法治二元论视角下新加坡土地征收低补偿规则研究，本文主要内容关键词为：新加坡论文,法治论文,视角论文,规则论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)04-0050—14
一、论题意义与分析框架
(一)论题意义
新加坡自1965年建国始以“低补偿”为显著特征的土地征收法律制度运行了长达四十余年之久，直至2007年方予重大修改。①该制度一直是新加坡国内外诸多人士倍加谴责的“恶法”。例如，新加坡政府征地毫无商讨余地且法定补偿严重偏低，不亚于光天化日下的抢劫；政府低价征地高价转售，被征收者用法定补偿金却难以回购到同面积的住房，显失公平正义；政府征地获益巨大但并未反哺全体国民而是纳入国家储备，实质上变成了人民行动党执政安全的储备金。[1]李光耀对人民行动党执政经验的总结印证了上述评价在一定程度上的客观真实性。他承认，新加坡土地征收制度采取的一直是绿林好汉式的有利于公共利益的做法。期间，确实导致众多公民极不情愿离开家园的“被上高楼”现象，某些选区(如安顺区)的拆迁户因此心生怨恨，在国会大选中将选票投向反对党。[2]120-121
新加坡学者乃至政府官员公开发表的相关文章也确证了新加坡长期以来实施的土地征收制度所存在的“低补偿”显著特征。[3]但极少有学者从法治角度解读如此“恶法”为何能在新加坡顺利运行如此长时间，或者该“恶法”为何从未引发诸如某些国家所面临的接踵而至的野蛮拆迁或者被征收人(户)涉法上访、堵路、跳楼、自焚乃至暴力性质的群体性抗法等征地与拆迁乱象。更为直接追问的是，新加坡范式的法治在新加坡土地征收制度的成功运行中究竟扮演着何种角色？
上述问题之所以值得深究还源于新加坡究竟是否属于“法治国家”的激烈争论。某些观察者视新加坡为法制完备、执法严明、司法独立且行政高效廉洁的典型法治国家；但美国政府、纽约律师协会、国际法学家协会、大赦国际、透明国际，乃至新加坡诸多人士却谴责新加坡人民行动党政府实施的不过是赤裸裸的法制主义和法律暴政，是一个除经济业绩外在法治和人权保障上毫无建树的威权主义、家长主义国家。②这两种截然相反的评价确实引人深思“法治究竟是什么”、“法治在一国现代化进程中究竟充当着何种功能”等看似已形成共识但仍须进一步探索的理论与实践问题。以“低补偿”为显著特征的土地征收制度在新加坡成功运行四十余载(1966—2007)，其本身就是研究新加坡法治模式的活素材。新加坡人民行动党长期执政之所以能，新加坡法治之所以能，在很大程度上均可从新加坡土地征收法律制度的构设和运行中找到答案。
(二)理论预设及分析进路
目前中外学界所主张的形式法治观或者诸多形态的实质法治观基本上可纳入“法治一元论”范畴。③前者主张“法治即形式法治”；后者则坚称“法治即良法之治”。至于强调“形式法治主义向实质法治主义转型具有客观必然性”的“法治过渡论”在本质上也可纳入“法治一元论的”范畴。④上述诸多形态的“法治一元论”，不但相互冲突、相互解构，而且均难以令人信服地解读类似于新加坡这样的法治后发型国家的制度建设沿革与现状。本文试图以新加坡土地征收制度(1966—2007)为经验素材，从“法治二元论”的视角，运用形式法治与实质法治二元分离的分析框架，对新加坡形式法治建设和实质法治建设这两个场域进行各有侧重的探索，尝试着解读该制度之所以能的“法治”原因。在理论预设上，摆脱形式法治与实质法治“种属”观或厚此薄彼的学术倾向，将形式法治与实质法治视为相互独立又相互支撑，同时也是在不同场域运行的客观实在。
具体而言，将形式法治限定于法律运行的全过程(含执法、司法、守法和法律监督等)，强调依法办事、法律至上、司法独立、恶法亦法，视维护法律之确定性(安定性)为最高准绳。本文所指的“形式法治”并非缺乏“实质”，维护法律的确定性就是维护既定规则所确立的实质内容(或者实质正义)。实质法治则被限定于立法过程(即法律之立、改、废)这个场域，是公平、正义、人权、自由、法律之善恶判断、社会发展整体目标等多元实质价值观念的博弈与整合并最终内化为法律规范的领域，也是与民主宪政互动性特征最为显著的领域。本文所界定的“实质法治”并非不强调“形式”，多元主体正义观念的博弈和整合必须依循既定议事规程这个形式，即确保多元价值观念之冲突与整合在宪政框架内的有序性。另须提及的是，在本文分析框架内，我国最高人民法院的司法解释和各地方法院为实现本地区法律统一适用所颁布的规范性文件，均属形式法治建设范畴。至于西方诸国乃至新加坡、韩国等国针对制定法之诸形态的违宪审查机制(或曰“恶法”过滤机制)则被界定为实质法治(建设)范畴。
以上是本文所界定的“法治二元论”的核心内容，也是“法治究竟是什么”的理论预设和分析进路。笔者试图沿着抽象(理论预设)—具体(新加坡个案)—再抽象(理论总结)—再具体(反思与启示)的论证思路，验证该理论预设和研究思路的可行性和必要性。借此抛砖引玉，为法治实践提供异于“法治一元论”的另类解读。
二、法治二元论视域中的新加坡土地征收制度(1966—2007)
新加坡土地征收法律制度由《土地征收法》《规划法》《土地管理局法》《土地财税征收法》以及土地征收纠纷调处机制等构成。《土地征收法》是该制度框架内的基本法，涵括了涉及土地征收低补偿的所有规则。
(一)土地征收法律制度与实质法治
实质法治场域中新加坡土地征收法律制度是指涉及私人财产权与国家土地征收权的多元价值观念在既定民主程序和法律规则范围内有序博弈，并通过代表主流意识形态的执政党(人民行动党)的整合，融入宪法、法律文本的理念和规则的总和。土地征收领域的实质法治建设则特指新加坡执政者结合本国国情，与时俱进，使土地征收法律制度逐渐向更为尊重人权与自由、更显公平正义的方向发展的具体立法实践。
1.立法精神
依据制定法规制私人土地所有权的正当性和“国家利益优于个人利益、经济发展先于人权保障”的价值定位是贯穿于新加坡土地征收制度的立法精神。1966年，制定《土地征收法》时人民行动党政府关注的焦点是，吸引外资，振兴新加坡经济，解决严峻的失业问题引发的社会动荡，因而必须大规模发展公共基础设施。但新加坡土地资源极其稀缺，国有土地在当时更不足49％，加之政府财力捉襟见肘，举步维艰。大幅度地提升土地国有化份额以利于土地稀缺资源的集约化运作，成为了竞选上台执政的人民行动党的基本国策。此时，实质法治建设的一项重要举措是，在1965年下旬制宪时由人民行动党拥有绝大多数议席的新加坡国会刻意回避了“财产权入宪”的呼声。在“私人财产权是否入宪”的国会辩论中，反对党议员强调应严格遵循联合国大会通过的《人权的普遍宣言》，将“不得武断地剥夺私人财产”纳入新加坡宪法，但未被制宪委员会采纳。宪法学家克哈布拉尔认为，从立宪背景和立法设计来判断，私人财产权未入宪的事实意味着新加坡政府试图规避所欲推行的征地补偿规则可能引发的违宪诉讼。[5]20客观而论，此举确实为新加坡立法机关在土地国有化进程中扫除了宪法上的障碍，奠定了以国会颁布的制定法为准绳构建新加坡特色的土地征地法律制度的正当性基础。《土地征收法》因而成为了新加坡土地征收领域的基本法，也是土地征收制度不断创新之最为重要的法源。
“国家利益优于个人利益，经济发展先于人权保障”是新加坡长期以来居于核心地位的国家治理观。这种“施小恶以成就大善”的治国理念渗透于土地征收立法的全过程。其基本法理是：基于公共利益征收私人土地，不应给国家带来不适当的财政负担；社会发展成就不应让个人独享，而应由全体公民共享；在立法设计上应尽量避免“法之不善”引发的土地投机行为和(私人)暴富现象。⑤
2.相关法律规定
(1)宽泛的土地征收法定事由
