传统农区农民增收问题研究——湖北襄阳、河南鄢陵、江西泰和三县调查，本文主要内容关键词为：鄢陵论文,泰和论文,襄阳论文,湖北论文,江西论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引 言
近年来，中西部传统农区增产不增收的现象比较明显，乡镇企业陷入困境，农民外出打工又受到多种因素的制约，农民收入的增长速度大大减慢，有些地方甚至出现了农民收入下降的趋势，农民增收难的问题异常突出。
为了了解传统农区县乡经济发展的现状，本课题组分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县进行了专题调查。这三个县都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中上水平。襄阳县总人口为140万，农民人均纯收入为2889元，综合经济实力在湖北省居于第五位。鄢陵县总人口为61万人，农民人均纯收入为2566元，综合经济实力在河南省110个县中居第35位。泰和县总人口为50万人，农民人均纯收入为2534元，经济发展水平在江西居中上水平。从人口和资源分布情况、交通条件、产业构成、经济发展水平等各个方面来看，这三个县在传统农区均具有较好的代表性，其基本情况参见表1。
二、农民收入增长的基本状况
为了了解目前农民实际收入状况，在襄阳、鄢陵、泰和三县的调研中，在每县的两个乡和每乡的两个村，我们均采用典型调查和问卷调查相结合的方式，调查了若干农户。其中，襄阳23户，鄢陵22户，泰和14户，总计59户。我们调查的农户，大多是以农业为主的农户，这些农户的情况应该能够反映出中等收入水平农户的真实收入水平。除了农户调查之外，三县统计局的住户调查资料，也能反映农民收入中的一些情况。
我们在三个县的调查中，发现农民的人均纯收入都存在被夸大的现象。对襄阳县的调查表明，农民收入的形势非常严峻。该县大部分纯农户收入最近三年实际是负增长。从1997年到2000年，全县自然灾害严重，非涝即旱。特别是2000年的旱灾更是百年不遇，导致农业大幅度减产、减收。2000年全县粮食产量比上年减少4.76亿斤。农产品价格持续低迷，农民务农的收入大幅度下降。以粮食为例，据我们在农户和粮食部门的调查，2000年农户出售小麦的价格为0.36～0.38元/斤，稻谷价格为0.42～0.45元/斤，均比1997年下降40％～45％。按县粮食部门统计，2000年农民卖出4亿斤小麦和4.5亿斤稻谷，因粮价下跌使农户减收2亿多元。近年来，县委县政府做了大量工作，引导农户调整农业结构，大力发展蔬菜、林果业等。但由于市场开拓难、产品科技含量低等因素的制约，结构调整后的效益尚不明显，农民收入仍难以提高。2000年襄阳县上报的农民人均纯收入为2889元。调查表明，农民人均纯收入存在严重的虚报问题。伙牌、太平店两镇经济发展水平在全县都居中上等，根据对这2个镇4村23户农民的调查，2000年农民人均纯收入为1512.7元。县里领导承认，农民人均纯收入起码被高估30％以上。我们在一个村对7个农户进行了随机调查，2000年人均纯收入超过3000元的只有2户，另外5户人均纯收入分布在528～1029元之间，这7户农民人均纯收入平均只有1309元。而该村上报的农民人均纯收入是我们调查结果的2.5倍。太平店镇2000年上报的农民人均纯收入为2850元，但据我们对10个农户的调查，农民人均纯收入只有1611元。调查中村干部普遍反映，本村农民人均纯收入的数据是乡里下达的，不是计算出来的。
表1 三县基本情况（2000年）
据对鄢陵县的调查，1996～2000年的5年中，粮棉价格下跌，收益下滑。小麦均价由每斤0.7元降到0.5元；棉花由每斤8元降到5元；玉米价格基本持平。按照抽样调查核算，农民种一亩粮食，小麦、玉米两季，减税纯收益才270～300元。种一亩小麦，再套种棉花，减税纯收益也不过是500元左右。按农村人均1.6亩土地计算，种植粮棉的工本费加上减税收益，仅能获得七八百元的收入，其中还包括口粮和人均130元左右的三提五统款。我们对马坊乡姚家村、前彪岗村和大马乡岳寨村17户农民进行了访谈。17户中，除了从事运输、木材贩运的3户收入较高外，其他14户以粮棉生产为主的年人均纯收入仅为1855.7元。从上报的统计数据看，鄢陵县农民2000年人均纯收入达2566元，大约两倍于1995年。实际上，农民普遍认为，以2000年与1995年相比较，实际消费水平相差不多，甚至2000年可能还低于1995年。再考虑物价指数的变动，大体可以判断，2000年的人均纯收入有40％左右的水分。
泰和县2000年上报的农民人均纯收入为2534.88元，而我们调查的14户农户的人均纯收入为1966.53元，比全县上报平均水平低22％。
三、影响农民收入增长的主要因素
（一）粮食价格持续低迷，粮食生产几近入不敷出
在粮食主产区，粮食价格下降的幅度要大于全国的平均值。例如湖北的早籼稻，2000年比1997年下降43.09％，江西早籼稻下降34.10％，河南的小麦同期下降28.26％。晚籼稻由于品质相对好些，下降的幅度略低。例如，湖北晚籼稻同期下降19.93％，江西晚籼稻下降12.04％。粮食价格如此大幅度下降，受影响最大的必然是粮食主产区的农户。
从粮食投入产出的数据来分析，20世纪90年代末期，粮食市场价格的持续低迷，使得农民种粮的纯收入水平明显下降。2000年，襄阳县种植水稻的亩纯收入率基本上为0。种植小麦已经处于亏本状态。种植玉米严重亏本，1999年和2000年亩纯收入率分别为-32.43％和-18.32％。这还没有考虑劳动力成本。如果考虑劳动力成本的话，亏本幅度更大。
泰和县属于典型的稻谷产区，一年两季。我们对泰和县的早籼稻的生产成本和收益的分析表明，90年代早籼稻生产效益经历了先增加后减少的过程。1992年，每亩早籼稻的纯收入为37.39元，到1996年增加到306.87元，4年间增加约7倍。之后，早籼稻的效益不断下降，2000年为111.75元，仅相当于1996年的36.41％。1992年，早籼稻生产亩纯收入率为25.28％，之后一直加到1996年的59.65％。增加的原因主要是粮食收购价格上升，并由此而带动的投入水平的提高，亩物质费用也相应由1992年的103.06元增加到1996年的187.09元。之后早籼稻生产效益逐年下降，到2000年亩纯收入率下降到36.42％。与此同时，农民的投入积极性也下降，2000年亩物质费用下降到157.66元。如果将劳动工日作价，并考虑相关费用，种粮已经出现亏本。以2000年为例，根据泰和县的标准，每亩早籼稻生产平均需要17.3个劳动工日，每个劳动工日作价10.56元，亩劳动力成本则为182.69元。将这个因素考虑进去，泰和县早籼稻生产平均每亩亏本70.94元。
泰和县90年代晚籼稻生产的效益也经历一个先增加后减少的过程。1991年，每一亩的纯收人为104.25元，之后一直呈增加态势，到1998年增加到331.57元。1999年晚籼稻的生产效益降为亩纯收入146.46元，2000年为202元。与此同时，投入水平也呈现类似变化。1991年，每亩的物质费用为90.61元，到1996年增加到191.27元，2000年为159.83元。根据泰和县的标准，2000年每亩晚稻生产平均需要16.8个劳动工日，平均每个工日10.56元，亩劳动工日作价177.41元。如果考虑这一因素，则2000年种植晚籼稻基本上不赚钱。
对襄阳和泰和两县粮食生产效益变动的分析表明，粮食生产的总负担水平已经进入警戒线。即粮食生产的收入，扣除农户的基本生活所需后，所余部分只能或者已经难以维持其自身的简单再生产。这种状态在土改前出现过，改革开放前又出现过，目前再次出现。我国农村经济目前在这一问题上之所以尚有回旋余地，原因在于农户靠非农收入还可以维持。但在粮食主产区，这一矛盾已经比较尖锐。
（二）农产品销售不畅，农业服务体系不健全，农业结构调整的效益难以充分发挥出来
从三个县来看，近年来，县乡政府在引导农户调整农业结构方面做了大量工作。如鄢陵县比较成功地推进了以发展花卉业为主的新一轮农业结构调整。该县农民开始以兼业形式，既小面积种植花木，又种一些粮棉，以减小和分散结构调整的风险，在这个过程中，逐步发展出了大量的专业户和各有特色的专业村。我们调查的百户花农，1995年种植花木94.9亩，户均不到1亩，2001年发展到600亩，户均达到6亩。全县花卉苗木栽培面积在1995年到2001年的短短5年时间里，由1.8万亩发展到14.8万亩，已占全县耕地的1/6，从事花卉苗木产销服务的达数万人，已成为全国北方最大的花木产销基地。花卉苗木已成为全县上万农户的主要收入来源。我们调查的姚家花园、靳庄等村，在1996年前后，就整村由花卉苗木取代了粮棉。这些村，平均一户农户年纯收入在2万元左右。我们调查的靳庄村5户农民，人均年纯收入8816元，比从事传统粮棉种植的14户农民的收入高375％。我们对百户花农的调查表明，百户花农共承包821亩土地，另外租地89亩，2001年种植花木599.6亩，占土地使用面积的65％，这些家庭约3/4的收入来自花木经营。泰和县近年来引导农民发展优质早稻方面也取得了很大的进展，2000年优质稻种植面积占水稻播种总面积的67.2％，比上年提高36个百分点。优质稻亩产值比一般品种增收8.245元，仅此一项，全县种粮新增产值达439.46万元，农民人均增收11元。襄阳县近年来从自身优势出发，大力发展优质油菜，目前“双低”油菜已占100％。
尽管三个县农业结构调整都有了一定的进展，但从总体上来看，农业结构调整的深度和力度都不够，结构调整对农民增收的带动作用还远远没有发挥出来。从三个县来看，农业结构调整面临的突出困难是农产品销售不畅。以优质稻为例，在泰和县，我们发现，并不是粮食品种优势化了，结构调整就成功了，粮食价格就上去了。1998年以前，泰和县的优质稻米最高价格高达1～1.5元/斤。因此，为了增加农民收入，泰和县大力推广了优质品种。随着优质稻种植面积的快速增加，到2000年早稻优质品种率已经达到60％，晚稻优质品种已经达到70％以上。之后，优质稻的价格大幅度下跌，而常规稻米则仍然可以维持较高的价格水平。到2001年夏季，优质稻米的价格下降到了0.61～0.62元/斤，而常规早稻米的价格则恢复到0.45元左右。究其原因，主要在于常规早稻米具有市场需求。再如泰和乌骨鸡，1995年前后，市场价格暴涨，销售形势好，根据当时市场价格测算，每只乌骨鸡可盈利2元。于是乎，全县养鸡一哄而上，不到一年乌鸡市场价格急剧下滑，导致全县百分之八、九十的专业户亏损严重，难以为继，有的不得不含泪捣毁鸡舍、宰杀母鸡。
