税体制安排并没有留给地方政府与事权相应的足够财力。在地方财政不能满足正常支出的情况下，地方政府便采取了各种变通方式举债融资。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司。主要有两类：一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政。另一类为政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主。这种投资公司使地方政府在某种意义上突破子“裁判员”的身份限制，直接成为参与市场博弈的“逐利主体”。
第二，我国1995年颁布的《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政（政府）不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。即从法律上讲，目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入。在这里，问题的关键在于两个“不合法”，即地方政府举债不合法和地方政府担保不合法：（注：债务依存度：即债务占财政支出比重。公债负债率：即国债余额占GDP比重。公债偿债率：即当期公债收入有多少用于偿债。居民应债率：即公债余额占居民存款的比重。）没有规范的制度安排限制地方政府的举债规模。按公共财政原理，政府公共支出与私人支出的变动调解中，当两者的边际效率相等时，正好达到二者支出的最佳规模。但是，在上下级政府间直接的委托—代理体制下，GDP增长速度是我国各级政府考察干部的主要标准之一。在这种内在激励作用下，许多“政绩工程”和“形象工程”应运而生。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度（比如，债务依存度、公债负债率、公债偿债率和地方居民应债率（注：债务依存度：即债务占财政支出比重。公债负债率：即国债余额占GDP比重。公债偿债率：即当期公债收入有多少用于偿债。居民应债率：即公债余额占居民存款的比重。））的情况下，这种偿还责任对举债者（地方官员）来说是标准的“软约束”，它不但会导致地方政府债务风险的无限膨胀，还有可能触发严重的金融危机。这种偿债“软约束”也正是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力之一。（注：据有关部门统计，全国财政赤字县的比例达50％左右，全国乡镇净负债达1770亿元。）没有规范的制度安排统计地方政府的举债数量。几乎所有地方政府举债都是多头进行。有的是政府直接运作，有的是通过财政、计委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资机构运作，更有甚者是由政府为国有企业集资和借债出面担保。多元化举债规模失控，地方政府的隐性债务就会急剧膨胀。（注：据有关部门统计，全国财政赤字县的比例达50％左右，全国乡镇净负债达1770亿元。）没有规范的制度安排指定统一的统计机构，规定统一的统计口径，就很难杜绝地方政府举债过程中盲人骑瞎马的混乱局面。
综上所述，在渐进式改革中，中央政府（委托人）通常通过地方政府（代理人）在现行的行政框架内推进制度变迁。参与约束是留给地方政府一定的制度创新空间。但是这种“未知”的制度创新空间导致了大量的地方政府机会主义行为并不断地“自我强化”。主要表现是，地方政府滥用“模糊产权”和“预算软约束”的制度真空，攫取制度模糊租金。在一定历史条件下，依靠制度模糊租金来赎买代理人进一步进行体制改革的边际成本越来越高。因此，必须从明晰产权和硬化预算约束的角度，规范地方政府所面临的制度环境，这个过程只有中央政府采取政府主导的自上而下的强制性制度变迁来实施才是成本最小的。这个改革路径的战略性拐点的政治经济学含义是：在此处，继续进行放权让利式改革的边际成本等于或即将超过其边际收益。
三、代理变异
“代理变异”主要用来描述这样一种情况：在上下级政府间直接进行委托—代理的行政体制下，辖区内的纳税人和公共产品的受益人往往不能对地方政府进行有效地监督和约束。但是由于上下级政府间信息传递链条过长，代理人（地方政府）有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息。这种严重的信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。本文中的代理变异包括棘轮效应和最小显示成本与隐蔽信息两种情况。
1.“代理变异”的表现之一：棘轮效应