《土地征收法》所指的“土地”，包括土地本身、土地产生的收益以及土地上的定着物和永久固定在土地表面的任何其他物体(2－1)。历经1970年、1973年两次修正案，《土地征地法》不断扩展“公共利益”范围。政府可依据特定目的，在任何时候针对任何特定土地发布征收或征用公告，并依据土地征收法给予合理补偿：其一，基于任何公共目的(5－1－a)；其二，因任何个人、公司或法定机构之任何工作或事业所需要，且内阁部长认为此项工作或事业有利于公共福祉、公共效用或者公共利益(5－1－b)；其三，用于住宅、商业或工业之目的(5－1－c)。对公共利益采取如此宽泛的界定，实质上赋予了政府强大的征地权，如采取“低进高出”的方式，低价征收私人土地再以更高价格将土地使用权转售给私人开发商。⑥值得提及的是，“用于住宅、商业或工业之目的”条款，为20世纪90年代“集体出售程序”的出台提供了法源。⑦
(2)征地公告日与法定日期：“就低不就高”的估值与补偿
《土地征收法》一方面规定以市场价值(即市场上诚信购买者的出价)作为评估标准，另一方面却又设立了市场价值的两个评估时间点：征地公告日和“法定日期”(a statutory date)。并且，在这两者的市场估价之间必须遵循“就低不就高”的补偿规则。例如，曾在制定法上确立了1973年11月30日作为“法定日期”。这意味着即使被征收行为发生在1985年，该土地的估值也须以1973年11月30日为准，除非征地公告日的市场价值低于前者。
在土地征收制度运行过程中，新加坡国会先后颁布了1973年、1986年、1992年、1995年等四个“法定日期”修正案，试图在新加坡地价显著上扬的背景下缩短不动产估值在“法定日期”和“征收公告日”之间巨大的价格差。但为了避免征地补偿金的大幅度增加，在“法定日期”变更的时机选择上，新加坡政府总是在大宗土地征收行动完结后方启动修法程序。例如，1986年的法定日期修正案出台前，政府实施了一系列规模庞大的土地征收方案，为公共交通设施的改善、排水系统提质、道路拓宽等城市改造项目提供了大量“廉价”土地。1995年至2007年期间，“法定日期”再未出现变更，主要因为1997年亚洲金融危机和2003年SARS公共卫生事件引发了新加坡不动产市场价格的急剧回落。可见，无论不动产市场行情如何变化，依据“就低不就高”的规则，政府在征地过程中始终处于依法“渔利”地位，而被征收者权益却始终处于显见的被动和弱势境遇。
(3)“环境改善”规则
“环境改善”规则(33－1－b)的核心要义是：对某幅土地进行征收补偿时，必须综合考虑征收和开发此土地是否导致被征收人拥有的其他邻近土地的增值。该规则遵循的是“源自非自力行为的获益不得补偿”的立法意图。尽管内阁政府反复强调，作为一项总原则政府不应以所谓“一元钱”名义价格征收私人土地，但实践中确曾发生了因适用“环境改善”规则实施的“一元钱名义补偿”的征地案。⑧
(4)“两年”规则与“七年”规则
依据“两年”规则(33－5－a)，征收公告日之前的两年内，土地所有者实施的非诚信的不动产改善行为导致的增值不予补偿，且举证责任由被征收者承担。“七年”规则(33－5－c)的核心内容是，征收公告日之前的七年内因政府财政投入而完善的周边基础设施所引起的被征地的增值部分，不予补偿。
(5)坟地规则和火灾地规则
原用于墓地的被征收土地的估值与补偿，不应考虑其未来用途可能产生的增值，即预期增值不予补偿(33－5－f)。火灾地规则(33－2和33－3)的立法设计源自1961年征收遭受特大火灾的位于普吉霍斯威(Bukit Ho Swee)的24.3公顷私人土地引发的征收补偿争议(该地区曾散落着众多主要用于廉价出租的陈旧私人房屋)。以李光耀为代表的内阁政府的明确立场是，针对此类情形的征收补偿在立法设计上应注意避免误导或者放纵受制于《租金控制条例》的房屋所有人在通过房屋翻修提高租金无望时，采取纵火等极端方式获益。《土地征收法》吸收了此立场，规定在征收前的六个月内如被征地发生火灾、风暴或其他自然灾害，则该地的最高补偿额为市价的三分之一。这种“雪上加霜”的条款在法理上其实与贯穿于《土地征收法》的基本立场是一致的：任何人不得从非自力行为所导致的土地增值中获益。
3.实质法治评析
(1)土地征收低补偿规则公平吗
《土地征收法》所设定的补偿规则，如法定日期、“环境改善”规则、“七年”规则、“火灾地”与“坟地”规则等，实质上不亚于是对市场价值标准的否定，以期实现新加坡人民行动党政府长期以来秉持的“国家利益优于个人利益”、“经济发展先于人权保障”等治国理念。在土地征收的实质法治建设场域，从制宪到具体法律规则的设计和修正，新加坡人民行动党政府确实将法律这个治国“工具”运用到了极致，可谓精于计算，步步设防，适时补救，煞费苦心。
这一系列低补偿规则是否显失公平、严重侵犯了私人财产权，或者该法律是否属于“恶法”？答案可谓见仁见智。在针对2007年土地征收法修正案的国会辩论中，人民行动党政府承认以征地公告日的市场价值作为征地补偿标准是西方民主与法治国家所普遍采纳的规则，且承认私人财产权益的确需要予以公平正义的对待，但在过去的四十年内，基于国情之客观需要也确实不得不采取征地低补偿的规则，因而仍属“以小恶求大善”之不可或缺的良法。⑨在政府一方看来，新加坡在近几十年中所取得的经济可持续发展的骄人业绩和实现“居者有其屋”的梦想，均离不开以低补偿为显著特征的土地征收法律制度。新加坡土地管理局官员甚至认为：“新加坡之所以能成为第一世界国家，在一定程度上离不开人民行动党政府自建国始以公共利益为由在土地征收领域实施的大胆举措。”[5]201运行长达40年之久的《土地征收法》于2007年作出重大修订并最终废止了一系列“低补偿”规则，以“征地公告日”市价作为唯一补偿标准。从表面上看，此中的官方价值观念似乎有了显著转型。但深而究之，笔者认为，并非官方秉持的公平正义观念发生了实质性飞跃，而是这些侧重于低补偿的法律规则确已完成了低成本地使私人土地最大程度国有化以促进经济发展和全民整体福利的历史使命，刻意再坚持，对于崇尚实用主义的人民行动党而言既无必要，在政治上更非明智之举。⑩
然而，在亲历征地低补偿遭遇的民众心目中，或者在新加坡众多反对党人士甚至海内外许多学者看来，上述大多数补偿规则完全可界定为不可思议的“恶法”，严重违背了自由与人权的普适性价值。整体而言，笔者也基本认同质疑者的立场，但又认为这恰恰应当是代议制民主宪政国家在实质法治领域应具备的特质：各种相互冲突的实质正义观念在“游戏规则”范围内进行理性碰撞，使处于主流地位的实质正义观念通过民主的立法程序付诸法律。其中的某些法律可能是“恶法”，但质疑这些“恶法”的个人和群体，只能通过各种合法渠道，如通过民意的压力敦促立法者加以修改，或者凭借定期的民主大选将执政党拖下马来，推举能代表自己意志的政党上台执政，借此改变“恶政”格局。这就是实质法治领域公平与正义的判准，也应是民主宪政国家政治生活的常态。
(2)实质法治的压力与制度的适时修正
正是基于实质法治的压力，执政的人民行动党为了维护其执政的合法性，不得不顺应民众的呼声，通过立法对这种征地低补偿机制予以适时修正，如法定日期的四次变更和特惠金补助机制的出台即为例证。