根据测算，2001年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支减少了97.5元。这说明，在居民恩格尔系数和食品的收入弹性系数明显下降，而人口的城乡分布格局并无多大变化的背景下，农业增长越来越面临着强烈的市场需求约束。在传统农区，如果不在开拓农产品市场上下功夫，仅靠传统的做法，即农产品的增产和提价，以及一般意义上的农业结构调整，显然已经不足以解决农民增加务农收入所面临的困难。
农业结构调整面临的另一个突出问题是农业服务体系不健全。调查表明，县乡涉农部门已陷入困境，农业龙头企业对农民的带动能力非常有限，社区集体组织服务功能退化，农村新型社会化服务组织创新严重滞后。
从整体上看，这三个县的供销社已陷入绝境，丧失了为农民服务的能力。由于历史包袱太重、人员过多、管理不善、机制不活等各方面的原因，供销社系统负债累累，很多供销社实际上已经处于资不抵债的境地，大部分基层供销社实际上已经名存实亡。鄢陵县供销社系统近几年经济效益连续滑坡，目前已经到了难以有效运转的境地。目前县供销社系统总资产2.96亿元，总负债2.82亿元。泰和县供销社全系统现有总资产3541万元，总负债6529万元，资不抵债2988万元，负债率184％，历年累计亏损3781万元。襄阳县供销社也是资不抵债，实际上已经破产。该社县直6个特困企业现已无资金、无产品、无资产、无土地，困难程度罕见。基层社普遍亏损，困难面在2/3以上。全社累计亏损4000万元，累计欠银行贷款1.3亿元。供销社在为农服务上，现在只能说是心有余而力不足。
为了调整农业生产结构，增加农民收入，减少国有粮食企业的亏损，国家出台了保护价收购、优质优价、顺价销售等粮食价格政策。从我们对三个县的调查看，这些政策落实的效果并不理想。主要表现在：保护价形同虚设，起不到应有的作用，农民减收幅度大。从泰和县的情况来看，1998年早稻和晚稻的平均收购价格为60.5元/百斤，1999年下降到54.5元/百斤，2000年继续下降到46.5元/百斤，2001年虽然有所回升，但也只有49.5元/百斤。按照泰和县提供1.8亿斤商品粮的标准测算，1998～2000年每年全县农民减收1800万元左右，三年全县农民因收购价格下调减收5400万元以上。从泰和县马市镇的调查情况来看，1998年之前，粮食的最低保护价为72元/百斤，而实际交易价格则不到60元/百斤，一般在55～58元/百斤左右。2001年，泰和县对早稻常规品种也制定了保护价，常规早稻的保护价为52～54元/百斤，晚稻优质稻的保护价为60～66元/百斤。但是在实际交易过程中，早稻的最低价格为45元/百斤，最高时也不过55元/百斤。从调查看，国有粮食企业顺价销售难以实现，亏损挂帐数额巨大，难以消化。2001年5月末，襄阳县粮食购销企业财务挂帐金额达到56856.59万元，其中政策性财务挂帐44318.62万元。鄢陵县粮食企业亏损严重，已经到了无法运转的地步。1999年和2000年的亏损额分别达到1550万元和1118万元。现在鄢陵县达不到顺价销售要求的粮食库存量已经有4.5亿斤，这一块的潜亏已经在1亿元以上。调查发现，由于政策性业务和商业性业务不分，国有粮食企业套取政府粮食补贴的动机是非常明显的。泰和县就存在这样的现象。1999年和2000年，优质稻的价格比较高，为通过经营商业性业务获得利润，泰和县马市镇粮站当时筹集资金（包括职工集资），以0.83元/斤的价格收购了180万斤优质稻。之后，优质稻价格大幅度下跌，已经不可能实现顺价销售。在这种情况下，粮站便将这一业务混为政策性业务，等待挂帐。从目前的情况来看，国有粮食企业实际上已经垄断不了粮源，即使有的地方垄断了粮源，也是通过行政手段扼杀粮食私商实现的，因此，粮食市场主体的多样化格局在产区已经基本形成，私商有取代国有粮食企业成为粮食主流通渠道的趋势，通过垄断粮源实现顺价销售已经行不通了。
农技推广体系“人在网破”。根据三个县的调查，虽然县乡农业技术推广体系还比较完整，但经费短缺，人员流失严重，工作难度颇大。“半死不活”、“人在网破”，是农业技术推广部门的自我概括。一些乡镇领导则认为本地农业技术推广站成了政府的包袱，对引导农民调整农业结构基本起不了什么作用。从调查情况看，工资拖欠和推广经费不足是农业技术推广机构面临的最大困难。襄阳县县级农业技术推广机构财政拨款只占工资额的22.6％；乡镇农技推广站财政拨款占工资的29.3％。在我们调查时（2001年6月），全县17个乡镇农技站，绝大多数站的工资只发到2000年底，还有两个站才发到1999年底，也有个别好的站2001年发了4个月的工资，但多数站是年底根据经营情况，一次发全年工资。经费如此严重不足，农技推广人员只能把工作重心移向经营性活动，主要精力已不放在推广业务上。鄢陵县县级农业技术推广机构还能照常运转，但乡镇农技站的工作难度很大。我们调查了两个乡镇，镇领导认为农口部门已经成为包袱。乡镇农技站的同志座谈时，说出了“我们可有可无”这样的话。其中一个乡农技站有5名职工，上年欠发职工工资1.4万元，人平月工资不足300元。
村级组织的服务功能已严重退化。从调查的12个村庄来看，村组织往往只具备对社区内部事务进行管理的职能，而明显缺乏对农户提供服务的能力。我们在襄阳县李食店村调查时，村支书讲，现在村里能为农民提供的服务只有统一灌溉这一项了，前几年计划生育还比较费精力，现在村干部绝大部分精力是用在收税费上。我们在入户调查时，农民也普遍反映，现在村里几乎不为农民提供什么服务，水还是村里统一管理，但水费高的离奇。
近年来，一些农业企业开始进入农业，客观上起到了为农民提供农业技术服务和购销服务的作用。正大集团90年代中期进入襄阳县，成立襄樊正大农业开发有限公司，先是从饲料开始，刚进入的头两年来，效益相当好，带动了全县乃至周边几县畜牧业的发展。但以经济效益为第一目标的企业行为，不可能承担全部社会责任，不会完全替代政府的农技推广系统。目前，在三个县类似正大这样的农业龙头企业还太少，这种以企业为主体的新的农业服务形式还处在发育过程中。
（三）农民负担总体水平过重，收入越低的农户相对负担越重
表2 襄阳县、鄢陵县和泰和县样本户种植业负担情况
农民总体负担水平超过了人均纯收入的10％。根据我们对三个县的抽样调查，三县农民人均纯收入是2103元，而人均负担是252元，负担量占农民人均纯收入近12％。值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄阳，人均税费负担总额为389.37元，农民负担占纯收入中的比重高达28％。
在农业主产区，农民的负担与其经营的耕地面积总是联系在一起的。从三县的调查情况来看，亩均纯收入为407.31元，亩均农户负担为109.44元，亩均负担占亩均纯收入的比重为26.87％。这样，在扣除各种负担以后，如果考虑劳动力成本的话，种地基本上就不赚钱了（参见表2）。
“税负倒挂”现象严重，越穷的农户相对负担越重。从调查的农户看，人均纯收入不足500元和1000元的农民，人均各种负担占其纯收入的比重高达36.50％。纯收入在1000～2000元的农户，人均各种负担占纯收入的比重为20.42％。而人均纯收入在2000～3000元和3000～5000元的农户，人均各种负担占纯收入的比重则为7.87％和8.12％，人均纯收入在5000元以上的农户，负担水平为4.17％。可见，在税负倒挂的情况下，即使总体的税负水平并不高，但由于越穷的农户所要承受的税费比重越高，所以农民负担问题依然严重（参见表3）。
农民负担连年增长的趋势并未真正扭转。我们根据调查中所收集到的近十年的有关数据进行计算后发现：从较长时期的趋势来看，农民负担继续增长的趋势并未扭转，而且，个别项目的增长率更超出我们的想象。比如，鄢陵全县农业特产税1992～2000年间平均每年递增43.2％，而大马镇则高达54.8％！鄢陵全县和马坊乡、大马镇以及襄阳县太平镇的“三提”和“五统”均以两位数的增长率递增，最高的乡镇年均递增率分别接近20％和30％！
农民欠费现象日益严重，税费征收难度越来越大。在襄阳县调查发现，农民欠缴税费的现象十分严重。据襄阳县有关部门的统计，全县2000年欠交税费的农户达2万户（占全部农户数的8.7％），这一数字在1995年是0.6万户。据有关资料表明，农民拖欠“三提五统”在全国已经成为普遍现象。1999年，全国村级债务比上年增长17.5％。在村级债权中，农户拖欠村提留197亿元，同时，农户尾欠乡统筹90亿元。在区域分布上，以中部地区最为严重，农户尾欠村提留和乡统筹分别为119.5亿元和47.6亿元；东部分别为56.9亿元和27.3亿元；西部分别为20.6和15亿元。调查中，乡村干部普遍反映，以前，收统筹、提留款只需要几天就能完成，现在，一年到头都在收费，但征收率仍不高。
（四）农村就业不充分，劳动力资源配置结构严重失衡
农村劳动力大量剩余是传统农区面临的一个基本问题。目前劳均耕地襄阳县为2.4亩，鄢陵县为2.8亩，泰和县为3.5亩。而每个劳动力一般可承担水田4～5亩，或是旱地10亩，以此计算，三县各存在十几到二十几万的农业剩余劳动力。此外，还有季节性的剩余劳动力。一般是“四个月种田，七个月休闲”。
表3 不同收入水平农民负担状况比较
农业的技术进步，使种植业的用工量趋于减少，这又从农业排斥出一部分劳动力。按襄阳县农业局1991年以来的调查，近十年来五种主要粮食和经济作物的亩用工，除小麦下降较少外（减少4.5％），其他下降了12～29％。全国的趋势也是如此，1990～2000年全国稻谷、小麦、玉米、油菜、棉花平均每亩用工分别下降了29～34％。