棘轮效应一词最初来自对前苏联式计划经济制度的研究（魏茨曼，1980）。在计划经济体制下，企业的年度生产指标根据上年的实际生产不断调整，好的表现反而被制定于更高的生产计划，在中国这种现象叫“鞭打快牛”。因此，聪明的经理用隐瞒生产能力来对付计划当局。在信息经济学中，激励机制设计面临的一个非常棘手的问题是如何建立对代理人业绩的评价标准。委托人总是希望评价标准尽量客观一些，因为评价标准越客观，对代理人的努力水平评价越准确，激励机制就越强。在实践中，通常有两种方法可以作为替代性标准：一是由工程师进行“时间—动作研究”，另一种是与他人的业绩相对比，即“相对业绩比较”（张维迎，1996）。但是，这些方法无法运用到中国上下级政府间的委托绩效评价中。因为，中国是个大国，各地的矿产资源和气候区位千差万别，在这种情况下，上级政府很难依照其他地区的生产能力来衡量另外的地区。因此，根据某一届代理人过去的业绩采推断该地区的“自然状态”和生产能力，进而作为衡量下一届代理人的考核标准便成为一个相对可行的做法。但是，问题的关键在于过去的业绩与代理人的许多主观因素有关。
第一，随着经济环境的变化，在某些领域新出现的产权束由于没有得到及时的重新界定而处于“模糊”状态时，地方政府有足够的激励去与上级政府、同级政府以及辖区微观主体争夺和攫取这部分资源。例如，上文中提及的土地征用制度。在中国，地方政府的任期是3—5年。而土地出让金的期限是50—70年，在地方人大监督不力的情况下（黄继忠，2003）（注：他认为实现有效监督的必要条件包括：分治的（非一元化的）、平行的（非纵向的或上下的）、接近现场的（包括事前的）和信息对称的制度设计和配置。所谓分治的，指监督方与被监督方之间在利益、职责和组织上是分割的，在利益共同体内部，彼此之间不存在委托代理意义上的监督。但是在一元化领导下，地方的党委、人大和政府三个组织机构之间存在着共同利益和基于同一目标的分工，因此，分治（利益、职责、组织上的分割）作为有效监督的条件是不存在的；人大对同级政府“接近现场的”有效监督条件也不具备，而是主要通过依托于文字材料的间接监督，这就大大削弱了“信息对称”的可能性。地方政府作为被监督方有许多主客观原因决定了对信息的封锁，从而导致信息不畅和失真。客观原因主要指统计和综合过程中的疏漏和误差，主观原因则指为掩盖机会主义和败德行为而对信息进行有意的删减和调整。），地方政府有足够的激励打着“经营城市”的旗号进行大量的“圈地”和卖地。在这种情况下，如果根据上届政府的“政绩”来考核和衡量下届政府，显然有失公允，因为下届政府很可能无地可卖。
第二，如上所述，在没有统一的举债口径和刚性的举债数量限制的情况下，各级地方政府的隐性融资必将导致巨大的财政风险。在由上级政府直接任命下级政府官员的行政体制下，由于缺乏通畅的财政信息披露制度以及同级人大监督的“缺位”，在特定情况下，本级政府不一定有激励对上届政府的债务负责，在举新债时也较少考虑下届政府的偿还能力。这种体制已经使中国地方政府积累了数以万亿元的巨额债务。
由于转型期相对“软化”的制度约束环境，以及上下级政府间直接的委托—代理所造成的信息传递的失真，许多所谓的政绩指标存在严重的“信息失真”。例如，假设某届地方政府的政绩指标是由“圈地”、卖地和隐性举债支撑起来的，如果委托人用这些指标来判断该区域的“自然状态”和生产能力，并进而把其作为衡量下一届政府的评价标准，那么惟一的结果就是“财政空转”。事实上，中国部分贫困地区地方财政普遍存在的“财政空转”现象已经给予以上分析以有力的佐证。
2.“代理变异”的表现之二：最小显示成本与隐蔽信息
在简单的委托—代理模型下，代理人只从事一项工作，其努力选择也是一维的。在这种情况下，即使委托人不能直接观察到代理人的工作努力程度，也可以通过对其工作业绩的评价间接判断其努力水平。但是，当同一代理人从事不同的工作时，委托人对不同工作的监督能力是不同的，有些工作可能比另一些工作更难监督，比如说，监督一位教师的授课质量要比监督其授课时间的长短困难得多；为了评价教师的教学质量，测定其所教学生的想像力和创造力要比单纯的出题考试困难得多。当对不同工作监督的难易程度不同时，对易于监督的工作的过度关注会诱使代理人将过多的精力花费在这一方面而忽视其他方面，从而造成资源配置的变异。比如说，将教师的报酬简单地与学生的考试成绩联系在一起，将很可能导致教师忽视对学生创造力和想像力的培养（张维迎，1996）。
在中国目前的上下级政府间委托—代理关系中，下级政府实际上面对的是一个多任务委托合同。例如，经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等。从纯技术性角度看，站在委托人（上级政府）的角度来讲，对数字和指标的统计结果进行评价要比实地调研成本小得多；对现时辖区经济总量的统计要比考察其潜在的生产能力容易得多。因此，作为理性的经济人，委托人（上级政府）经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下，地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对中央政府隐蔽信息。