在不动产价值飙升的20世纪80年代，被征收者获得的补偿标准依据的却是1973年11月30日这个“法定日期”的市场价格，远低于“征地公告日”市值。被征收者面临的困境可想而知。1982年，国会立法授权政府采取特惠金补助机制(exgratia payments)作为征地补偿规则可能引发的个案实质不公平的事后补救。国会的原初意图是仅针对那些依靠法定补偿金不足以购买条件基本相当的替代性住宅的被征收者，尤其是低补偿导致的无房可住者，并且须同时满足两个条件：仅限于拥有一套住房的实际居住人；征地补偿金低于60万元。随着政府财力的增加和不断变化的客观情势，相关立法也不断放宽受益面。例如，1996年正逢新加坡捷运(MRT)东西线建设和城市全方位再发展计划的实施，受影响的被征收者达700余户，其中大部分是养家糊口的“夫妻店”和小生意经营者。因此，特惠金补助延伸至被征收土地上的店铺所有者，并且只要是被征收房屋的实际居住人，即使拥有多处不动产，也能获得一定数额的事后补偿。然而，特惠金补偿机制出台后曾招致众多非议，如所谓特惠金不过是人民行动党政府确保大选获胜而为一党私利打发的“怜悯钱”(pity money)，执政者并未在治国理念和具体法律制度上清理、检讨或纠正《土地征收法》在价值定位上刻意贬损人权和显失公平的价值缺陷；国会授权行政机关予以事后补偿的个案权衡，导致透明性缺失，通过立法刻意排除这种行政自由裁量的司法审查，更难以避免权力滥用的风险。[5]205
上述某些指责应该说还是有一定事实依据的，因为完全打破土地征收领域的补偿规则确非政府本意。但就本文看来，“排除司法审查”的立法意图恰恰佐证了新加坡执政者对“法治”的立场。既然这些既定的补偿规则是国情使然，不得动摇，则事后补偿机制势必难以完全弥补低补偿带来的实质正义缺陷，否则就是对征地制度的解构或者立法上的自我否定，因而只可能采取个案权衡和有限补偿。法律既然授权政府可如此作为且免除司法审查，则政府自由裁量权就取得了合法性基础。再则，将个案权衡的最终审查之责赋予法院，可能会引发被征收者与政府之间涉及事后补偿数额的法律纠纷迭起，甚至可能触发行政机关与法院之间由于实质正义之不确定性“幽灵”所导致的摩擦。因此，在一定领域，排除司法审查，事实上是给法院“减负”，避免危及新加坡长期以来践行的形式法治的稳定性。(下文详述)
由此可见，虽然新加坡素以行政高效和明晰、操作性强的法律治理著称于世，但这些征地补偿规则所引发的实质法治上的公平与正义缺陷，仍使人民行动党的执政地位受到挑战，不得不在民意压力下逐渐增加公民权利的砝码，适度低下“国家利益”高昂的头。这正是源自民间的新加坡实质法治建设动力在土地征收领域的具体表现。另外，可以假定的是，在新加坡代议制宪政构架内如果人民行动党未能长期拥有绝大多数议席，不但如此超低补偿的规则难以获得通过，不受司法审查的特惠金补助机制更难以为立法机关所认可。由此可佐证，新加坡实质法治的发展与新加坡特点的民主宪政之间互为支撑的关系。
(二)土地征收制度与形式法治
体现了执政党意志的新加坡土地征收制度在实质法治场域确实获得一定程度的合法性，但仅此仍难以完全解读如此“显失公平”的土地征收补偿规则之所以能的“法治”原因。徒法不足以自行，法律不被人信仰则难免形同虚设，这些观念已成为法治常识。然而，被许多人视为“恶法”的征收补偿规则在运行过程中却从未出现类似于某些国家面临的征地乱象和大规模的“公民不服从”运动，尽管这些国家的征收法律制度(如中国)其实并不必然比新加坡相关制度更“恶”。其个中的原因还需进一步从新加坡形式法治建设中探寻。
1.树法律之至上权威：扬弃地承继英国法统
历经长达180余年英国殖民统治的新加坡在独立建国后扬弃地承继了英国法统。具体表现如下：①在宪政构架上践行的是英国威斯敏斯特体制，即经由大选产生国会，并由国会中占多数议席的政党组成内阁主持政务(内阁成员必须是当选的议员)。但又抛弃了英、美两院制的议会结构，以确保民主运行的效率。②在法律渊源上，承继了制定法、普通法皆具拘束力的英国法治传统。一方面，为了确保法律与秩序的稳定性和延续性，树立海外投资者对新加坡市场的信心，不仅在1965年至1994年间将司法终审权依旧交由英国枢密院(即英国上议院)把持，而且一直刻意保留着民商事领域英国普通法在新加坡的效力。这说明，执政者对市场经济与法治之间互为支撑的关系有着十分清醒的认识。但在另一方面，却又制定了成文宪法，并且在公法领域(特别是刑法、行政法、内部安全法、劳动法等)抛弃了英国长期以来逐渐形成的日益注重人权保障的倾向(如废止了人身保护令制度、陪审团制度等在新加坡的效力)，重起炉灶，制定了一系列应对新加坡国情的成文法律。且在1994年收回终审权后在刑法领域排除了英国普通法在新加坡的效力。③在法律位阶上，承继了英国“多数者至上”的民主与法治传统[6]2，但更为强调制定法(即成文法)优于普通法之必要性，以确保新加坡国会颁布的法律获得至上权威。
人民行动党政府在国家创立之初积极主动地扬弃英国法统，一方面是为了保障政治稳定和经济发展，另一方面也是为了确保执政党的精英治国理念和大政方针能够得到顺利实施。新加坡打破普通法系国家的惯例，迅速制定了一系列成文法，用一张编织得异常严密的法网来规制社会、政治、经济等各个领域。这正是以“罚款国家”(A Fine Country)著称于世的新加坡法律治理的显著特征。换言之，执政的人民行动党通过上述明智之举，避免了国家初创时废除一切殖民法律所难以避免的“法律真空”和由此产生的“政策代替法律”的局面，为英国法治文明中最具核心的“法律至上”精神在新加坡本土生根发芽，提供了制度性基础和实践土壤。在20世纪60年代前后反殖民主义和共产主义思潮盛行的东南亚地区，新加坡执政党对英帝国主义之法统依然能够采取如此务实、明智的态度和举措，客观上促使新加坡在国家初创阶段即具备了形式法治建设得以开花结果的必要前提和制度条件。
正因为制定法在新加坡获得了至上权威的地位，新加坡执政党因而能够通过国会将其大政方针转化为法律。私人土地大幅度地国有化政策和基于财政窘迫等因素不得不采取征地低补偿的对策，均以国家意志的方式渗透到了土地征收立法中。“法律至上”，尤其是制定法优位于普通法的原则，并非仅仅只是停留于观念或者口号中，而是体现于新加坡政府依法行政的具体行为中。如果说美国法哲学家朗·富勒所提出的法治八大原则中“官员守法”是形式法治得以实现的重要条件之一[7]96-107，那么新加坡政府上至内阁总理、部长下到一般公务人员做到了不折不扣地依法办事的“官员守法”原则。以权压法、以言废法，在新加坡被视为背弃法治精神的“恶行”。假定人民行动党政府如此为之，必然会遭到二十余个反对党的强烈质疑和民意的倒戈，使其落败于下一届“一人一票”的民主大选。客观而论，在一定程度上，正是这种民主宪政的压力促使了“官员守法”原则的落实；反之，得益于法治的坚实保障，新加坡宪政方得以有序运行。两者可谓相得益彰。在土地征收制度运行过程中，政府严格依法征地，被征收者依法获得补偿，存疑者依法寻求法律救济，尊重法律，服从土地征收申诉委员会裁决和上诉法院判决的既判力。这正是新加坡井然有序的社会、政治、经济生活的缩影，也是新加坡形式法治建设特色和成就的具体表现。
2.呵护司法独立之品格：执政者和民众的共享价值
新加坡司法究竟是否独立，一直是新加坡海内外观察者难解的谜团。新加坡法院在民商事审判领域素以司法公正和高质量的专业水准享誉全球。(11)但在公法领域，主要是涉及政府官员的刑事诽谤案(其中以李光耀为原告的刑事诽谤案就不下十余件)，由于结果上总是以被告获罪且被判重刑告终，而被人们质疑新加坡法院深受人民行动党政府的掣肘，缺乏应有的审判独立性和公正性。笔者认为，新加坡法院和法官之司法独立是客观存在的事实。主要理由如下：
其一，自新加坡独立建国至今，尚无一例能让二十余个反对党或者海内外观察者抓住把柄，能证明执政党、内阁政府或社会组织干预司法导致误判、错判或者办理了所谓“人情案”的确凿证据，更无一例法官受贿的现象。在涉及土地征收纠纷的司法审判领域，亦不例外。因此，至少从直观上判断，新加坡司法是独立的。(12)
其二，新加坡宪法对法官的物质待遇、任职时间和审判权限作出了明确规定，赋予法官不受国会、行政机关或其他组织干预，只服从法律的独立审判地位。这在下文将述的《土地征收法》关于“申诉委员会”之规定中亦可得到佐证。