另一方面，传统农区县域工商业发展滞缓，限制了农业劳动力就地向非农产业转移。乡镇企业为农民就业做出了重要贡献，但中部农区乡镇企业发展缓慢，有的近几年来出现明显萎缩，吸收农村劳动力就业的能力下降。乡镇企业就业下降情况在中部传统农区更为突出。河南鄢陵县乡镇企业（包括个体私营企业）吸纳劳动力1990年为59740人，1994年增加到近7万人，此后出现下降，到2000年，吸纳劳动力仅为51404人，比1990年还降低14％。江西泰和县近5年乡镇企业没有发展，就业人数也出现下降。
传统农区乡镇企业发展缓慢，究其原因，有以往以行政方式办企业及企业制度问题造成的失败，有当地农民购买力弱和市场不景气的影响，也有农业半自给经济环境下人们缺乏办企业所要求的市场观念、技术和经营管理素质的制约。这就导致目前阶段传统农区农业剩余劳动力就业门路狭窄，农民增收缺乏新的增长源。
（五）县乡财政严重入不敷出，财政缺口直接转化成了农民负担
调查表明，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但质量不高，人为虚增财政收入现象非常严重。县里领导讲，层层下达财政收入指标任务，不同地区相互攀比，是虚报财政收入的直接原因。现在每年上面都要给下面下达财政收入增长率的任务指标，过去甚至还实行过财政收入“一票否决”制，完不成任务要挂黄牌。每年下达给各乡镇的财税收入任务太重，严重脱离乡镇税源实际，迫使财政部门为完成计划弄虚作假。根据调查资料推断，襄阳县财政收入的“水分”至少有30％，鄢陵县财政收入的“水分”接近40％。财政收入被认为是“最实的数字”，但从调查情况看，已变得“水淋淋”的。基层财税部门的人讲，从1995年就开始有“虚增”现象，近两年财政收入人为“虚增”现象很严重。
在调查的三个县中，泰和县财政情况较好，但就该县目前财力而言也是典型的“吃饭财政”，只有勉强保证工资的发放。鄢陵县的日子要比泰和县难过，财政已到了即使什么都不干，工资也无法保障的地步。襄阳县财政状况是最困难的，实际上已成为“半饥饿”财政。从调查情况看，县乡财政都很困难，但乡镇财政的困难要比县直财政大得多。乡财政已不是传统意义上财政收入保工资的“吃饭”型财政，已经恶化为一种运转更为艰难的“讨饭”型财政。而且，由于财政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，乡财政实际上已接近崩溃的边缘。调查中，许多县乡干部叫苦连天、怨声载道，有人编了一首顺口溜：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”有人把县乡财政困难状况写了一副对联，始则：“拆东墙补西墙，墙墙是洞；借新债还旧债，债债不清”。继则：“拆东墙补西墙，无墙可拆；借新债还旧债，无债可借”。横批：“日子难过”。
县乡财政大范围的出现入不敷出，说明相当一部分县市都面临着严重的公共财政危机。通过这次调查，我们发现，县乡政府普遍面临的公共财政危机，对农业和农村经济发展造成了一些严重的后果，这突出表现在：
首先，县乡财政入不敷出导致基层政府对农民过度征税。从三个县来看，农业税收在乡镇财政收入中占有重要地位。2000年襄阳县农业四税占乡镇财政收入的比重为44.5％，泰和为27.6％，鄢陵为50.7％。如果考虑到工商税收中的屠宰税来源于农村养殖业的因素，涉农税收在乡镇财政收入中的份额是更大。调查发现，近年来，由于工商税收增长难度大，财政压力较大，乡镇政府为维持日益庞大的机构运转，不得不用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。调查发现，农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收过程中出现了较大的随意性，据实征收流于形式，征过头税的问题相当严重。襄阳县现有农业特产税源据测算为850万元，但年度任务却为4600万元，税源仅占任务的18.48％。当问及为什么下达这样高的税收任务时，县地税局和农税局的负责人讲，下达农业特产税任务不是以农业特产税实际收入为依据，为了保吃饭，现在完全是“以支定收”，下达的地税任务完全是脱离实际的，远远超出了企业和农民的承受能力。开征农业特产税的目的是为了调节从事各种农产品生产者的收益，最初设想的是，农业特产税的收益主要是用于改善粮棉生产条件，支持粮棉生产发展，使从事粮棉生产的农民收入有更快的增长。但是实际上，根本没有做到这些。这一税种的收入基本上是用在了乡级财政的日常开支上，没有起到改善农业生产条件的作用。农业特产税已成为地方税中增收潜力较大的税种，并演变成增加农民负担的新渠道。
其次，在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府就不得不借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派急剧膨胀，使农民非税收负担急剧增长。“费大于税”现象普遍存在，“三乱”和收费加码问题严重。从三个县的总体情况看，在农民负担的税费总额中，税不到1/3，而费超过了2/3，其中不规范的收费和集资占农民负担总量的三分之一，“三提五统”则超过了1/3。简言之，三个部分的比例大致是1∶1∶1。即使我们分开三个县来看，税收比重最大的泰和县也只有46％，不到一半。而“费大于税”最为严重的是鄢陵县，在所有的负担中，税收只占18％，有82％是面向农民的各种收费。由此可见，费大于税是一个普遍的事实。分县来看，在湖北襄阳县，不规范的收费和集资占农民负担税费总额的39％，而在河南鄢陵县和江西泰和县，这个项目的比重分别只占23％和2％。这个差别表明，在不同的地区，农民负担的结构极为不同。这种状况当然与地方政府对于不规范收费和集资的监管力度有关。在管理较为严格的地区，这种收费占农民负担的比重就比较小。
县乡财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3％。镇级负债2000年清查时为3.3亿元，2001年6月清查时为4.1亿元，全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57％。鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中县财政负债1000多万元，主要是乡镇负债。我们调查的大马乡2001年财政累计净负债达446.7万元，马坊乡债务是556万元，这两个乡镇财政债务占实际可支配财力的比重分别为295.4％和370％。
村级债务与县乡财政困难也有密切关系。村不是政府体系中的一个正式组成部分，它本身也没有独立的财政，但它在财政体系中仍然扮演着重要的角色。从12个村庄的调查情况看，县乡政府对村庄一级几乎没有任何的财政补助，村庄都是财政净流出。每个村庄平均缴纳的税费为39.7万元。村一级收入主要有村提留款、村办企业上交承包费、集体土地出租收入、集资款等。平均每个村庄收入只有9.5万元。调查的12个村庄有10个负债，平均每个村负债35.1万元。调查发现，村级组织的大量负债实际上用来弥补县乡财政的缺口。襄阳县全县村级共欠基金会1.2亿元，共向个人借债7.1亿元，这些债务中用于为农户垫付税费形成的村级债务为4.4亿元，占全县村级债务的47.8％。12个村的债权为226.5万元，平均每个村18.9万元。这些债权主要是农民欠交的税费款，大部分是很难收缴回来的。
县乡政府无力提供农村最基本的公共服务。由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15％左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相当重，导致很多农民支付不起就诊和住院所需的医疗费用。调查的三个县农民完全处于自费医疗的状况，农民看不起病和因病致贫的问题比较突出。
财政危机向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为可能引发农村政治和社会不稳定的重要因素。一些基层干部讲，他们肩上压着两副重担，一副是减轻农民负担，另一副是保证干部教师工资发放。财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障；要保工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种实质性的对立关系。有的村干部讲，自己是全村老百姓选出的，但却无法代表农民的利益，60～70％的精力是向老百姓收税费，不能为村里的农民提供什么服务，与农民的关系很紧张，越来越对立。有的农民讲，官吃于民，民吃于土，种地负担越来越重，越来越不赚钱，再加上这几年不是旱，就是涝，农民已承受不了。在调查的襄阳县伙牌镇，已发生因交不起税费农民喝农药自尽事件，太平镇已发生农民大规模群体上访事件。这说明目前农村所面临的公共财政危机，决不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。
（六）农业和农村发展所需要的中小型基础设施投资严重不足
农业投入是制约农业增长的重要因素。我们对襄阳县农业投入情况的调查表明，由于财政困难，农业投入总体状况在恶化，特别是地方财政对农业的投入更是令人担忧。襄阳作为一个拥有140万人口的农业大县，财政每年支援农业生产支出只有1000多万元，相对于农业发展的要求而言，显然是杯水车薪，少得可怜。调查发现，县财政支援农业生产支出数字除了每年近20％的上级拨款外，剩余的80％都是虚数。1997年至2000年，财政支农的虚数达到4310万，相当于实际支出的4.3倍。县财政局的人讲，按照《农业法》规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于经常性财政收入的增长幅度，不虚增财政支农支出，财政预算方案在每年的人代会上就通不过。该县反映，中央出台的各种法定支出比例太多太大，如教育支出增长要高于可用财力的增长；“科技三项费”支出要达到总支出的1％，并且要适当增长；文化事业费支出要达到总支出的1％；农业支出要高于经常性财政收入的增长等等，这些法定支出项目已占到每年全县新增财力的40％以上，地方财政已难以承受。实际上，全县每年的可用财力增长仅8％左右，新增财力连行政事业单位人员工资都保不了，根本无法保证法定支出。现行行政体制下，人员和机构恶性膨胀，使财政预算的约束无能为力，而法定支出太多，又肢解了预算。从襄阳县近年来的实际情况看，县乡财政主要是保证本级农业行政事业单位的运转，对农业和农村经济发展的支持主要依赖中央和省一级财政的支农专款，县乡本级财政对农业几乎没有多少投入。
