社会组织的治理类型及其发展路径
刘小钧
摘 要： 文章从社会组织与国家关系的角度，根据社会组织的自治程度，将社会组织分为依附型、自治型和合作型等三种类型，通过分析社会组织治理现状，阐述其治理类型特点，分析其存在困境，为破解这些发展的难题，提出了有针对性的措施和对策。
关键词： 社会组织；治理；发展路径
伴随着我国社会主义市场经济迅速发展，社会组织经历了一个从无到有、由小到大的发展历程，在规模、类型、人员素质、服务能力、社会作用上都有了长足发展，在促进经济发展、便民服务、科普宣传、公益教育、医疗服务、救灾救助、社会帮扶、养老服务等各个方面都发挥着不可替代的重要作用。根据民政部的统计，截至2018年12月我国符合条件的社会组织共有81.1万个，其中民政部登记的共2304个。从社会组织发展的制度环境看，国家相关法律法规逐步完善，尤其是党的十八届三中全会后，国家相继修订或出台了《社会团体登记管理条例》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《民政部关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》等系列法规制度，落实对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等五类社会组织实行直接登记管理，并在细化登记管理制度、优化监管内容、提升监管有效性、完善财政税收支持政策、人才队伍培养等方面为加强和促进社会组织的发展提供制度依据，社会组织的发展管理体系日渐完善。
当前学术界关于社会组织的研究，有的采取国家与社会的二分法，提出建立“强国家—强社会”可能是一个新的发展格局①；有的是从社会组织内部的治理危机出发，认为关键是要提升社会组织的内部治理能力②；有的是从管理体制改革的角度，提出行业协会要继续从政社分开、制度建设、社会参与、内部治理等方面加强行业协会发展③；有的从国家治理的视角，提出社会组织要走坚持党的领导为核心的中国特色发展道路④。在已有研究基础上，本文认为，社会组织的发展本质上是高度集中的计划管理体制向社会主义市场经济体制改革发展的产物，一方面是行政放权，社会组织的产生和发展有了必要的空间和土壤，另一方面是社会发育，社会组织在自我管理、制度规范、社会参与、行业治理等方面都逐步成熟，政府部门与社会组织的关系始终是社会组织发展的关键性因素。因此，本文拟从社会组织与国家关系的角度，按照社会组织的自治程度，将社会组织分为依附型、自治型和合作型，不同类型的社会组织在生成路径、内部组织、管理方式、治理结构、存在问题等方面都存在差异，这决定了不同社会组织发展演化的不同路径。
一、依附型社会组织
依附性社会组织主要是指由党政机关演化而来，仍然依托党政机关资源，主要围绕党政机关而开展相关活动的社会组织。这种生成路径决定了这些组织在职能作用、管理方式、资金来源、成员组成上都非常依赖党政机关，带有强烈的党政属性。有学者将这种类型的社会组织归纳为依附政治权力的“自上而下型”⑤组织。从历史渊源看，在高度集中的计划经济体制时期，城市建立起单位—街居制为基本构架的社会治理结构，将绝大部分城市人口都纳入国家管理制度内，城市居民生产生活的各个方面都依赖和服从单位对资源的掌握和分配，从而建立起国家—单位的分配体系；在农村，建立起公社—生产队为基础的经济政治组织，人民公社是国家在农村的基层政权机构，集政治经济文化社会权力于一身，在这样的体制背景下，国家通过单位制和人民公社制，将分散的个人整合进正式国家体制内，形成了执政党—国家—社会—个人的社会动员机制，这也是中国共产党整合社会资源进行现代化建设的重要路径。但这种依靠国家意志和国家力量推进现代化建设的路径也存在不可忽视的缺陷，根本问题是无所不包的国家指令性计划遏制了社会的创造力和活力，高度集中的计划经济体制无法有效解决个体收益与劳动之间的矛盾。
改革开放的过程就是高度集中的计划经济体制解体，资源配置逐步以市场调节为主的过程，随着国家对社会资源垄断性配置的结束，市场经济催生了大量的社会组织，大量社会组织开始涌现。这些社会组织中就有一部分原先属于党政机构或其附属组织。这些社会组织虽然形式上同党政机关脱离，已经转变为社会性服务团体，但仍然同国家党政机关保持密切关系，担负着许多行政管理职能，尤其是在人事、资金、管理、职能等方面同党政机关的剥离并不彻底。在路径依赖和发展惯性的作用下，这些社会组织在机构设置、职能设置和工作作风上具有党政机关的色彩。在许多具有官方背景的协会和团体里，都是现任或卸任的各级党政领导干部担任会长，由党政机关划拨工作经费，管理人员编制，提供办公场所，出台规章制度，在社会组织和党政机关之间形成紧密的利益关系。依附性社会组织有这样一些特点：一是与政府部门关系上，在人、财、物、管理上依赖政府机关，缺乏独立性、自主性和活力，是党政部门的延伸；二是在内部管理上，沿用科层式管理，以行政化的方式和手段进行管理，其活动主要围绕党政机关交办工作展开；三是服务意识、服务能力和服务质量不适合社会需要，甚至存在乱收费、收费不服务的问题。