其三，不断优化投资环境、促进新加坡经济的可持续发展，是新加坡执政者从未动摇的基本国策，也是其长期执政能够获得大多数民众支持的关键所在。而健康有序的市场经济和投资者的信心均离不开能依法公平、公正地处理民商事纠纷的裁判机关。事实上，新加坡法院在民商事案件审理过程中常常是亦步亦趋地遵循英国普通法规则。可见，在民商事领域的司法独立和公正审判，与新加坡执政党之既定国策存在着高度的一致性。但在涉及刑法、行政法等公法领域的案件，首先严格依循的却是新加坡国会制颁布的制定法(statutes)。换言之，在公法领域不折不扣地适用本国制定法和本国法院确立的司法判例，是新加坡法院的一贯立场，涉及土地征收的案件亦无例外。在公法领域，新加坡法院在整体上确实一直采取的是谦抑主义的司法立场，此特点与英国普通法院法官在公法领域的审判风格极其相似。司法审判中的谦抑主义或者能动主义并非一国司法独立与否的判断标准，欧洲人权法院曾针对英国法官的这种谦抑主义司法审判风格表达了同样的立场。[8]150-166
本部分通过对“征地申诉委员会”权能和高等法院上诉案中审判法理的分析，为笔者的上述判断提供事实依据，佐证在新加坡客观存在着的司法独立之品格。
《土地征收法》集实体法与程序法于一体。《土地征收法》第三章专门规定了“申诉委员会及其程序”，作为准司法机构的土地征收申诉委员会是征收补偿纠纷之主要救济机构。一旦涉及征地补偿纠纷，被征收者可以向申诉委员会提起申诉，申诉委员会由一名专员(或副专员)和来自法律、建筑、会计等行业德才兼备的专家组成。申诉委员会的裁定是终局的，除非涉及法律问题，否则不得向高等法院上诉。《土地征收法》第19－28条明确规定了申诉委员会专员、副专员和其他组成人员的任命、工资待遇和相关职权。如规定委员会专员和副专员得由总统任命和撤销，自被任命之日起任职两年，可连选连任；专员或副专员的薪水、专业服务费和津贴由总统决定；专员、副专员、委员会其他成员在服务期间具备公务员身份，享有与高等法院法官同样的司法豁免权；委员会依法享有与高等法院同等的强制证人出庭，依职权调取证据、惩罚藐视法庭者等权力；有权做出减少、增加或者取消征地补偿金的裁决。
上述规定表明，国会在法院系统之外创设了一个专门审理土地征收纠纷的准司法机构。但即使是这样一个调处纠纷的准司法机构，依然通过立法明确赋予其与法院同等的超然、中立的裁判地位。这说明人民行动党政府明智地把握了纠纷解决的客观规律，希望通过源自司法独立的公信力和权威，达到纠纷各方服判息诉之目的，避免征地纠纷久拖不决。(13)
就申诉委员会的裁决和高等法院上诉案件的审判结果而论，被征收方以败诉告终的情况确实占了绝大多数。在极少数案件中，申诉委员会支持或者部分支持了被征收方的诉求。(14)高等法院就存疑之法律问题所确立的一系列判例，体现了司法审判法理与土地征收法律制度所蕴含的价值取向的一致性。
(1)针对“就低不就高”的估值与补偿规则的质疑，高等法院明确主张：防止在土地征收中的暴富现象，是隐含于土地征收法的核心政策之一。(15)针对“低进高出”的政府征地与转售举措，高等法院认为，只要政府征地再售行为符合《新加坡规划法》且具有明晰的发展规划的支撑，就可认定该征地行为符合“公共目的”原则，不违背普通法“失信”规则(bad faith rule)。并且高等法院认同了土地征收法所体现的立法者意图，即国会有意将“公共目的”的内涵与外延宽泛化，使之包含政府征地再售给私人开发商的行为。(16)
(2)针对普通法与制定法的关系，高等法院认为，如果制定法可以任由普通法规则来解释，法典化的意义将不复存在。该法理体现于Ng Boo Tan诉征地官一案的判决。涉案不动产在1998年被征收用于附近的道路扩宽工程。该道路建设的确严重影响了包括被征收住房在内的周边住宅小区环境，致使该地段不动产贬值。被征收人诉请在征收补偿时应当考虑公共设施建设所导致的不动产贬值这一消极因素，并且辩称应采取普通法“反致”(the reverse)规则以弥补成文法漏洞。时任首席大法官杨邦孝代表上诉法院多数意见的立场是：“《土地征收法》第33条之1－b款显然已穷尽该法关于补偿金的规定，征地补偿的原则与该制定法之字面含义存在清晰的一致性……如果制定法可以任由普通法规则来解释，法典化的意义将不复存在。”(17)这是新加坡司法机关运用严格的字面解释维护制定法权威的典型体现。
(3)否定“以结果论平等”的实质正义观。在2009年“贺鞥福诉检察总长”一案中，被征收者质疑政府在土地征收过程中采取了选择性执法，违反了新加坡宪法第十二条“法律面前人人平等且平等地受到法律保护”的原则。高等法院认为，该案原告的核心观点——“既然某宗教组织的财产被依法强制征收，那么该地段其他宗教组织的财产也应同样被征收”——是一种基于实质结果的平等主义立场。该法院否定了“以结果论平等”的观点，指出“法律面前人人平等”的原则并非排斥在执法过程中政府基于公共利益对不同个体及其宪法权利予以区别性对待的举措。只有当结果上的不平等是由于执法的程序性瑕疵所致，才是对平等原则的背弃。“结果平等，既不是土地征收法的原则，也不是新加坡宪法所确认或捍卫的基本原则，结果平等绝非法律面前人人平等的要义。”(18)
综上可见，土地征收领域的审判法理鲜明地体现了司法机关对土地征收制度所确定的“公共利益优于个人利益”之价值立场的认同。法院不折不扣地严格适用法律的司法克制态度亦表明，法院认同国会和内阁政府是公共利益的最佳知晓者，也是公共利益与私人利益之间价值权衡的最佳判断者。从如此谦抑的司法审判立场中并不能推出新加坡司法缺乏独立性。而可能的推断是，新加坡法官群体对“多数者至上”之新加坡代议制民主在整体上是持认同立场的。进而言之，正是这种并非隐于幕后暗箱操作而是体现于明处的审判风格，在客观上促进了新加坡法院司法独立品格的形成，使其与新加坡范式的宪政实践融为一体，获得了新加坡人民行动党政府乃至普通民众对司法独立价值的认同。这一点从征地纠纷中涉案的被征收者服判息诉的事实也可见一斑。这也正是法治国家应具备的常态。奉行谦抑主义立场的法官群体对制定法(成文法)的尊重与依循，尽管会使人们感觉作为正义的最后一道防线的法院在履职上有所欠缺，但如此立场从另一方面判断却又维护了判例法与制定法的协调一致性，也能在客观上起到法治的教育和引导作用。
并非在审判实践中常常与政府依法治理的行为形成对抗，或者刻意脱离立法原意解释法律，就是“司法独立”之确证。新加坡法律治理模式显示：执法者、法官不折不扣地遵循法律，对国会制定的法律保持高度的尊重与谦抑态度，就是称职的好法官、好执法者。内阁政府的施政行为或者司法机关的审判实践可能影响甚至引导法律之立、改、废，但“法变”或者“变法”应当启动的场域，并非形式法治而应是实质法治领域。可见，新加坡政府官员和民众严格依法办事，正是新加坡范式的“政治正确”的评判标准。新加坡社会良好的尊法意识和守法氛围，也正源于此。
3.切实维护法律之安定性：坚守“恶法亦法”之理念
李光耀在总结人民行动党治国经验时指出：现在的选民不易讨好；“好政府”(good government)应赢得民众尊敬，而绝不要讨人欢心，避重就轻，哗众取宠，迎合民意；为了人民长远利益，即使一些政策短期内不受欢迎，政府也应毫不犹豫地实施；并非政府的每一个行动都必须受到人民的欢迎；好的政策和法律就应及时制定，以使有益结果和好处能为下一届大选的民众所赏识。例如，在征地补偿问题上，绝不允许新加坡社会出现富可敌国的大亨，以免其挟持“好政府”，更不能因为公共资源的投入直接或者间接地实现个人财富的飙升。[2]57-169换言之，即使某些大政方针和政府举措被部分选民认为是“恶法”或者“恶政”，只要是符合新加坡人民的长远利益，就应当通过国会立法，付诸严格实施。其法律效果和社会效果如何，能否达到执政党所希望的政治效果，以下次大选的结果为权衡。这就是新加坡人民行动党对待法律和法治的实用主义态度，也是该党长期以来秉持的执政合法性和法律之合法性的评判标准。