中央和省一级的财政支农专项资金，一般都要求地方提供一定比例的配套资金。从调查情况看，地方配套投资到位率低，已经成为影响农林水利等基本建设项目顺利实施和提高投资效益的重要问题。襄阳县是国家商品粮基地县，1998～2000年该县还被列为鄂西北部重点农业综合开发县之一。对农业综合开发和商品粮基地建设，国家每年都给予一定的资金支持，同时要求地方财政要有相应的配套资金。调查发现，中央的专项资金基本上都能到位，而地方配套资金到位率很低。襄阳县作为国家商品粮基地县，五年来，累计完成国家商品粮基地项目投资2002.35万元，占计划投资的76.25％，其中，中央投资1249万元，省投资87万元，市县投资56万元，以劳折资610.35万元。中央专项资金到位率达到98.89％，省级资金到位率为29.79％，市级资金到位率为1.62％，县级资金到位率为7.13％。总体来看，资金到位率仅为53％。1998～2000年，襄阳县立项的农业综合开发项目共13个，其中：土地治理项目7个，多种经营项目6个，计划投资4117万元，实际完成投资2889万元，占计划的70％。其中：财政计划投资2080万元，实际完成1643万元，占计划的79％；计划群众自筹1042万元，实际完成822万元，占计划的78％。计划没有完成的主要原因：一是财政配套资金到位不及时，县财政配套存在严重困难，例如2000年中央资金到位率几乎为100％，县财政资金到位率才30％；二是银行部门贷款到位率近乎于零。
在基本财政只有维持低水平“吃饭”的前提下，很难保证中央的财政支农资金能够足额用于农业，在资金使用过程中，挤占、挪用、转移和乱支乱花等问题难以避免。在对青海的对照调查中，我们发现，由于工资无法兑现，公用经费无法保障，青海省各州县挤占专项资金的做法是极其普遍的。乐都县自1993～2000年底，为了保工资发放和维持机关运转等，已挤占各类专项资金3458万元，其中挤占水利专项资金1966万元（包括坡改梯、修水渠等工程）；林业专项资金356万元（包括天然林保护、退耕还林、薪碳林建设等）；农业专项资金241.5万元（包括农业综合开发、粮食自给工程、种子专项、农业技术推广等）；蔬菜专项资金267万元；交通专项资金223万元（县乡道路建设）；教育助学金50万元等。县财政局长讲，各类来自中央和省里的专项资金，只要从财政渠道拨付，都是被挤占的对象。这些专项资金到帐后，首先要被挪用来发工资和支付公用经费。湟中县挤占专项资金的情况比乐度县还要严重。近几年来，为了保工资，保运转，每年占用各类专项资金2000万元左右，累计挤占各类专项资金高达5620万元。从青海的财力情况看，不挤占专项资金，工资的发放确实无法保障，机构的低水平运转更谈不上。2000年全省县乡工资性支出占自有财力的比重为94.6％。湟中县2001年实际可支配财力为7853万元，而工资性支出达10304万元，仅保工资性支出还差2451万元。乐度县2001年有财力8336万元，预算中工资性支出9493万元，当年可用财力也不足以确保“吃饭”。
世界银行贷款是我国农业利用外资的重要渠道。江西省泰和县和湖北省襄阳县都争取到了世界银行贷款的支持。江西省泰和县利用世界银行贷款外资项目共2个，实际利用世界银行信贷资金折合人民币1311.75万元。湖北省襄阳县近年来获得的世界银行贷款为7988.37万元人民币。调查表明，世界银行贷款的使用对改善这两个县的农业生产条件和增加农民收入的确起到了积极的作用，但是，这两个县在使用世界银行贷款过程中也出现了一些不容忽视的问题。如汇率并轨造成的风险难以承受；由于环节多，导致世行贷款使用成本过高；项目管理和资金管理相互脱节；项目一哄而起，导致一哄而散；债务的回收难度逐年加大等。由于地方政府外债采取财政扣款形式归还，在债务单位无力偿还的情况下，还贷责任全部压到地方财政身上，政府外债已成为地方财政的一个沉重“包袱”。在调查中，我们发现，政府外债甚至直接转化成了农民的负担。例如，从2000年开始，襄阳县农民负担卡上多了一项新的内容：世行贷款还贷。我们在入户调查时发现，几乎没有农民能搞清楚这项收费是怎么回事。伙牌镇李食店村7组会计李世文问我们：只知道县里有农行、工行、建行和中国银行，怎么又冒出来了个“世行”？再说，村里从来也没有从这个银行借过钱！他根本不知道“世行”是一个什么机构，更搞不明白为什么全村农民要来还这个“世行”的贷款！据了解，“世行”贷款是用于丹江引水工程建设，按市里的规定，凡在灌区内的乡镇都要承担还贷任务，该县共分摊了6000多万元还贷任务，由于财政困难，这些任务只能分摊到每个乡镇和农户。太平镇领导讲，该镇农民很少用丹江引水工程的水，将还贷任务平摊到每个农户是很不合理的，但还款任务是上面压下来的，乡里也没有办法。县里领导也承认，这个工程县里确实可以受益，但上面分配的还款负担太重，农民用水已经交了很高的水费，再让农民承担还款任务确实不合理，但县里也没有办法，财政没有能力还这个钱，只能平摊到农民身上。调查中了解到，农业综合开发还款也存在类似的问题，这些贷款到头来转换成了农民负担。
根据三个县的调查，影响农民增收减负的一个突出问题是农村中小型基础设施建设缺乏相对稳定的投入渠道。农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，农村中小型基础设施项目建设和职责在基层的县（市）和乡镇政府，中央和省级政府仅对个别地区和特殊类型的中小型基础设施项目投资进行适当补助（如老少边穷地区等）。县乡政府基本上是“吃饭财政”，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对农村中小型基础设施的投入几乎没有。因而，农村中小型基础设施的建设，实际上主要是依靠农民自己集资和投劳。基层干部为了追求政绩，不顾当地情况、农民的实际需要和承受能力，大量向农民集资修路、改水、建学校等，已经成为农民负担日益加重的重要原因。
（七）以地方国有企业、乡镇企业为主的县乡非农产业处于困境之中，难以支撑本地区就业和财政收入的增长
从三个县调查看，近年来，县域内的国有企业亏损、破产增加，提供的税收大幅度下降。襄阳县提供的材料显示，县直的34家企业资产负债率大都在100％～200％之间。34家企业共欠银行本金10亿元，企业人均负债3万元，据县劳动局提供的数字，2000年县属企业职工月平均工资为382元，实际上有50％的职工已不在本岗位，自谋生路。34家企业中只有9家能正常生产，4家停产，21家不能正常生产。这些企业实际提供的税收逐年减少，2001年5月，34家企业提供的税收又比去年同期下降47.4％。
县属地方国营企业过去曾为地方经济发展、提供税收和就业岗位做出贡献，现在则处在重要的转折时期。在调查中，襄阳县主要领导认为，现在中央的政策是管大不管小，而县级没有国有大中型企业，地方中小企业的生存环境差，基本处在银行不贷款、政府不扶持、职工不出资的境地。
从1997年起，随着宏观经济形势和政策的变化，乡镇企业处在产品结构调整、内部转换机制和严峻的市场竞争之中，加上乡镇企业本身的问题，乡镇企业发展开始走向“低谷”，对地方财政的贡献已大大下降。不仅如此，盲目发展乡镇企业，给银行造成了大量的不良贷款，也使各级财政背上了沉重的债务。襄阳县是湖北省乡镇企业比较发达的一个县，乡镇企业产值在全省居第二位。乡镇企业吸收了10多万农村富余劳动力，每年可以提供1600万元的地税收入。乡镇企业在发展初期主要靠国家税收的优惠和财政周转金的支持。随着国家税收政策的规范化，税收优惠的减少，财政周转金的取消，以及市场环境的变化，加上乡镇企业本身的问题，从1997年起，乡镇企业发展开始走向“低谷”，纷纷破产、倒闭。乡镇企业为农民提供就业机会方面的地位已严重削弱，农民来自乡镇企业工资收入的增长率已显著下降。1997年全县乡镇企业年总产值统计数达274亿元，到2000年，产值下调到175亿元。调查中发现，乡镇企业有很大的“泡沫”。县里的主管干部讲：现在乡镇企业的数字仍有60％的水分。我们调查的一个村，村办企业产值报了1200万元，实际只有40万元左右。从襄阳情况看，垮台后的乡镇企业给地方财政带来了沉重的债务包袱。全县乡镇企业转嫁到财政负担的债务总额在5302万元以上。全县村一级因举办企业负债1.34亿元。有的基层干部讲，乡镇企业由财政的支柱变成了财政的压力。
有河南省鄢陵县的调查中，我们发现，乡镇企业发展的特点和问题与湖北襄阳县有相似之处。2000年全县乡镇企业共有8059户，从业人员5.1万人。全县乡镇企业总产值48亿元，增加值11.7亿元，实现利润59787万元，税金4443万元，上缴财政2500万元。我们在调查中了解到，现在乡镇企业的总产值“水分”仍然不少。当地两个乡的领导讲，“乡镇企业的数据都是应付上级的，实际不是那回事”。县乡镇企业主管领导也承认统计数据有一定的“水分”，但“这是上面的指标任务，不能怪我们，指标是层层下达的。”
（八）县域金融机构陷入不良贷款奇高和经营严重亏损的状态，农户和农村中小企业获得金融支持极为困难
各大商业银行在县域的分行处境极为艰难，最主要表现为高比例的不良贷款和经营亏损。到2001年8月底，河南鄢陵县几大商业银行加信用社（不含农发行）的不良资产高达6.06亿，占总金融资产的60％以上。其中，农行到2001年6月末，不良贷款余额为29775万元，占各项贷款总额的69.42％；建行在1998年核销贷款2222万元，信达公司剥离1388万元本金，到2000年又剥离了366万元呆帐，180万元利息，三年来，核销、剥离共3800万元，即便这样，该行还有6000多万元不良贷款，其中540万元全部呆滞，还要核销369万元；工行有70％属于不良贷款，如按五级划分，更高达90％。