根据以上分析，一方面，这些官方社团存在的消极问题，如其在利益诉求和管理方式、服务质量上的诸多问题，尤其是一些行业协会商会利用其行政垄断进行不合理收费问题，早在2010年国家发展改革委等部门就印发《关于公布取消和停止社会团体部分收费及有关问题的通知》，取消和停止了认证费、考试费、评比费、申报费、年检费等各种形式的20多项社团收费项目；但另一方面，对这类社会组织的分析还要置于在具体的历史背景下进行，由于复杂的历史和体制原因，依附型社会组织的存在和发展具有必然性，而且这些社会组织在整合社会资源、调节社会分配、协调社会关系中发挥着积极作用，比如“中国红十字总会”“中国青少年发展基金会”以及各省市成立的“慈善总会”等，在救助、扶贫、教育、医疗等各方面都起到重要作用。当然，随着社会主义市场经济体制的深入发展，应深化行业协会商会改革，让其同行政机关脱钩，走入社会，服务社会，壮大自身，更好地发挥社会组织服务经济社会发展的重要作用。党的十八届三中全会以来，深化这类社会组织的改革就已经纳入全面深化改革的议程，改革的进程明显加快。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅制定出台《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，明确要求行政机关与行业协会商会之间要实现机构分离、职能分离、资产财物分离、人员管理分离、党建外事分离，切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条，建立新型管理体制和运行机制。随后国务院成立“行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组办公室”，专门负责行业协会商会与行政机关脱钩工作，已经开展了三批全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作。
总而言之，为了促进木兰溪百里风光带的建设，需要加强资源的整合力度、提高合理规划的重视程度，从而更好的促进莆田市旅游经济的发展，进而带动莆田市的可持续发展。
二、自治型社会组织
自治型社会组织的出现是改革开放的产物。这类社会组织在市场经济大潮中应运而生，是经济发展过程中社会自发产物，具有明显的草根特征，又是部分社会精英自觉追求的结果，大多是由社会精英分子主导或推动，基于共同的价值追求或目标使命组织成立的。民间新兴社会组织大多数都属于这一类。自治型社会组织的产生和发展同社会治理结构的转变息息相关，而社会治理结构转变又是建立在市场经济的基础上，这样就形成了市场经济、社会治理结构和自治型社会组织的发展路径。社会主义市场经济的迅猛发展为活跃在各个领域和阶层的能人和精英提供了展示能力的机会和途径。在由国家社会一体化治理格局逐步向多元参与治理格局转变过程中，自治型社会组织发挥着行业治理、交流平台、信息分享、学习交流的重要作用，是促进经济社会发展的重要因素。正确看待自治型社会组织在经济社会发展中的作用，是引导和发挥自治型社会组织作用的关键。
二是处理好社会组织的内部管理和外部支持之间的关系。在日益开放的社会格局下，社会组织面临着如何处理好与政府部门、社会主体、境外资源、个人等之间的利益关系，这必然会对社会组织自身的组织结构、行动能力和成员构成提出更高的要求。因此，社会组织首先要完善内部管理，引入第三方评估机制，这对依靠政府购买社会服务生存的社会组织来说尤其重要，既可以避免政府部门的不当干预，还可以促使社会组织提供更好的社会服务。其次是要引入市场竞争机制，适度竞争有助于增强和保持组织活力，不论是哪种类型的社会组织，获取足够的社会资源都是关系生死存亡的关键，社会组织应当积极拓展资源来源渠道，扩大社会参与途径，探索可持续性的商业发展模式，摆脱单一资源依赖困境。