备受诟病的法律其实并非仅限于土地征收领域。授权政府对可能危害社会稳定和国家安全的嫌疑人可未经审判即长期拘禁的《内部安全法》，一直被西方乃至新加坡诸多民众视为在一个民主国家早应废止的苛严的传媒管制法，乃至在20世纪70—90年代人民行动党力图不给反对党留有获胜余地而不断修订的选举规则等，均被谴责是维护一党私利和威权体制的“恶法”或者“恶政”。上述“恶法”在实质法治层面确实一直是人民行动党政府的“软肋”和无法回避的尴尬，但这些法律在形式法治场域居然能够一帆风顺。从形式法治层面判断，主要原因有三：
第一，规则面前人人平等。任何政党、政府官员或者普通民众，贫贱富贵不论，在实证法(或曰实在法)面前，决不允许法有差等、徇私枉法或者超越法律之上的特权。例如，李光耀曾经多次以诽谤罪起诉他人以维护廉洁政府的形象，自己也同样遇到过多起作为司法审查对象的诉讼案件(但亦由此证明了自己的清白)。人民行动党多位国会议员也曾遭遇过被反对党议员以名誉侵权为由告上法庭并以反对党议员获胜而告终的案例。
第二，“恶法亦法”的意识深入人心。“恶法亦法”的价值评判立场并非意味着持这种观点的人就必然在良知上认同这些“恶法”，而是强调法律一经制定和生效，就必须尊重和服从，非经正当程序(法律之立、改、废程序或者违宪审查)，不得损害其效力和权威。对上文提到的司法审判立场予以学理归纳，其实正是西方实证主义法学所主张的严格规则主义。这种司法实践深刻地影响了新加坡民众对待法律的态度，实现了新加坡法律和司法审判所应具备的可预见性、指引性和教育性功能，从而使“定纷止争”的法律效果得到了彰显。
第三，新加坡立法机关拒斥“宜粗不宜细”的立法风格，清晰、明确、可操作性强，是新加坡立法的显著特征。这从环环相扣的征地补偿规则即可见一斑。尽管在司法实践中仍难免会面临法律含糊不清、法律漏洞、规则之间冲突、个案上显失公平，尤其是法律滞后于现实生活等难题，但新加坡执法司法者依然坚持将维护法律的安定性、可预见性作为法律运行过程的核心准则。
总之，长期以来新加坡所践行的形式法治核心要义是：严格依法办事，不折不扣地执行和适用法律，切实维护法律的确定性和司法权威。这样的行为和观念就是新加坡范式的“政治正确”的体现。在法律实施过程中，并非遵守“良法”、不服从“恶法”方是以人为本、讲政治的体现。与之相反，尊法就是讲政治，法律至上就是政治至上、公共利益至上的根本体现。在立法时，新加坡人民行动党政府就力图做到“法律效果、社会效果、政治效果”三者与国情的有机统一。一旦法律制定和生效了，那么遵法守法、严格执法就只能是这些效果得以实现的唯一途径。换言之，在形式法治场域，新加坡的执法、司法者不应当也不需要讲政治，因为主流政治意志已渗透于法律原则和具体法律条文之中。不管国内外观察者采取何种法治评价标准来评判新加坡法律治理模式的优与劣，这种泾渭分明的形式法治与实质法治二元分立的法律治理模式在实践中确实各自扮演着不可替代的角色，共同推动着新加坡范式的法治事业的发展。
三、新加坡征地低补偿之所以能的非法治因素简析
新加坡法治二元发展路径很纯粹，也确实取得了显著的实效。然而，法治所固有的内在局限性昭示，有必要对支撑新加坡土地征收法治实践的非法治因素予以简要归纳。
(一)以廉洁确保政府政策和行为的公信力
制度很重要，但仍离不开制度中起能动作用的“人”。新加坡法治运行模式之所以能够产生维护秩序、促进发展、提振民生之实效，离不开新加坡执政者治国理政的一个重要法宝——廉洁。(19)假如新加坡公权力运行领域充斥着权力寻租、贪污浪费以及枉法裁判的腐败司法。那么新加坡《土地征收法》赋予政府的强大征地权就必定会存在极大风险。因为在私权难以与公权在实质上有效抗衡的新加坡土地征收领域，“就低不就高”的估值与补偿规则、“低进高出”的政府征地举措等一系列法律规则势必会为公权力寻租大开方便之门。假定政府通过如此低的补偿所获得的巨额财政收益并未反哺国民而是用于政府楼堂馆所建设，或者用于公款吃喝、公车消费、公款旅游等，人民行动党政府理性构建的法治模式，定难远行。因为不仅上述“恶法”难以使其执政正当化，而且法律运行过程中的腐败几率将大大翻升，由此导致民间怨声四起。面对此局面，由经一人一票之民主大选考验上台执政的人民行动党在每隔五年的大选中欲“赶考”成功，简直不可想象。可见，廉洁的政府、廉洁的社会是法治得以切实有效运行的优质“土壤”。廉洁自律的社会和政治氛围为“显失公平”的土地强制征收法律制度得以成功运行数十载，提供了极为有利的外部环境。换言之，也可推断正是这种泾渭分明的法治二元模式为新加坡政府廉洁与高效提供了坚实的法治保障。
(二)经济发展与社会保障并重：树立民众对新加坡法治的信心
新加坡人民行动党历来反对西方(尤其是高福利国家)的福利政策，强调“人人自食其力”的分配原则于市场竞争力的重要性。但在另外一方面，又主张国家应在“住房、教育、医疗”这三个领域确保新加坡公民能够享受经济发展的成果。例如，新加坡在建国初始即启动了“居者有其屋”的组屋制度。以低补偿为显著特征的土地征收制度一方面确实“不正义”地剥夺了少数人的自然权利；但与此同时，也确实为组屋制度得以推行提供了巨额财政资金和土地，使绝大多数公民至少拥有一套住房的梦想成为了现实。这是新加坡大多数公民始终对人民行动党不离不弃的重要因素之一，也是如此“恶法”得以运行四十余载却为多数选民所认同的现实原因。
“法无信则不立”但“法无效用”，虽立却仍可能在现实面前“折戟”。新加坡反对党过去几十年居然无法在土地征收补偿不正义问题上大做文章，通过煽动民意实施有效的废除“恶法”行动，在很大程度上与大多数民众的支持性立场有关。该制度在客观上产生的正面效益高，负面效益低，或者确实做到了以“小恶”换“大善”，以至于大部分选民对该征地制度长期保持着容忍、宽容、理解乃至默许的态度。而这在客观上又为新加坡人民行动党政府的执政合法性和土地政策得以落实，提供了坚实的民意基础。
(三)双轨诉冤渠道：力求征地异议得到理性的释放
在新加坡，针对新闻传播和集会、结社、游行等活动的法律管制严苛。这些自由和权利虽属新加坡宪法上的公民基本权利，但该宪法却又赋予了国会通过立法手段规制这些自由的权力。这在一方面导致不同政见者在很大程度上只能通过组建政党，并利用竞选纲领、国会辩论和法律修订等程序表达对“恶法”的异议；另一方面也使对征地补偿持有异议者难以通过媒体积聚强大的舆论压力来影响征地执法与司法审判。“防民之口甚于防川”，为了理性地拓宽表达渠道，新加坡执政党构建了长效的双轨诉冤机制。
一是通过国会议员(含内阁总理、部长等高级官员)每周一次在基层社区的定期接访，协助被征收者与政府进行征收和补偿方案上的信息沟通(当然这种接访活动并非仅限于征地与拆迁问题)。据笔者从新加坡媒体刊登的诸多接访案例的报道来判断，该做法极少能够实质性地影响政府既定的征收方案，因为征地官员严格按照法定程序实施征地执法行为，国会议员乃至内阁部长并无“法外干预”的权力，但这种接访机制至少提供了疏导民意、民怨以及协助民众缓解困境的理性渠道。(20)二是土地征收申诉委员会以及上诉法院的司法救济。能够满足或者完全被征收方诉求的案例极其罕见。然而，公开、公正、独立、透明的司法审判使败诉方虽不必然心服口服，但也只能服判息诉。其他如游行示威、静坐、堵路乃至以“跳楼”、“自焚”作为抗议手段的极端性做法，既不符合新加坡社会的习惯，也为新加坡相关法律所严格规制。采取影响社会稳定的群体性行动来“倒逼”政府就范，更难以发生，因为疏而不漏的刑法以及《内部安全法》具有极强的震慑力。可见，欲能实质性地挑战新加坡土地征收法律制度，只能通过每届大选的选票、国会辩论，并由经法律之立、改、废等程序得到实现。