江西泰和县的不良贷款率也不低。到2001年第3季度，工、农、中、建四大商业银行不良贷款余额2.3亿元，不良贷款比例是42.9％。这还是剥离以后的数额，剥离以前更高达60％。其中，农行剥离近7000万元，中行790万元，建行700万元。建行到2001年为止，不良贷款3147万元，不良率30％，还在继续恶化；工行去掉剥离，还有36％，共6016万元；农行的不良贷款，到2000年末，有1.2428亿元，占55.79％。
襄阳县的状况则更令人担忧。工行2000年12月不良贷款4.7亿元，2001年5月5.6亿元，情况还在逐步恶化。建行原有1.6亿元不良资产，2000年已全部剥离，其中逾期2665万元，呆滞5068万元，坏帐958万元。农行截止2001年5月末，全行常规贷款余额74873万元，其中正常贷款余额20986万元，占28.03％，不良贷款余额53887万元，占71.97％。
由于受种种因素影响，信用社不良贷款比重高，贷款质量差，严重地制约着信用社的经营与发展，甚至危及生存。襄阳县农村信用社截止2000年底，不良贷款高达36169万元，占贷款的84％。其中：逾期贷款7769万元，呆滞贷款7628万元，呆帐贷款10774万元。到2001年6月份，全县信用社不良贷款达到4.078亿元，占贷款的94％，全县信用社正常可用资金只有4000万元。鄢陵县农村信用社截止2001年8月底不良贷款2.4亿元，占各项贷款的46.2％。泰和县到2001年9月农村信用社的不良贷款为8109万元，占贷款总额的45.76％。
尽管信用社的金融支持在农村发展中的作用举足轻重，但它自身的经营与发展却不容乐观。鄢陵农村信用社在1994～2001年8个年头中，有5个年份是亏损的，只有3个年份小有盈余，历年来累计亏损3300万元。全县12个信用社中，资不抵债的社有10个，资不抵债金额高达2757万元。泰和农村信用社累计亏损为1700万元。襄阳信用社情况更为严峻，该县信用社历年亏损总额达1.9亿元，2000年亏损3994万元，2001年到5月份已亏损900万元。
从银行自身的营运状况来看，高比例的不良贷款已使它们不堪重负，陷于十分艰难的困境。从三个县来看，由于企业经营状况逐步恶化，加上不规范的改制，导致企业逃废银行债务。一些企业破产后，县乡政府也不承认原来抵押登记的财产，企业的信用完全丧失。
这三个县恰逢经济结构调整的关键时期，急需金融支持。但是，目前真正进入县域的资金数量极其有限，大部分资金不下乡，到不了中小企业，更不要说到农户了，资金供求矛盾非常突出。存在的主要问题有：
一是农村资金外流问题严重。我们对三个县的调查发现，90年代中期以后，几大商业银行在县域内的金融活动非常一致，那就是：纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，在压缩战线（压网点，减人员）的同时，将主要业务放在了吸收存款上，与之形成鲜明对照的是，贷款业务越来越少，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。各分行将吸收的存款上存到上级银行，靠从中的利差来维持基层行的运转。
在几大商业银行统一采取“多存少贷”的政策以后，农村信用社在农村发展中的金融支持作用就越来越显得举足轻重了。从农村信用社的运营来看也确实如此。以河南省鄢陵县为例，全县90％以上的农业贷款都来自信用社。即便如此，农村信用社存大于贷的局面仍然没有改变。在鄢陵县，到2001年8月底，农村信用社有6.4亿元存款，贷款5.2亿元，贷存差为1.2亿元。其他两个县的情形也是如此。泰和信用社的各项存款到2001年9月底为3.0794亿元，各项贷款为1.7719亿元，2001年发放贷款2829万元，到2001年9月底，存贷比率为59.4％，上存市联社8000多万元，人行800多万元，转省农行1000万元。截止2001年5月底，襄阳县信用社存款总额7.5亿元，贷款余额4.5亿元。由此可见，不仅商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市，农村信用社实际上也成为农村资金净流出的重要渠道。
除了几家商业银行和农村信用社在农村吸收农民的储蓄外，邮政储蓄对县域资金的外流影响也极大。作为解决邮政系统扭亏为盈的重要举措之一，国家允许邮政系统开办储蓄业务，通过吸收存款利息和存款上存的利差来盈利。储蓄上解央行的年息为4.6008％，邮局付给储户的年息为2.2508％。央行与邮局分享2.35％的利差，1995年以后则实行利差包干。通过邮政储蓄，地方资金大量外流。从我们所调查的三个县的情况来看，泰和县的邮政储蓄在90年代以后发展加快，现吸储2.6亿元，其中县域3个网点吸储一个多亿元，另外一个多亿元来自于乡下。全县有3万多打工户，沉淀下来的有4000多万元，每年兑付2个多亿元。河南鄢陵县2000年邮政储蓄为1.6亿元，其中出外打工汇回的为8000万元。湖北襄阳县2000年邮政储蓄为2.8亿元，其中市区1亿元，乡村0.8亿元，城乡结合部1亿元。从以上几大块的资金流动来看，三个县的几大商业银行及信用社都是存大贷小，加上邮政储蓄，导致县域金融资金的严重外流。
二是国有商业银行贷款审批、发放权过于集中。制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对县域经济发展的支持。调查中了解到。近几年金融政策的变化也起到了约束银行向地方贷款的直接效果，以下几条影响最大：上收审批权限、繁杂的贷款审批制度、严格的担保抵押制度、信贷人员责权不对称等。
三是农村信用体系不健全，农民、乡镇企业担保难、贷款难问题十分突出。农户到信用社贷款，从申请到拿到贷款，至少需要3～5天时间，而且多数只能贷到千元以下，超过1000元须存单质押。
四是农村信用社独木难支。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款难的问题。
四、探索传统农区农民增收的新途径
自20世纪90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格连年下跌。过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效。这说明影响农民收入增长的主要因素已发生了重大变化，必须在更广阔的背景下探索农民增收的新途径。
根据对三个县影响农民增收因素的调查分析，现提出以下政策建议。
（一）促进农村新型社会化服务组织的发育，为农业结构的战略性调整提供有效支撑
从三个县来看，在传统农区，随着农产品供求形势的变化，粮棉优势渐失，效益下降。在这种情况下，依靠粮棉增产实现农民增收的路子越走越窄，农业结构的战略性调整势在必行。当前，解决农业结构调整过程中农民一家一户分散经营面临的农产品销售不畅、农业服务体系不健全问题，迫切需要发育农村新型服务组织。
早在80年代初，中央就明确提出恢复供销社“三性”，“还社于民”。然而，经过多年的努力，把供销社在整体上回归农民合作经济组织的目标并没有达到。供销社原有的功能已经被其他的经济组织形态（如个体和私营经济、农民自发组织的合作经济组织）所替代。因此，不应当再一味强调对供销社进行特殊照顾以维持其生存，而应该从当前农村的实际状况出发，对供销社体制改革的目标进行必要的调整。当前，各级供销社之间并没有财产所有权关系，不存在上级供销社对下级供销社进行控股的问题，基层社不是县联社的“腿”。各供销社是独立的法人，具有独立经营权。在调查过程中，没有一个人提出恢复供销社合作经济性质的问题。由于供销社作为合作经济组织的性质实际上正在退化，因此，要重新审视供销社体制改革的目标。从发展的角度来看，有条件的基层供销社可以改造为农民的合作经济组织，而大多数供销社及其所属的企业，在进行产权关系界定之后，将其设定为自主经营、自负盈亏的民营企业组织可能更为有利。
从我们对三个县的调查看，国有粮食企业的改革任务还非常繁重。当前，国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍，这是国有粮食企业普遍亏损、冗员负担过重、经营机制不活的关键性原因所在，也是国有粮食企业不断套取粮食补贴的根本性原因。加快国有粮食企业的改革，必须真正实现国有粮食企业政策性业务和商业性业务的分开。加快国有粮食企业的改革，必须完善国有粮食企业产权结构和治理结构。当前，国有粮食企业的产权结构单一，缺乏活力，应当加快国有粮食企业的股份制改造，通过产权结构的多元化激发内在活力。应当鼓励不同类型的粮食企业采取各种适宜的方式进行重组，实现规模化经营。同时鼓励国有粮食企业朝“订单农业”和收购、加工与销售一体化方向发展。应当允许各类市场主体共同竞争，应当允许多种所有制性质的企业从事收购和批发业务。国有粮食企业改革必然面临冗员问题，应当加快职工身份置换和分流的速度。
从调查情况看，县级农业部门及其乡镇的农、林、牧、渔、农机、经管、水利几站的人数，是仅次于教师数量的第二大群体，在县乡机构改革过程中，为了体现精简力度和减轻财政压力，普遍存在精简农业几站人员的倾向。农业涉及2亿多个农户，技术推广成本高，加上农民文化程度低，接受新技术有一个过程，决定了农业技术推广主要是公益性的，需要政府来承担这部分功能，所以，必须保持农技推广机构的稳定。农业技术推广体系要稳定，但更要创新。稳定也不是说农技人员一个都不能减少，大家都来吃财政饭；创新也绝不是将农业技术推广机构完全变成企业，全部推向市场。根据我们对三个县的调查，乡乡建站不是好办法，单纯强调农业技术推广机构“三定”也不能全部解决问题。应区分一般性技术推广和公益性技术推广两种不同情况，进行分类处理和改革。对一般性技术推广，重点抓建立科技示范场。近年来，各地已创办一批农业科技示范场，通过引进、扩繁、销售优良品种，既推广了良种和技术，已取得了经济效益，深受广大农民和技术人员欢迎。国家应进一步加大扶持力度，推动其发展。农作物病虫害和动物疫病的测报、预防工作是政府的责任，应建立专门的机构和队伍，所需经费由财政承担。畜禽防疫和兽医也要分开。农技推广体系的创新，应是在骨干人员工资有财政保障的基础上，在保证公益性农技推广职能的前提下，发挥自身优势和特长，开展技术承包、技物结合等有偿服务。