合作型社会组织既指政府部门与社会力量合作成立的社会组织，也包括通过国际合作而成立的社会组织。这两种组织的广泛存在反映了我国社会包容开放程度和对外合作水平。前一种社会组织的存在是政府职能转变的产物，反映了行政管理理念和手段的深刻变化。政府在社会治理过程中，逐步变过去直接管理、全面管理为间接管理、有限管理，将一部分职能交由社会组织来承担和实施，有利于减少行政干预，降低形成成本，提高管理效益。当前这种合作型社会组织存在的主要问题是政府与社会在组织管理中合作模式和权益分配问题。解决这个问题的核心是要依靠健全的制度体系。政府与社会都要在法律框架内活动，制度规则成为调节社会与政府之间关系的基本准则。这一点对于政府尤其重要。一个负责、守法、廉洁的政府，必然是一个在社会各个群体中享有崇高信用的政府，这是政府作为一个公共部门所要扮演的重要角色。只有在法治的框架下，社会组织和个人才能准确预见到自己行为的后果，才会有动力去追求和实现自身的合法利益。因此，在逐步完善国家法律制度体系的同时，要更加规范行政执法权，防止权力滥用对社会造成的消极影响，使政府始终代表和维护公共利益。社会是法治的土壤。社会组织和个人要树立法治意识，牢记法律是国家赋予公民维护自身权利的武器，不断增强运用法律维护自身权益的能力。从合作型社会组织的内部管理来说，只有明确内部管理机制和制度，有章可循、依章办事、民主协商，才能处理好政府权力与社会权利关系，兼顾双方利益诉求，推动合作利益最大化。
一是要处理好管理与自治的关系。明确政府与社会的行为边界问题，这是社会组织发展的核心问题之一。一方面，社会组织的发展需要必要的社会空间。如果社会组织在活动过程中不断遭遇各种人为刁难、制度障碍甚至非法的干扰，那么任何社会组织的顺利成长都是不可能的。另一方面，对社会组织的管理和监督也必不可少。利益分化会导致社会组织之间的价值取向和行为方式并不完全一致，甚至存在残酷竞争，一部分社会组织会采取不法手段发展自己。在这样的情况下，如果没有一个公正、信用、法治的政府和一个良好、有序、稳定的社会秩序，社会组织的生存状态必然陷入恶性竞争的局面。只有在法治社会框架下，依靠政府必要的监督和协调，社会组织发展才能立足于坚实的社会土壤。
三、合作型社会组织
同时，还要看到自治型社会组织存在和发展面临的困境。自治型社会组织成立发展依赖诸多的条件和要素，其中组织者和领导者的个人能力、性格特点和人格魅力对于凝聚成员共识，扩大组织基础，克服发展困难，促进组织发展具有十分重要的作用。在中国早期社会组织发展中，这种“带头羊”和“领头雁”角色的重要性是不言而喻的，如果这些组织者和发起者没有号召力、坚韧性格和执行力，这些组织很可能就难以生存下来。但这种卡里斯玛式的能人管理也存在不少问题：一是组织往往缺乏必要的民主程序和意识，往往呈现出强烈的个人色彩，存在“一言堂”问题；二是组织的可持续发展问题，不可避免地存在“其兴也勃焉其亡也忽焉”现象；三是组织的功能和作用问题，要随着经济社会发展不断拓展其职能，更好地发挥社会服务的功用。针对这些问题，国家出台了一系列制度和政策来支持社会组织的发展，主要在购买服务、财政投入、审批改革、人员培训、工作指导等方面激发社会组织的活力，提高其服务能力和水平。比如，2017年民政部出台的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》明确指出，逐步扩大政府购买城乡社区服务的范围和规模，加大中央财政支持社会组织参与社会服务项目的力度，民政部门彩票公益金支持资助社区社会组织开展扶老、助残、救孤、济困等服务项目。
三是处理好顶层设计与具体实施之间的关系。当前，修订现有的社会组织登记管理制度，释放社会组织在经济社会发展中的动力与活力，满足社会多样化需要，显得尤为重要。党的十八届三中全会指出：“城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”根据该文件精神，2013年国务院办公厅制定发布《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，列举了2013年必须完成的29项任务，其中就包括修订完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规。但由于种种原因，2016年《社会团体登记管理条例》才修订完成，并且新修订的条例中并没有对城乡社区服务类等五类社会组织向民政部门直接依法申请登记作出具体规定，显示出推进这项工作的重要性和挑战性。因此，做好顶层设计工作，仍然需要对《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规章制度进行修订完善，为社会组织的发展提供良好的制度环境，才能为社会组织发展创造更好的社会条件。