(四)魅力型统治客观上支撑了法理型统治的确立与落实
建国之初，以李光耀为首的执政党即将精英治国、“好政府”理念、注重效用的实用主义融为一体。这些理念其实是英殖民地历史漫长的新加坡对英国代议制和经验主义政治文化传统的承继。面对建国前后危机四起和百废待兴的艰难局面(21)，以李光耀为代表的人民行动党政府高级官员廉洁奉公、身体力行地为国奉献及其取得的业绩，为新加坡第一代公民所称道和敬仰。这种主客观因素的结合，形成了魅力型和法理型交互支撑的威权主义民主宪政结构和政治氛围。(22)因而从短期看显然属于“恶法”、“恶政”的举措，往往能够借魅力型领袖的道德说服力和政治动员力而使中长期的社会、经济效益得以显现。这种积极效果又使政府和民众体悟到新加坡范式的民主与法治于新加坡稳定与发展的意义。这种法治氛围一旦形成，就成为了政治结构的有机组成部分，内化为官员、民众的日常行为。随着新加坡社会日新月异的变迁，尤其是未经历建国初期磨难和艰苦创业且日益受到西方自由主义影响的第二代公民权利意识的高涨，魅力型领袖的影响力日益减弱。魅力型统治在新加坡客观上已完成了其历史使命，但以“法治二元发展模式”为特征的新加坡法理型统治却已根深蒂固。
由此可见，以“低补偿”为显著特征的新加坡土地征收制度之所以能，并非法治这一个孤立性因素的结果，而是多元因素相结合所促成的“能”。只要该系统内部某个关键性支点失范，就可能会影响乃至瓦解整个土地征收制度，使其无法朝着执政者期望的渐进式改良方向发展。
四、反思与借鉴
(一)新加坡法治：形式法治昌盛但实质法治相对滞后
依据某些评判标准显然属于“恶法”的新加坡土地征收补偿规则成功运行数十载，使新加坡政府以较低的代价依法实现了绝大部分私人土地的国有化和零散土地的集约化经营。这与人民行动党理性地驾驭“法治”这架马车，使形式法治的保驾护航与实质法治的适时跟进，密不可分。新加坡法律治理范式蕴含着“形式法治与实质法治”相分离且二元分立发展的显著特征。形式法治之所以能，客观上要求在既定的法律规则运行过程中遵循“价值无涉”的规则主义。至于规则之内容的设定或者实质价值层面上善恶观念的碰撞、博弈、融合等，留给选民在大选时抉择或者交由民选的立法者予以整合与确认。执政党、在野党乃至社会舆论的直接影响和价值辐射，仅止于实质法治建设领域，即法律之立、改、废。在形式法治运行领域，绝不容许政治的干预或者民意、舆论的左右，确保了“法律之上无长官”的司法裁判职能的实现。(23)形式法治与实质法治各司其职，两者在角色和功能上互不混同，泾渭分明，但两者又缺一不可，彼此形成强大合力，共同推进新加坡法治的稳健发展。二战后崛起的许多发展中国家和地区似乎均脱离不了所谓“自上而下”的法治模式，但新加坡范式的“自上而下”法治模式却是以形式法治与实质法治二元分立与发展为核心的。由此区别于其他某些国家在法律运行过程中政治影响无处不在、形式法治与实质法治混同的倾向。
循如此法治路径积淀而成的新加坡法治呈现出的是“形式法治昌盛，而实质法治相对滞后”的客观状态，导致出现了“新加坡究竟是否为法治国家”的两种截然对立的评价。在征地补偿方面“显失公平”的《土地征收法》、显然有违现代程序正义理念的《内部安全法》、言论控制苛严的传媒管制法等“恶法”的长期存在，在一定意义上均反映了新加坡实质法治建设相对滞后的特点。然而，上至国会议员、政府内阁部长，下至普通百姓遵法守法、社会、政治、经济秩序井然的事实，又使许多观察者认为新加坡当属法治国家。
如果按照“法治即良法之治”的判准，新加坡确实难以匹配“法治国家”的美誉。而在“法治即形式法治”视角下对新加坡法治予以首肯，却也难以完全服众。以“法治二元论”为判准，则可以对新加坡法律治理模式予以更为客观的评价，避免了结论上的简单化。依此视角可推断，新加坡确属法治国家，但与形式法治与实质法治均较为成熟的英美等国相比较，仍有一定距离。这种距离更多地体现于实质法治而非形式法治领域。甚至还可预测，以发达的形式法治为基础，新加坡实质法治建设定能得到稳健的发展。
(二)“法治”型与“非法治”型征收低补偿举措：迥然有异的政治社会效果
新加坡土地征收补偿规则确实使许多新加坡公民的财产权益受到了显著的不正义对待。但这毕竟是在新加坡宪政民主框架内以国会制定的普遍性法律为据所采取的法治型的剥夺或减损。它不同于非法治型的征收低补偿举措。后者的表现形态如：1)基于非宪法性政权更替(如暴力革命)所实施的社会、政治、经济改造运动及与之相伴随的非以法律为基础而主要以执政党政策和方针为据的私人产权的剥夺或征收；或者2)尽管有法律规定，但在实践中政府不依法依规征收(甚至徇私枉法)所导致的强制性违法征收与低补偿。
法治型征收低补偿，其负面政治和社会效果可能是，在民怨沸腾的态势下执政党在民主大选中败选而成为在野党，不大可能留下社会治理的后遗症，如涉法上访层出不穷等现象。这体现了民主宪政在法治框架内的自我纠错功能。政策型征收低补偿的负面政治社会效果可能是，在该国法制逐渐完备和民众权利意识日渐高涨之时，权益受损的民众进行“翻旧账”式的维权和上访，由此带来社会治理上棘手的历史包袱。违法征收型低补偿则更可能导致法治受到践踏和政府公信力的受损。就政策型征收低补偿而言，尚有建国初期诸多复杂因素交织所致的历史必然性，而违法征收导致的低补偿现象频繁出现，小则破坏社会稳定，大则危及执政安全。(24)可见，“法治”与“非法治”意义上的征收低补偿，其正面效用可能是在一定时期均可促进一国经济发展，但其负面政治社会效果却是迥然有异的。
(三)对中国法治建设的启示：确立形式法治与实质法治二元发展路径
在认识论与方法论意义上，“法治二元论”可为我们探索和总结在一国现代化过程中“法治”这个变量所起的作用，有助于我们更为深入细致地把握“新加坡经验”的启示和反思性教训，也为探寻符合中国国情的未来法治建设路径提供有益借鉴。
其一，形式法治之不彰，实质法治即使在向前推进，但由于既定规则在实践中形同虚设，致使法律的确定性受损和司法权威的弱化，进而导致法律本应具备的定纷止争功能和来之不易的“良法”难以得到有效发挥，宪政秩序更难以纳入到规则治理的事业。(25)假如一国持续性地出现大量的涉法上访现象和野蛮拆迁导致的群体性事件，应可佐证该国形式法治不昌之事实。但在法治认知上，在中国理论与实践两个层面似乎已有如此趋势：越“左”(实质法治呼声越高)，越具伦理和政治的正确性；越“右”(大力鼓吹形式法治优先)，似乎越与时代潮流不合拍。在中国法治建设的现阶段，片面放大法律形式主义、法条主义、概念法学的弊端，最终会消解已取得的形式法治成果。在法律运行领域，实质正义观的胜利，在许多情形下，其实是对法治的解构。对此，有学者已清醒地注意到了中国法律人思维中的规范隐退倾向和法律规范在现实运行中所面临的尴尬局面，并针对中国当下出现的“能动司法”趋向进行了反思性检讨。[9]5-18经验证明，法律的安定性价值一旦被边缘化且成为执法、司法的习惯，形式法治将岌岌可危。因此，转换执政思维和习惯是必不可少的环节。应牢固树立“严格依法办事”就是“讲政治”、“切实维护宪法、法律的权威”就是“坚守社会主义底线”的观念。只有这样方能破除实践中可能存在的“大案讲政治，中案讲社会效果，小案讲法律”的迷局，回归对形式法治的坚守。换言之，“依法办事”并非平庸的法治观念。执政党和各级政府应当有意识地带头守法，以带动全社会规则意识的形成。在官方正式宣告中国特色社会主义法律体系已然形成的历史背景下，对形式法治的坚守尤显迫切性。党政官员守法，就是为中国司法“减负”，更是为法治建设“减负”。例如，不管土地征收法律制度在实质法治意义上应当如何完善，在城市房屋或农村土地征收领域，切实遵循依法办事的形式法治准则，仍然任重道远。(26)