调查中发现，农村经纪人队伍在为农民解决“卖难”问题、为农民提供市场信息和输出农村剩余劳动力等方面，发挥着越来越重要的媒介和催化作用，已经成为促进农业结构调整的不可忽视的力量。例如，鄢陵县花卉产业的发展与分布于郑州、西安、北京等多个大中城市的数以千计的鄢陵花商的作用密不可分。全县年销售额100万元以上的花商400多户，50万元以上1200多户，10～50万元的近2000户。花商一头有长期联系的外地客户，一头有为之销售产品的固定、半固定的花农。大的花商联系四五十户、甚至上百户花户。有的花商发展到包卖制，为与其有联系的花农提供资金和技术指导，并负责帮助销售产品。农村经纪人与当地农民有地缘和血缘关系，非常了解农民的需要，因此鼓励农村经纪人队伍的发展，是帮助农民致富的一个好办法。大部分农村经纪人本身就是农民，家底并不丰厚，因此，在从事经纪行为的过程中，亟需资金支持。因此，可以鼓励农村金融机构给农村经纪人发放信用卡，优先提供贷款。要积极引导和支持各类农村经纪人联合起来，成立各种形式的农村购销中介组织，从事农产品流通中介活动。
（二）加快县属国有企业和乡镇集体企业改制，大力发展民营经济，为从根本上减轻农民负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件
从三个县来看，90年代中后期，随着宏观经济环境的变化，县属的国营企业都已经基本上改制，原来意义上的乡镇办、村办的集体企业已经基本上不存在了，相当数量的乡镇企业在市场竞争中消失了，在市场竞争中生存下来的和发展得好的企业基本已改制为民营（私营）企业。尚未改制的企业基本上是长期亏损、负债率高、历史包袱沉重的企业。改制确实给困境中的县属地方国营和集体企业带来新的转机，经过改制，多数企业经营状况好转，重新为地方经济的发展发挥了重要作用。泰和县通过改制累计盘活企业存量资产3.5亿元，安排城镇就业人员2840多人，安排下岗职工1470人。许多企业民营化以后，经营状况迅速改观。泰和县地方国营水泥厂于1998年5月出售给私人经营，移交时资产总额为3279.9万元，全部债务为2808.1万元，负债率为85.6％。改制当年半年内获利润96万元。1999年产品销售收入为3730万元，比1998年增加1753万元，而净利润加到201.8万元。到2000年底，产品销售收入达到4310.8万元，净利润为272.1万元，是改制当年的2.8倍多。现在企业职工的人均月收入也比改制前的人均月400元增长一倍多。随着企业效益大幅度提高，为本县提供更多了税收，成为县里稳定的新税源。改制后的水泥公司，从1998年5月～2000年底，累计上缴国税954.3万元、地税500.2万元，合计1454.5万元。新企业在运营的两年半里，平均每年上缴税收580万元，是改制前每年上缴税收的2.3倍。
民营经济的快速发展已成为近年来县域经济发展的一大亮点。襄阳县1997年注册的私营企业为164家，2000年达到574家，从业人员3万多人；1997年个体工商户25000户，2000年发展为33186户，从业人员65249人。1998年个体工商户和私营企业年缴税350万元，1999年增至4200万元，2000年达到5700万元。从实地调查看，虽然民营经济发展势头良好，但是在发展环境和自身素质方面也存在一些问题。如受传统的计划体制观念的影响，民营企业主普遍认为自己社会地位不高；政府制定的一些市场准入、信贷方面的优惠政策“看得见，摸不着”，特别是对中小企业、民营企业发展的金融支持不够；部分民营企业主自身素质不高，当企业的规模、档次上来之后管理跟不上，行业主管部门对民营企业的乱收费、乱摊派和乱罚款太多等。我们在调查一家餐馆时了解到，该镇地税部门从2001年开始向其征收农业特产税。餐馆老板不解地问：农业特产税应该向养鱼或卖鱼的人收，怎么收到了我们做鱼的身上来了？襄阳县一辆16座的客运中巴车常年上交的各种管理费就多达8项，月平3900元，而地税核定的营运营业税及所得税月平才300元，税费比为1：13，费挤税严重。个体、私营企业确实存在偷漏税行为，但调查中，基层税务部门反映，由于受整个经济环境的影响，近几年全县大多数企业不景气，企业效益滑到了“谷底”，但地税任务非但没有减轻，反而还在继续加码，确实已到了竭泽而渔、杀鸡取卵的地步了。襄阳县目前地税任务为8000万元，实际上，税源只有4000万元。伙牌镇2000年测算出的地税税源只有70万元，而下达的地税任务而高达210万元。为完成任务，只能征过头税。地税局的负责人介绍，县城一些个体户的税负比襄樊市区要高出近40％，近两年一些个体工商户已纷纷迁往市区。据伙牌镇地税局讲，由于不堪重负，该镇近两年已有40余家个体工商户相继关门停业。
民营经济正在成为县域经济中占主体地位的经济成分。通过促进以中小企业为主体的民营企业的发展，带动整个县域经济投资和消费的活跃，将为从根本上减轻农民的负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件。针对县域民营发展的现状，政策调整的方向应该是：进一步明确民营经济在县域经济中的地位，积极制定各种优惠政策启动民间投资，开办各种民营中小型企业，并为民营企业发展创造更宽松的政策环境。
（三）改革城乡分割体制，为传统农区农民外出就业创造宽松环境
从三个县来看，最近几年，在农民来自农业的纯收入连续几年下降和乡镇企业吸收农村劳动力就业能力明显下降的情况下，农民纯收入之所以还能保持低速增长，关键就在于农民外出打工的收入在增长。湖北襄阳县2000年农民外出就业11.1万人，其中在县外市内2.1万人，市外省内1.2万人，出省7.8万人，出省就业占70％。江西泰和县1996年农民外出就业4.29万人，其中在县外省内就业的0.2万人，出省4.1万人，现在外出就业升至7万多人，出省就业占外出就业的95％。外出农民占农村劳动力的比重，除襄阳比重略低外，鄢陵县为16％，泰和已达30％～35％。传统农区县外出就业人数一般超过了就地转移到乡镇企业的人数。泰和县在近5年中、鄢陵县在近10年中乡镇企业吸收就业总量不仅没有增加，还有减少，而外出就业人数呈持续增长态势。2001年泰和县农村劳动力在乡镇企业（主要是个体、私营企业）就业人数为2.76万人，外出就业人数为7万多人，外出就业人数为就地转移人数的2.5倍。根据泰和县提供的情况，2000年的外出打工的7万多人中，有3万多人通过邮局向家汇款。据对2001年部分汇票的查对，仅有5％的汇票属于非外出就业农民的汇款。据此估计，泰和全县外出打工农民每年向家汇款2亿多元。另外，找工者每年还要带回家一部分现金，全县7万多打工者每年获得的收入估计在4亿元左右，而全县的财政收入只有1亿多元。
农民跨地区流动，既源源不断地为发达地区和城市发展输送了廉价劳动力，也使传统农区获得了一条增加就业和收入的途径。但是，农民外出就业遇到了种种障碍。农民外出就业要办理名目繁多的证件，对他们的收费也过多、过滥。据2001年底我们在北京市的调查，农民进城就业要办多种证卡，需要额外缴纳种种费用。主要有：（1）暂住证每人188元（其中8元为证件工本费，180元为管理费），一年一办；（2）劳动就业证，一般是每人一年205元；（3）杂证杂费，外出前在流出地办务工证、婚育证，要花费几十元不等，在流入地办计划生育证、健康证，每人缴纳80元；（4）对打工者子女上学的额外收费，也让一般民工难以承受。
一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制农民进入的行业和工种。江西省的民工反映，如今上海5类工种禁止使用外地劳动力，其他工种使用外地劳动力也受到严格限制。只有先在15天内招聘本市劳动力未招满时，用人单位凭职业介绍所出具的招聘本市劳动力不足证明，提出申请，经批准后，才能到指定的外来劳动力市场和机构招聘，而在整个上海，这种外来劳动力固定市场只有3处。一些行业限制农民进入，使城市市民在许多领域继续享有就业特权。
一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。以“三证”（暂住证、就业证、务工证）不全的名义，把农民工作为收容遣送对象驱赶出城，遣返回乡，已成为影响农民进城就业的一个突出问题。2001年底，我们在北京市调查了305位外来民工，这些被调查的民工都是属于有合法职业、固定生活来源和居所的人员，他们中被收容遣送过多达43人，占14.1％。上海市1997年收容人数超过10万人，是1988年年收容量的10倍。被收容的人成倍增长，不是流浪、乞讨的人多了所致，而是把证件不全的农民工作为收容对象。上海市收容人数占了进城民工的3.8％。1999年北京收容人数则有14.9万人，占外来劳动力的5％。种种情况表明，近年来收容遣送越来越多地被用于对进城农民的社会管理，使他们的一些公民权益受到损害。此外，一些地方仍存在着对流动儿童就学的歧视。
上述做法既不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。目前一些关于收容遣送的地方性法规并没有国家法律的依据，有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩大，对这些规定应当进行清理和完善。要完善劳动合同制，维护农民工的合法经济权益和企业的正当权益。此外，要进一步加大户籍制度改革力度，放宽农民进城落户的条件，允许一部分在城市有固定职业和住房、有技术、有资金的农民变为城市居民。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。
（四）进一步完善农村税费改革，推进相关配套改革，切实减轻农民负担
对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担、减负就是增收。从三个县的情况看，实行税费改革，农民负担总体上会有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，有利于缓解社会矛盾。但基层干部普遍反映，税费改革在实施过程中确实也面临很大的困难和阻力。