四、社会组织发展路径思考
要突破现有“一带一路”传播研究的不足，需要以跨学科的视角整合相关理论形成适用的理论框架、创建自己的研究领域，关注受众“个体”特性，丰富公众视角的研究内涵，在世界视角和世界体系中思考相关问题，以及增加量化研究和实证分析。
矿石中有害组分含量低，杂质主要有Al2O3、SiO2、Fe等。Al2O3含 量 0.41～0.75%，SiO2含量 0.13～1.99%，TFe含量 0.04～062%，Cu含 量 0.001～0.002%，As含 量 0.0006～0.005%，CaO含量40.24～53.21%，MgO含量0.02～0.73%。
这些自治的草根型社会组织的存在和发展具有十分重要的社会意义。它们不仅在促进经济发展，提高经济社会发展效应上发挥着自身的作用，同时对于促进社会自我管理，增进社会合作，推动民主政治发展也发挥着主体性作用。从国家与社会关系的视角来看，学界一般将独立于国家权力之外的广大社会空间称为市民社会或者公民社会。发育良好的市民社会被认为是保护公民权利，制约国家权力，防止公共权力滥用的重要条件，市民社会的权利意识、行为方式和自治程度是分析市民政治发展状态的重要衡量指标。因此，国家要在法律政策、税收优惠、人才培训、项目支持、监督管理等方面不断完善社会组织发展的制度环境，促进社会组织健康发展，提高其内部治理能力，通过激发社会组织的内部效应发挥在国家治理中的外部效应。
在社会转型和政府职能转变的大背景下，可以预见，社会组织会越来越多地参与到社会治理过程中，在经济社会发展中的作用也会日趋重要，社会组织的规模、数量和作用也会经历深刻变化。不断解决发展过程中存在的问题，克服短板和不足，是社会组织发展壮大的必要条件。
后一种社会组织的活动理念、资金来源、项目运作和管理方式主要来自于境外各种社会组织的经验和制度。从其活动领域来看，主要活跃在环保、扶贫、救助等公益慈善活动方面。国内社会组织中有相当部分都是在国际知名社会组织的帮助和支持下成立发展起来的，其中不少仍然依赖境外组织在资金、项目和智力上的支持。许多具有国际影响力的境外社会组织，比如，世界自然基金会、联合国儿童基金会等，都在我国设有分会并开展活动。从正向效应来说，这种外部输入型社会组织为我国社会组织发展提供了不可缺少的经验借鉴，包括运作模式和管理方式、服务理念，使我国社会组织在发展过程中避免了很多弯路和误区。同时，这些社会组织的存在还直接地提供了许多及时和必不可少的社会服务，特别是在儿童教育、扶贫等方面，都起到了推动经济社会发展的重要作用。从其存在的问题来说，一是存在路径依赖问题，特别是在项目和资金上，境内一些社会组织自身造血功能不足；二是国外经验中国化的问题，如何将国外经验和做法与中国实际相结合，这是迫切需要解决的问题；三是如何规范境外组织在国内活动的管理问题。
引文注释
①林闽钢，战建华.社会组织的自主性和发展路径——基于国家能力视角的考察[J].治理研究，2018(1).
化肥作为“粮食的粮食”可以满足农作物生长养分的基本要求，已经成为农业生产的基本条件。但是化肥在促进农产品增产和农民增收的同时，也会以各种方式对土壤、大气、水体造成污染，危害生态平衡和人体健康。2015年农业部制定的《到2020年化肥使用零增长行动方案》明确指出：“目前存在化肥过量施用、盲目施用等问题，带来了成本的增加和环境的污染……”。
②王锡忠，顾建龙.社会组织内部治理的危机与出路[J].中国社会组织，2016(11).
③郁建兴.改革开放40年中国行业协会商会发展[J].行政论坛，2018(6).
20CP模块缓解电磁阀失电，作用电磁阀得电，总风给20#管充风，MVLT得电允许总风通过，控制PVLT开通，20#管压力进入BCCP模块，制动缸充风，机车制动。
④詹成付.走中国特色的社会组织发展之路[J].中国社会组织，2016(23).
（1）要在完善农村家庭承包土地和林业用地确权颁证登记工作的基础上，加快农业经营主体承包以及租赁国有荒地、荒碱地、海滩和水域等确权登记颁证工作，探索建立农业经营主体流转农户承包土地使用权颁证办法。
⑤崔月琴，沙艳.社会组织的发育路径及其治理结构转型[J].福建论坛，2015(10).
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.03.023
[基金项目： 江西省社会科学规划项目“社会建设背景下城市社区治理研究”（项目编号：15KS19）]
（作者单位：江西师范大学马克思主义学院）
标签：社会组织论文; 治理论文; 发展路径论文; 江西师范大学马克思主义学院论文;