在“铁本事件”中，这种现象表现为市级向省级隐蔽信息，而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会经济发展局批准将4个合资公司的建设工程拆分为12个项目。这12个项目没有实际建设内容，主要目的是为了化整为零，向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过35公顷，因此，经江苏省国土厅分42个批次批准了常州市2.1万亩农用地转用和土地征用。其中14个批次涉及的土地与铁本项目设计用地面积和位置完全相同。在我国经济转型期，这种由于上下级政府间直接的委托—代理关系所导致的信息传递效率低下问题已经导致了严重的不良后果。例如，政府间层层上报的统计数据存在大量的信息失真现象以及中西部贫困地区普遍存在的“财政空转”问题等。如果单纯站在代理人（下级政府）的角度来看，在同级人大监督“缺位”的情况下，经过成本—收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”，例如，高标准的市政建设和大型的工业项目等。而在这个博弈过程中，那些“政治失语”的弱势群体（例如，被征地的农民）的利益则很可能被忽略，在“铁本事件”中，那些住在水泥管和浮船中的失地农民证实了这一点。
综上所述，在中国经济转型中，地方政府代理变异（棘轮效应和最小显示成本与隐蔽信息）得以应验的两个必备条件是：一是直接的上下级委托—代理和地方人大（代表微观主体）的“弱监督”所导致的“信息失真”；二是转型期相对“软化”的制度约束环境。另外，“届别机会主义”行为也不可忽视，但是，由于它的源头在于第一个条件，因此，是一个引申和派生的因素。
四、地方政府间竞争对行为变异的强化
地方政府间的竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源配置发生变异和扭曲，同时，“同归于尽式”（Race to Bottom）竞争也使得地方反而无力提供本应提供的公共产品。布莱克（Break， 1967）指出美国的政府间竞争带来的负面影响：“州和地方政府为企业人驻本辖区，相互之间进行的日益激烈的竞争有时产生了很多问题。地方官员一点也不敢让本地税率超过邻近或与其自然条件相同的辖区……积极的税收竞争通常削弱了州和地方的税收努力，也使得州和地方税收结构带有强烈的累退因素”。可见，参与竞争的地方政府都陷入了某种“囚徒困境”：由于担心失去本地的企业和就业机会，导致地方公共物品的提供不足。不仅如此，如地方自然或人文资源的保护，需要地方规章加以保障，但在招商引资的竞争压力下，这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低乃至废弃。因此，卡姆伯兰德（Cumberland，1979）把存在于美国州和地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”。这种现象甚至引起人们对财政分权和地方政府竞争的质疑。
事实上这种担心在中国并不是多余的。中国地方政府间竞争源于两种制度安排：政治上集权和财政分权。冯兴元给出了政府竞争的概念。即“所谓政府间竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争”。本文并不完全赞同将政府间竞争等同于制度竞争或体制竞争的观点，因为它忽视了中国经济转型中所形成的“软化”的制度约束环境。在路径依赖极强的制度环境下，中国地方政府在很大程度上还是“逐利主体”而不仅仅是规则的制定者。（注：聂智琪反驳了林毅夫强制性制度变迁理论中对政府动机的假定，他认为在许多情况下，地方政府的强制性制度变迁不是为了弥补微观主体的诱致性制度变迁的不足，而是基于自身对潜在收益的需求。）换句话说，中国地方政府之间的竞争在某种意义上经常表现为对“预算软约束”和“模糊产权”资源的争夺和攫取。
在这一轮“开发区热”（注：据统计，截至2003年底，中国已建成各级、各类开发区6015个，规划用地面积达3.5万平方公里，超出了全国现有城镇建成区3.15万平方公里的总面积。）中，招商引资成为各级地方政府的“第一要务”。因此，各地政府纷纷出台了各种优惠政策，如果简单地把这些优惠政策归结为“制度创新”或者是“制度竞争”，则会很容易掩盖问题的实质。目前“通行”的优惠政策大致可以归结为两类：土地优惠和税收返还。从总体上讲，各地经济开发区的优惠让利实际上是地方财政对区外投资企业的转移支付，其结果有可能是短期内区域投资总额的地区间正和博弈，但是在经济转型期相对“软化”的制度环境下，这种“制度”优惠实际上就是“资源”转让，其最终结果是使博弈双方滑向“囚徒困境”的泥潭。