首先是税费改革后基层财政缺口普遍加大，有可能导致减下去的负担出现反弹。农民负担过重之所以难以根治，其根本原因在于，在当前的财税体制下，县乡政府尤其是乡镇政府面临前所未有的财政困境。在这种困境之中，乡镇政府是“巧妇难为无米之炊”，其结果必然是将财政危机转嫁给农民，从而加重农民负担。不正视基层财政所面临的问题，就难以找到减轻农民负担的治本之策。我们看到，税费改革后转移支付的总量远远不能弥补税费改革对乡镇财政带来的缺口，这样改革使得原来就陷于财政危机的乡镇政府更是雪上加霜。以襄阳为例，税费改革后乡镇政府财政收入将减少42％。襄阳的非农产业并不发达，税费改革后，农业税在一定的时期内保持不变，这就意味着绝大部分乡镇无法实现财政收入的有效增长，即便是通过机构改革压缩一部分开支，也将难以保证刚性增长的财政支出，特别是财政供养人员的工资增长的需求，更谈不上巨额债务的偿还。就村级来说，全县税费改革后村级财力将减少44％。同样，泰和县税费改革后乡村两级财力也分别下降36％和39％。乡镇一级教育支出占总支出的75％左右，因此，精简机构、削减冗员，并不能真正有效的缩减乡村两级的财政支出。税费改革后，只要中央政府监管的力度稍有减弱，为了保工资和保运转，基层政府必然会以各种名目加重农民负担。
其次，推行税费改革以后，如何消化数额巨大的乡村债务，也是亟待研究解决的问题。税费改革后大部分乡（镇）、村的支出缺口进一步扩大，而中央和省财政转移支付也主要是用于机构的正常运转。许多债务都是过去办企业、办公益事业亏空造成的，而现在绝大部分农村集体经济已成空壳，根本无钱还债。从已出台的税改文件来看，对乡村债务的化解，并没有操作性较强的政策。
再次，农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，农村义务教育投入全部纳入乡镇财政预算。由于乡镇财政收入普遍减少，加之新的农业税中对义务教育投入没有作出明确比例规定，税费改革后农村义务教育投入有可能出现较大缺口。
最后，税费改革存在的突出问题是改革后税收负担不均衡。过去农民负担一部分按地亩收取，一部分按人口收取。改革后是“谁种地，谁负担”，这样一来势必出现人多地少负担就轻、人少地多负担就重的状况。我们用泰和县26个乡镇改革前后的数据将各镇的人口和土地做了一个简单的回归模型，从中可以看出，改革前后土地和人口的多少对乡镇总负担量的影响发生了巨大的变化。按1999年改革前农民负担计算，如果一个农民家庭每增加一口人，负担增加70.12元，而每增加一亩耕地，负担增加15.67元；但是税费改革后，这个关系完全颠倒了过来：每增加一口人，负担增加15.73元，而每增加一亩地，负担则会增加27.61元。可见税费改革在减轻人均负担的同时，亩均负担增加了8元。按照我们以上的分析，当前税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户的负担的同时，加重了纯农户的负担。这不但会加剧本来就存在的“税负倒挂”的问题，而且会使得那些纯农户的收入更加减少，这不可避免地会加大农村居民内部的收入差距。
上述问题说明税费改革政策还有待于认真总结试点地区的经验，进一步加以完善。基于三县的实地调查，我们对进一步完善税费改革的具体政策建议是：
一是遵照税负公平的原则，完善农业税征收办法。
建议在征收单一税种的前提下，对农业税的计算和征收办法进行进一步的完善，可考虑按照人口和土地综合计算，例如农业税按“人地各半”的原则进行征收。
二是建议尽快取消农业特产税。虽然目前规定同一地块农业特产税不允许和农业税重复计征，但由于缺乏规范与实际约束，农业特产税实际上已经演变成增加农民负担的新渠道，这与最初设想的调节各种农产品收益差别的初衷已经大相径庭；而且，征收农业特产税与当前进行农业结构调整、增强农业在国际市场竞争力的目标很不一致，应考虑尽快取消农业特产税。
三是遏制乡村不良债务继续增长，逐步化解多年形成的债务包袱。乡村债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素之一，要规范乡镇政府、村级组织的借贷行为，制止乡村新的不良债务发生。乡村组织一般只能向金融机构借款，禁止向非金融机构和个人借款。不准乡村组织借款支付税费和其他摊派款，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借贷代缴。坚决制止新的高息借贷。严格按照政企分开原则，乡镇政府不能为企业贷款提供担保和抵押，更不能把企业经营形成的债务向农民或集体转嫁。要将村级集体借款纳入村民自治管理之下。要组织乡村债务清理，逐步化解乡村债务。对违反国家规定的高息借贷行为，国家不予保护，应当清除。对高息借贷，实现本息分离，不准利息转本金。应由国家或省级政府制定统一的减息政策，分段比照银行利率计息。不准以收回农民全部或部分承包地的方式逼迫还债。一些乡村债务的形成有体制、政策方面的原因，如超出乡村负担能力搞多项“达标”建设的集资摊派，号召乡村上马办企业，发展合作基金会等，都与上级部门的一些政策和考核压力有关。因此，在化解乡村债务中，国家应制定政策，给予一定的支持。
四是理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。在现行体制下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村义务教育的主要责任。1990～2000年期间，在襄阳县教育总投入中，各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占34.36％，县级财政占6.25％，省级以上专款仅占0.11％。从全县来看，1990～2000年期间由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的近46.9％。事实上，乡财政用于农村义务教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。可见，农村义务教育的投入几乎全部是由农民负担的。要确保教师工资按时足额发放，确保农村学校日常运转所需公用经费，确保农村学校危房等问题及时得到解决，必须进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制。实现中央提出的“将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主”，关键是进一步提高教育“两个比重”，即进一步提高教育经费占GDP的比重，大幅度提高义务教育经费在教育总经费中的比重。教育经费占GDP的比重应该由现在的2.8％提高到4％以上，政府义务教育经费投入占义务教育总经费的比重要由现在的60％提高到90％以上。而在贫困地区，要在免费对家庭经济困难的中小学生提供教科书制度的基础上，逐步实行完全免费的义务教育。为此，要调整国家财政支出结构，加大对困难地区的财政转移支付力度。具体建议是：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。第二，重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从学生交纳的杂费中开支的比例。农村中小学运转所必需的公用经费，应主要由县乡两级政府财政安排。目前学生家庭承担的公共经费偏高，要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。第三，实行费税改革后，应确定一定比例的税收专门用于教育。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资将被取消，现行农村义务教育投入体制将发生重大变化。据三个县调查测算，以目前的财力尚且保不住教师工资，如果没有足够的转移支付，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更加突出，教师工资的发放将更趋困难，而农村新建、扩建校舍和学校危房改造以及学校正常运转所需要的公用经费将更无法保障。税费改革后，应按税费改革前的基数，从税费改革后新的农业税中切出一定的比例，专门用于教育。
五是减少县乡财政供养人数，减轻财政压力。2000年，襄阳县、鄢陵县和泰和县三县财政供养人员占总人口的比重分别为2.48％、2.55％和2.32％，各县之间相差不大，并基本与全国平均数持平，说明这三个县的情况具有代表性。从三个县来看，由于生产就业门路少，每年新毕业的高校学生及单位效益差的职工都想挤到吃财政饭的队伍里，导致吃财政饭的人越来越多，财政负担越来越沉重。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，而且也曾经采取了一些改革措施，但是从三个县来看，无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长。从三个县来看，县乡机构不断膨胀的根源，在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节。县乡行政和事业单位的机构数、编制数、实际人员数仍是采用计划经济体制留下来的老一套办法确定的。从调查的几个县来看，现在行政单位人员数还是偏多的，应当根据情况减少编制，进一步减少行政人员数。县乡机构改革的重点应当放在事业单位上。在事业单位中，人员增加得最多的是兼具有行业管理和综合性服务职能的部门、教育部门以及归属省和中央直属管辖的垂直管理部门。对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。
六是健全财政体制，调整中央和地方的财权和事权分配格局。根据对三个县的初步研究。我们发现，分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理。分税制是在原财政体制的基础上，在保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。因此，虽然实行了分税体制，但财政职能未转、事权划分未变、基数返还依旧，对历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题不仅没有解决，反而有进一步扩大的趋势。在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。