其二，在实质法治领域，执政党和人民政府的政治与法律智慧的着力点应当是日益拓展民众有序参与重大决策的空间，将各种价值观念的博弈与权衡置于民主政治程序和法律程序中，理性权衡“众意、精英主张、执政意志”这三者的关系，力求制定符合中国国情又有一定前瞻性的良法。“党领导人民致力于法治建设”的治国方略和“依法执政”理念的贯彻与落实，一方面应体现于对形式法治的坚守，另一方面则应是通过适时的立法活动，把体现为党和人民意志的大政方针转化为全社会遵循的法律准则。新加坡这样的小国的治理经验，置于中国这样的大国的启示意义是，应当重视省情、区情的研究，在不违背宪法和国家基本法律的前提下，统一性与灵活性相结合，赋予地方立法机关充分的权限，推动其探索和制定切合本地区情况的地方性法律，即实质法治建设应当顺应省情、区情的客观需要，避免国家立法与地方情况的脱节而使法律在实践中碰壁，为形式法治营造一个良好的运行环境。正是在此意义上，曾被视为空洞的政治应景式口号的“法治湖南”、“法治江苏”等提法和实践，其实恰恰是中国这样一个大国实现民主与法治的必经之路，即从地方民主宪政和法治建设切入，以点带面，持之以恒，逐渐实现法治中国的宏大目标。
其三，实质法治建设与民主宪政的有效推进，密不可分。实质法治建设和政治体制改革特别需要一个安定的政治、社会和经济环境。这一切均离不开高度发达的形式法治系统的支撑。反之，单纯依赖于形式法治，而涉及人权、公民政治自由、弱势群体保障等实质法治建设严重滞后于时代步伐，维护形式法治的成本和代价也将难以估量，因为不受民众内心遵循的法律，定难行之久远。
收稿日期：2012－03－11
注释：
①《新加坡土地征收法》的英文版本源自“新加坡制定法在线”。本文提及的与土地征收有关的其他法律文本亦源于此。参见：Land Acquisition Act(Cap 152,1985 Rev Ed),Singapore Statutes Online．特别说明：正文括号内的数字标识特指源自该法律的条款编号。
②例如，纽约律师协会国际人权委员会(1991年)的评价是：“除了种种虚饰外，法治在今天的新加坡已让位于空洞的法制主义。”新加坡前总理李光耀的立场则是：“如果政府不能为政治稳定和社会融合建立牢固基石，法治在支离破碎的新加坡将会成为一句空洞的口号。而我们成功了，今天的新加坡法治绝非陈词滥调。”均引自R.Worthingto:Between Hermes and Themis:An Empirical Study of the Contemporary Judiciary in Singapore,Journal of Law And Society,V.28,No.4,12,2001,p.490。邓小平明确指出中国应当向新加坡学习，并指出：“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”转引自吕元礼：《新加坡为什么能：和谐社会是怎样建成的》(下卷)，江西人民出版社2007年版，扉页。
③以维护法律的确定性(安定性)为最高准则的西方法律实证主义依其法治立场可界定为“价值无涉的形式法治论”。1959年国际法学家大会通过的《自由社会中的法治宣言》在确认法治的形式要素的同时亦将实现人权、自由和其他诸多实质正义目标作为法治的内容而可视为“法治即良法之治的实质法治论”的代表。参见高鸿钧：“现代西方法治的冲突与整合”，《清华法治论衡》，第1辑，清华大学出版社2000年版。改革开放后的中国法学界在法治认识上经历了从法律形式主义、法律工具主义到权利本位论、良法论日益趋主导性地位的实质法治主义的学术图景。由于篇幅所限，不拟展开论证。
④就中国当代法学理论界而言，“法治过渡论”似乎已形成了较大范围的话语共识。参见江必新：“论实质法治主义背景下的司法审查”，《法律科学》，2011年第6期。
⑤参见前律政和发展部部长巴克(E.W.Barker)在1966年的国会陈词。Singapore Parliamentary Debates,Official Report(26 October 1966) vol.25,col,406。
⑥“低进高出”的政府举措曾引发不少征地补偿纠纷，但均以被征收方败诉告终。参见Joanne Lee:Dawson Estate to Make Way for Redevelopment,The Straits Times,03-05-1999; Chew Xiang:Temple's Acquisition Appeal Dismissed,Business Times,02-26-2008。
⑦针对由众多业主享有独立产权的公寓大楼或由诸多独立产权商铺构成的商厦，只要业主依法组成的业主销售委员会和开发商达成销售协议，并且认可该协议的业主人数达到法定比例，征购者即可依法享有该地产的所有权，并可通过法院强制少数持反对意见的业主履行销售协议。参见Singapore Skyscraper Forum,http://www.skyscrapercity.com。从该论坛可获得关于“集体出售”的业主评价、征购广告等信息，是研究新加坡集体出售模式难得的素材。关于集体出售程序存在的问题，经典司法判例及2010年相关法律修正案的出台，参见李韵琳：“四业主最后上诉得直，浩然大厦集体出售告吹”，《联合早报》，2009年4月3日。
⑧例如，为了修建新加坡捷运环线地铁站和金科特路的拓宽工程，分别需要征收某公寓楼前可容纳17个车位和某教堂前可容纳7个车位的土地。地价评估师认为，由于新地铁站距离该公寓楼不足50米，该公寓整体价值将增值至少1 800万元。因此，这两幅土地名义补偿金均为1元钱。参见A.Arshad & W.Tan:"
1-That's how much land big enough for 17 carparks is worth",The Straits Times,06-18-2003。
⑨参见时任副总理、律政部部长贾古玛(Prof.S.Jayakumar)在2007年修正案第二读时的国会陈词。Singapore Parliamentary Debates,Official Report (11 April 2007) vol 83 at col 500 (Prof.S.Jayakumar,Deputy Prime Minister and Minister for Law)。
⑩例如，李显龙总理在2012年新年献词中呼吁“民众是否能为大我的利益而接受必要的妥协”依然是新加坡推进包容性社会需要进一步秉持和发扬的重要社会价值。参见：“让今年成为包容的新纪元”，《联合早报》，2012年1月2日。
(11)“政治与经济风险咨询机构”(PERC)2008年实证调查显示，香港、新加坡被排在最佳的法院制度的前两名。“世界法院评估项目组织”(WJP)2010年法治指标测评结果是，新加坡列高收入国家民事审判质量和效率第一名。均源自http://en.wikipedia.org/wiki/Judicial_system_Of_Singapore#endnotE_compliantjudiciary。