第一，招商引资中的土地优惠政策。当前，地区与地区之间、城市与城市之间、一个地区或城市内部不同区段之间，甚至村与村之间，招商引资竞争越来越激烈。如果其他条件相同，某一地方政府不降低土地成本，就不能吸引外部投资；而降低土地成本就有可能引致其他地方政府进一步降低土地成本，这就是降低土地成本的“囚徒困境”。因此，一个地区只要降低土地成本，甚至敢于突破政策法律底线，就能产生强烈的“示范效应”。其最后的结果往往是农民被“低价”征地，投资商获得超额利润，地方政府实现了“政绩显示”。根据国土资源部统计，2003年，全国共发现各类土地违法行为17.8万件，涉及土地面积102万亩（其中耕地49.5万亩），达历史最高水平。当然，问题的根源还是在于土地征用制度中的“模糊产权”问题。显然，政府间竞争强化和放大了它的负面效应。
第二，税收返还的优惠政策。上文提到，在政府间竞争中，地方政府经常陷入降低税率和提高公共服务水平的“两难”选择。降低税率则没有足够的财力进行基础设施和公益性设施的建设和维护，然而提高税率则有可能导致投资企业的“用脚投票”。那么，为什么许多经济并不发达的地区在招商引资时还可以“慷慨”地进行财政让利和税收返还呢？从大数上算，基础设施投资总额减去财政收入就是地方政府债务。在存在地方政府隐性融资“预算软约束”，以及“本届借债下届还钱”的“届别机会主义”倾向下，“理性”的地方政府有足够的动力积累起更加庞大的政府债务。（注：2003年，国务院发展研究中心“中国地方债务课题组”估算中国地方政府债务至少在1万亿元以上。）
客观地讲，在存在地方政府间“联邦式”或“准联邦式”（注：“准联邦式”地方政府间竞争的制度前提是政治上的集权和财政上的分权。）竞争的国家中，地方政府都会面对税收和公共服务水平的“两难选择”。这种“两难选择”客观上有利于公共物品的有效供给，以及为制度创新提供动力和环境。但是，在中国经济转型期相对“软化”的制度约束环境中，这种制度竞争则更多地表现为地方政府对公共资源的攫取和争夺。换句话说，它强化和放大了制度“软约束”和同级监督缺位的消极后果——激励变异和代理变异。
五、结论与政策含义
中国地方政府经济行为变异与中国改革路径的“渐进式”特点有直接关系。转型期地方政府所面临的相对“软化”的制度约束环境导致其产生激励变异；缺乏微观主体有效监督和约束的上下级政府间直接的委托—代理关系导致其产生代理变异；“准联邦式”政府间竞争强化和放大了地方政府上述行为的变异程度。
鉴于中国渐进式改革过程中的极强的路径依赖特点，本文在政策建议中提出了“两步走”的政策建议：第一步重点解决“软化”的制度约束环境问题，也就是解决地方政府的激励变异问题，以期“硬化”预算约束，缩小机会主义行为的制度空间；第二步重点解决由于直接的上下级委托—代理关系所导致的同级监督“缺位”的问题，进而克服代理变异现象，其核心思路是将地方政府置于辖区纳税人和公共产品受益人的监督和约束之下。第一步属于过渡性目标，第二步为最终目标。
如上所述，目前在中央与地方政府的委托—代理关系中主要存在两个问题，即激励变异和代理变异，前者的主要根源在于经济转轨中地方政府所面临的软化的制度约束环境，它是诱发地方政府机会主义行为并导致宏观经济波动和失序的根本原因。目前看来，依靠制度模糊租金来赎买代理人进一步进行体制改革的边际成本越来越高。因此，必须从明晰产权和硬化预算约束的角度，规范地方政府所面临的制度环境，这个过程只有中央政府采取由政府主导的自上而下的强制性制度变迁来实施才是成本最小的。本文认为，在这种情况下中央政府应适度收权，体现在财政汲取上则是进一步扩大中央政府收入在全部财政收入中的比重；体现在宏观调控中，则要加强监管力度，在财政政策和货币政策之外适当考虑使用必要的行政手段，来保持国民经济的稳定运行。必须分清在“软化”的制度约束环境下由地方政府主导的投资过热，和在产权清晰的“硬约束”的制度约束环境下由自负盈亏的微观主体主导的投资过热的本质区别。前者是地方政府的机会主义行为；后者是市场的自发行为。当然，集中财力和加强监管这个过程本身不是目的，其真正的目的在于抓住权力上移的有利时机，主动进行由中央政府主导的制度创新，彻底调整和清理一部分内生于传统计划经济体制的制度安排，例如，进行土地制度改革和进一步深化财税体制改革等，从而从根本上规范和“硬化”地方政府所面临的制度环境，最终达到克服激励变异的目的。
在激励变异问题解决之后，中央政府应着手处理地方政府的代理变异行为。本文认为，导致代理变异的本质原因是信息不对称，克服信息不对称的有效路径是缩短信息传递链条，减少信息失真。从这个角度看，在代理人为地方政府这个假设条件不变的情况下，实行同级委托和同级监督更为有效。并且，中央与地方政府之间的委托—代理关系与市场经济条件下的分级财政体制安排存在逻辑上的内在冲突。这种冲突源于两种制度安排的内在逻辑机理相悖，因此，仅靠边际调整式的制度微调难以解决问题。但是囿于意识形态和特定的改革历史路径，以目前各级地方人大在辖区公共选择过程中的政治地位难以当此重任，因此，这应该是中国经济体制改革的远景目标。
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