（五）增加财政对县级以下农村中小型基础设施的投入，进一步完善财政支农体制
长期以来，国家对农业的投入严重不足。为了发展基础设施和地方文化教育事业，地方政府就只能向农民收钱，无可避免地会加重农民的负担。自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规模的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节，要尽快改变中小型农业和基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设，纳入各级政府基本建设投资的范畴。
根据对三个县的调查，财政支农体制存在的主要问题有：一是财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业基本建设投资主要由计委系统单独管理或计委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门或者科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门或财政部门与农口主管部门共同管理：农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理。基层干部普遍反映，在现行这种管理模式下，一个项目资金来源较多，条块分割，分兵把口，各自为政，有限的资金不能形成整体合力；用于基础设施、科研、生产、流通的财政资金分属不同的部门管理，各部门都掌握一块资金，都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和使用。二是政府农业财政支出的结构不合理，财政用于粮食流通环节的补贴太高。1989年1月～1992年3月，襄阳县粮食财务挂帐16750万；1992年4月1日～1998年5月31日，最终认定的财务挂帐为52051.69万元；到2001年5月末，粮食购销企业认帐财务挂帐金额达到56856.59万元。粮食购销企业的这些巨额亏损挂帐最终还是要由财政来消化，实际上也是财政用于农业的支出。从襄阳县来看，粮食购销领域消耗和财政资金显然远远超过了财政直接用于农业的支出。三是管理监督机制不健全，容易造成资金流失。在一些地区，由于地方财政困难，工资无法兑现，公用费无法保障，挤占中央专项资金的做法是极其普遍的。
完善政府财政支农资金投入管理体制，比较合适的做法是，政府财政支农资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责，在财政内部逐步做到资金由一个部门负责。这样便于财政部门代表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理由计委、科技和农口主管部门负责。为解决“重资金分配、轻资金管理”的问题，要进一步完善项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度。此外，要调整财政支农的重点，逐步将一部分主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对产粮、产棉地区农民的收入补贴。同时，加大对主要农产品产区农民在使用良种或先进技术方面的直接补贴。
（六）积极推进农村金融改革与创新，改进对农户和农村中小企业的金融服务
从三个县的调查中我们看到，一方面，解决农民收入的长期低迷需要对农业和农村产业结构进行重大调整，另一方面，解决地方财政的困难和农民负担过重，必须依托于地方非国有经济的发展来培植新税源。这两方面都离不开金融的支持。但是，金融机构由于过去的体制问题，已陷入不良贷款奇高和本身经营严重亏损的状态，随着银行商业化改革以后，贷款约束变硬，更使地方获得金融支持极为困难。因此，地方经济发展与金融之间的关系已陷入两难的境地。这说明，农村金融体制非常不适应县域经济发展的要求。农民和县域中小企业金融需求得不到满足，主要不是资金问题，而是体制与政策问题。从农村金融体制和政策角度看，以下几点值得强调：
一是积极推广小额贷款制。鄢陵县农村信用社从1999年开始在全县范围内推广小额农户联保贷款的办法。只要农民手持贷款证、身份证、印章，随时都可以得到所需贷款，一定程度上解决了农民“贷款难”问题。由于采取了“五户联保”的约束机制，使农户贷款更为容易，也提高了贷款回收率，避免了金融机构陷入只贷不还的境地。小额农户联保贷款的基本原则是“多户联保、余额控制，随用随贷、周转使用”。目前，鄢陵县辖区内的386个行政村中，已有298个村开展了这项工作，共有4万余农户签订了贷款联保协议，经评定信用户共有2.9万户，其中优秀户1.6万户。对信用好的村户，在贷款上重点扶持。自推行小额农户联保贷款以来，全县共投放联保贷款1.7亿元，先后累计支持28500户农民切实解决了生产、生活上的困难，贷款到期收回率达92％。
二是增加支农再贷款，并增强其硬约束。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，还无力根本解决农民贷款难的问题。近几年，人民银行支农再贷款的发放，在很大程度上缓解了农村信用社资金紧张的矛盾。以鄢陵县为例，1999年度该县农村信用社向县人民银行申请再贷款2000万元，2000年度申请支农再贷款3500万元，均到期还清本息，取得了自身效益和社会效益的双丰收。2001年度该县农村信用社又向人民银行申请再贷款7000万元，并全部调剂到各基层社。这笔资金之所以还贷很好，在于它建立了一套有约束力的制度。在支农再贷款的发放时，认真执行贷款“三查”制度、审贷分离和贷款第一责任人制度及赔偿责任制，层层把关，确保质量。但这笔资金要更好地发挥支农作用，也需解决以下两个问题：一是支农再贷款期限太短与农业生产周期较长不同步。如鄢陵县发展的园林业从育苗到成苗出售最短需2～3年时间才能见收益；粮棉种植从播种、收获、深加工到等待出售，时间会长达1～1.5年，农户在当年难以还清支农再贷款。对从事养殖业的农户来说，由于是滚动式发展，其资金要大量跨年度使用。二是支农再贷款利率偏高。目前，支农再贷款6个月和1年期的年利率分别为2.7％和2.79％，而存款加权利率仅为2.2％，借入再贷款比存款成本高。
三是解除信用社沉重的包袱，理顺管理体制，提供有利环境。对农村信用社因各个改革时期国家政策导向所形成的沉淀资金，应比照国有商业银行的政策对此类不良贷款予以剥离。1996年信用社从农行分开，在信贷管理方面脱离了农行的干预，避免了农行的指令、介绍及转嫁贷款，信贷自主权加大，经营上更加灵活，不存在农行强压下与其共担信贷风险的被动现象。问题是脱离后，信用社一直没有自上而下成立自律组织，没有形成一整套完善的信贷管理制度，人行只是一个代管机构，没有自成一体的管理体系。因此，当前信用社管理方面存在的问题是体制不顺，下面感到无所适从，变化太快。基层信用社迫切希望成立省市联社，特别是市联社。
基层信用社对以下问题反应极为强烈：一是利率执行中的问题。过去几年应由中央财政承担的保值储蓄补贴而由信用社自己消化，加大了信用社的利息支出。而其他专业银行是由财政补贴，这不利于金融业的公平竞争。另外，央行对农村信用社存款准备金与商业银行上存资金利率相同，不利于信用社成本核算。第三，贷款利率连年不调，由于信用社往年的储蓄存款成本过高，个别时期利率形成倒挂，利差太小。鉴于农村信用社储蓄所占份额过大，存款成本较高等原因，建议国家提高信用社的转存银行款利率及贷款浮动利率及贷款浮动利率，降低支农再贷款利率。在税收政策方面，地方反映税赋过重，农村信用社目前所承担的税种和税率与其他商业企业同样多。鉴于以上情况，建议免收信用社存款利息税，由财政进行补贴，可用这部分资金冲减信用社不良贷款。国家可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。
四是采取综合措施，防范与化解金融风险。对于银行来讲其金融资产的优化是进行正常放贷的前提。要优化金融资产，关键是要减少新的贷款变成不良资产。在这方面，襄阳县农行的做法值得借鉴。首先是把好源头，管好增量贷款，严格控制新的不良贷款发生。自2000年来，农行提放各类贷款1.2亿多元，到期收回率达100％。其次是狠抓清收盘活，努力化解存量资产风险。将不良贷款与正常贷款分帐经营，综合运用帮扶、兼并、重组、拍卖、保权、依法起诉等多种途径和手段进行清收盘活，收到了明显效果。自2000年～2001年5月份，全行共清收盘活不良贷款3755万元。再次是建立信贷退出和进入机制，通过全面调整优化信贷资产结构来化解和弱化信贷风险。在增量贷款的投放上，对限制淘汰类的贷款客户，坚决不再发放新贷款，老贷款只收不放；对一般客户，采取收旧贷新，控制投放；对优势领域和高效行业的优良客户积极渗透，集中资金大力支持，从而加速增量贷款的优化和存量不良贷款的置换。最后是重建社会信用，加强对不守信用户的监管和处罚。信用是一种无形资产。正如一位银行行长所说，现在银行不是没有钱放，而是不敢放。即使权限没有上收，也不敢放。社会信用差对一个地方的经济发展的负面影响是无法估量的。企业和部分贷款户欠钱不还，在一些地方成了天经地义的事。如果这一风气不根除，一个地方就不可能良性发展。重建信用，既需要企业和贷款户的自律，银行也要建立有效的约束机制。同时，政府也应采取有力的措施，来提高整个地方的信用度。
五是解决邮政储蓄导致的资金流出问题。邮政储蓄不受地方欢迎，这笔钱不能用于地方经济发展。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金，要以人民银行支农再贷款形式返还农村，做到取之于农、用之于农。
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