(12)西方学者罗斯·沃辛图对1965－2000年期间新加坡司法制度进行了系统的实证研究，试图证明新加坡法院和法官在司法独立问题上所存在的两面性特征。但该文并未能提供新加坡司法在公法领域不独立的令人信服的证据。参见R.Worthingto:Between Hermes and Themis:An Empirical Study of the Contemporary Judiciary in Singapore,Journal Of Law And Society,V.28,No.4,12,2001,pp.490-519。
(13)英国宪法学家戴雪对司法权威与司法独立之间的密切关系提供了佐证。“在英格兰，能代表国家的庄严威势者不是政府，却是判官们……现代劳资冲突可谓甚烈，但每遇争诉，无论厂主或工人，亦唯高等法院的审判员之命是听。可推知，民间所以尊敬法院，并不是要服从个人，只是要服从法律。这与司法独立所带来的权威和信誉有极大的关联性。”换言之，欲实现法治，司法就必须在制度上独立。戴雪甚至认为：“在历史上未尝产生尊崇法律与敬爱法院之地，法律主治尤不适宜。”(英)戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第407－408页。其后一论断虽有武断之嫌，但确实道出了司法独立于法治的重要性。
(14)例如，在2004年，原告Ng Poh Guan被征收了位于某公寓的一套住房，其对政府提供的275 000元补偿金不服，请求688 000元，大约是原补偿金的近三倍之多。申诉委员会查明，在征收前的一年中该楼类似面积的住房交易价格约为250 000～300 000元，因而最终判定在原补偿金基础上增加20 000元。参见：Ng Poh Guan v Collector of Land Revenue[2004]SGAB 3。也有申诉委员会完全支持被征收方诉请的案件。如Koh Tat Wan Pte公司被征收了一栋两层楼的仓库，补偿金为2 800 000元。申诉委员会支持了该公司4 300 000元的诉求。参见：Koh Tat Wan Pte Ltd v The Collector of Land Revenue[2003]SGAB 8。
(15)Ng Boo Tan v.Collector of Land Revenue,2002-4 Sing.L.Rep.495,513(Sing.C.A.).
(16)Teng Fuh Holdings v.Collector of Land Revenue,2006-3Sing.L.Rep.523-24(Sing.High Ct.).
(17)Ng Boo Tan v.Collector of Land Revenue,2002-4 Sing.L.Rep.495,513(Sing.C.A.).
(18)Eng Foong Ho v Attorney-General,51[2009]2 SLR 542.
(19)世界银行发起的“全球治理指数工程”对212个国家进行了为期十年的考察。依据2007年发布的调查结果中“腐败控制指数”排行榜(廉洁程度从高到低排列)新加坡排第九名，位列亚洲第一。参见Daniel Kaufmann et al.,Governance Matters VII:Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2007,World Bank,Working Paper No.4654,2008:94-96。
(20)新加坡政府为建造南北高速公路南部路段，将启动涉及组屋的历来最大规模的征地活动。共有567户人家、187间店铺及三个社区设施受影响。参见：“历来最大规模涉及组屋征地活动，梧槽中心让路给南北高速公路”，《联合早报》，2011年11月16日；“潘丽萍明晚在梧槽中心接见选民聆听‘让路’居民难处”，《联合早报》，2011年11月17日；“吕德耀承诺协助普宁会馆解决搬迁问题”，《联合早报》，2011年11月17日。上述后两个新闻报道标题中提到的“吕德耀”、“潘丽萍”均为摩绵－加冷集选区选出的新一届国会议员。
(21)1965年被迫脱离马来西亚联邦独立建国时，幅员狭小、人口众多、自然资源极其缺乏的新加坡面临着民族间流血冲突不断、罢工事件频繁、社会动荡、国民经济濒于瓦解的困境。西方观察者甚至认为新加坡是“一个毫无希望的国家”。
(22)尹保云先生以20世纪90年代之前的韩国为例认为威权主义是现代政体的一种形态，保留了民主的基本形式要素，属于“不充分民主”，集中地突出了国家管理的理性主义和精英主义特征。在经济上，它遵循“增长第一”的方针；在政治上，它强调法律、效率和秩序；在意识形态上，它表现为高度的实用主义化。参见尹保云：《民主与本土化——韩国威权主义时期的政治发展》，人民出版社2010年版，第322页。韩国威权主义的上述特征与新加坡威权主义极为契合。但笔者认为，区别有二：1)新加坡民主的渐进改良性和有序性之特征明显，并未出现韩国民主化道路上跌宕起伏的暴力流血事件，可见新加坡威权主义民主宪政结构的适变性自调功能更为完善；2)在形式法治的保驾护航下，新加坡实质法治的推进更显稳健，体现了精英理性和民众理性在日益多元、宽容、开放之态势下的良性互动。
(23)在英国，法律一经通过，“法官概不论立法过程中的辩论性文件，这在英格兰律师眼中属自然不过，但他国律师则不免骇然之。”(英)戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第416页。这表明，基于成文法的局限性，法官在适用法律时进行法律解释难以避免，但法治观念在很大程度上决定着法律适用者对待法律的态度，并直接影响其释法的具体径路。换言之，英国法治传统的特征之一是法官尊议会之制定法，采克制的司法解释。新加坡法官亦不例外。
(24)例如，发生于2011年9月21日及11月中旬的汕尾陆丰市乌坎村群体性事件即为典型事例。广东省新任省长朱小丹以剖析“征地拆迁”这一基层矛盾的根源为例指出，有些地方的社会矛盾和群体性事件是因为“我们在征地过程中没有依法办事，伤害了农民的合法权益”。参见：“新省长：广东将以改革突破既得利益格局”，《潇湘晨报》，2012年1月18日。广东省委书记汪洋在两会期间指出：“乌坎的民主选举没有任何创新，只不过我们把选举法和组织法的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的形式做了纠正……在处理乌坎事件上，我们一个重要的立足点或者基本点是判断乌坎群众所反映的诉求是不是合理合法。”参见：“汪洋谈乌坎选举：解剖麻雀取得经验”，《潇湘晨报》，2012年3月6日。
(25)在论及民国时期宪政失败的成因时，张君劢先生指出：“在上的既无守法的领袖，下又无可以够得上监督议员的多数民众，所以民国以来的宪法政治之失败，乃是意中事。”张君劢：《政制与法制》，清华大学出版社2008年版，第49页。如以君劢先生的判准为据，新加坡自1965年建国始，上既有守法之领袖，下又有定期大选的民众普遍性监督，所以新加坡宪政之成功，亦属意中事。
(26)例如，即使是2011年国务院新出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，各地违法拆迁事件依然层出不穷。参见：“11起强拆，57人被问责”，《潇湘晨报》，2011年9月26日；参见：“去年全国509人因强拆被追责”，《潇湘晨报》，2012年1月7日。如果国家住建部政策研究室主任陈淮的预测——“未来20年中国一半以上住宅得拆了重建”——准确的话，那么形式法治的不彰在该领域将产生接踵而至的社会、政治矛盾和冲突。参见：“未来20年中国一半以上住宅得拆了重建”，《潇湘晨报》，2011年8月16日。
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