基于分形理论的社会制度系统构建与管理创新研究——以国务院大部门制改革为例，本文主要内容关键词为：国务院论文,为例论文,管理创新论文,社会制度论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C936文献标识码：A文章编号：1001-8409(2008)08-0034-05
伴随着三十年改革开放的深入发展，我国社会管理制度系统的改革也取得了巨大的成就。然而，不可否认的是，与改革开放的现实要求相比，这些改革还存在着较大的距离，制度创新中出现的一些问题更是需要引起我们的高度重视。社会制度系统的建设是一项极其复杂的系统工程，回答和解决这些问题需要从不同的视角，用新的理论来实现。运用复杂性科学中的分形理论来分析和研究社会制度系统建设中的复杂问题，则是一个新的、有效的理论方法。
1 关于国务院“大部门制”改革
2008年3月，十一届全国人大一次会议通过了国务院第六次机构改革方案。这次国务院机构改革方案的主要特点是实行政府行政管理职能有机统一的大部门体制，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。
所谓大部门体制，或者“大部门制”，是指在政府的部门设置中，把业务相似、职能相近的部门进行合并，由一个大部门统一进行管理。“大部门制”是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。实行大部体制管理，能够大大减少政府部门之间机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理，沟通难、协调难等方面的问题。
长期以来，我国部门职能交叉，导致行政成本偏高，效率偏低。2006年，我国行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％(其中还不包括预算外行政事业费)，占GDP的3.59％。这一比例超过国际水平。目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家只有9.5％左右。
大部门体制作为一种新型的社会管理和社会治理模式，它涉及到我国政治、经济、文化、制度、思想和社会协调等各个方面，是一项复杂的系统性工作。大部门体制的构建离不开社会管理制度的创新。本文运用复杂性科学中的分形理论和方法，以国务院大部门体制改革为例，来分析和研究社会制度系统构建与创新管理中的一些主要问题。
2 分形理论及制度系统的分形特征
2.1 关于分形
复杂性科学研究中的理论工具非常多，其中，分形理论是研究系统复杂性特征的一种重要的理论方法。
所谓分形是指局部和整体按某种方式相似的集合(A fractal is a shape made of part similar to the whole in some way)。分形最重要的特征就是自相似性、精细结构，换句话说，具有自相似性的系统就是分形。分形具有分数维，具有分形特征的系统叫分形体，分形体都有其分形元。分形可以是形态上的自相似，也可指信息、功能等方面的自相似。目前，分形理论已广泛地应用于自然、生物、经济、社会、管理、信息等领域的研究之中。
根据分形理论，制度系统是一个分形体，在制度系统内部存在着自相似，精细结构，尺度不变性等分形特征。即制度系统是一个由制度子系统耦合而成的，具有层次性，每一个子制度系统又是更低层次的子制度系统耦合而成，这种相似性可以进一步分解，直至分解到具体的制度单元。
2.2制度系统的环境及其分形
制度系统的构建离不开具体的制度环境。所谓制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。制度研究是有层次的，当我们研究某个层次的制度时，比这个层次更基本的制度就可以看作是给定的环境。
在制度环境中包含着所谓的“合法性”的纬度，即现有的制度的规范性要求。特定时空的具体制度的起源及其演化问题必须以一定的既存制度为前提，现有制度是初始条件，它们构成制度演化的环境。既然制度环境中包含有已经存在的具体的制度内容，那么这些制度就会对制度的演化行为产生“合法性”的要求，即要求每一个制度主体按照制度环境构成内容的要求来变更和调整自身的策略选择。制度主体为了适应这一“合法性”要求，必须不断地调试自身的策略空间，内化制度环境的各种“合法性”要求，以便与周围的制度环境的“合法性”要求“同形”，这样就形成了各种层次的制度在演化过程中的“制度同质性”(Institutional Isomorphism)特征。这种不同层次的制度在特定的制度环境下的“同形”就成为一种分形结构，这一分形所体现的演化内涵是制度在演化的过程中，都必须适应制度环境中特定制度所提出的“合法性”要求，离开“合法性”要求的演化，都是现有的制度环境所不允许的。因此，各制度主体最优策略选择的结果，不管是进一步维持既存制度，还是导致新制度的出现，都必须在现有的制度环境条件下来实现。否则就只能打破现有的制度环境，在另一新的环境条件下来展开制度的演化博弈。
制度的环境中内含的“合法性”这一分形特点对制度的演化有着重要的影响。在制度的变动中，环境中的“合法性”这一维度会迫使个人和组织按照其要求来变更和调整自己的偏好、策略空间、自身的结构，这种变更和调整往往与现实的需求以及制度环境中其他要素的要求背道而驰。一方面，个人和组织为了证实自身行为的合法性，不得不采取被“合法性”认可的行为或者被“合法性”确立为必不可少的部门，并设法应付无穷无尽的“礼仪性”活动，而这些行为和活动往往与个人的需求和组织的绩效无关；另一方面，个人和组织又必须处理实践中不得不处理并努力追求绩效的各种事情，而这些行为和绩效却又与环境中的“合法性”无关。可见现有的制度环境的“合法性”要求有时会制约制度的演化，尤其是当制度环境具有诸如“合法性”这样的分形特点的时候，为了满足分形中自相似特点的要求，制度的结构可能是低效率的，制度的演化也可能是极其缓慢的，并可能导致制度演化的“锁定”。
2.3 社会制度系统的结构—运行—功能分形特征
诺斯把制度看作“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”，认为制度是由三个基本因素组成，即非正式约束(Informal Constrains)、国家法律和法规所规定的正式约束(Formal Constrains)以及实施机制，此三者之间相互作用而形成制度的结构。诺斯关于制度的三因素构成理论，与本文关于制度的结构—运行—功能分形理论在本质上是完全一致的。这一分形特征主要表现为：
(1)社会制度系统作为分形体首先体现为具有复杂精细结构的制度结构分形。社会制度结构是规定经济单位或个人之间可能合作与竞争方式的一套行为规则或制度安排，它受到外界环境因素的影响。以行政管理制度安排为例，由于行政机构中各行为主体特定行为模式以及合作与竞争内容的动态性、多样性、复杂性，这使得行政管理制度的安排必然呈现出复杂精细的结构：设计出不同类型，不同内容，彼此呼应，相互协调的制度内容，以规制各级行政组织部门的各种行为。同时，由于行政组织及其管理在结构层次上的多样性和复杂性，使得行政管理的制度结构在实现上也层现出丰富的多样性和层次性，以规范不同层次的主体行为。而且，即使是行政管理制度结构中每一项具体的制度安排，也表现出层次性和严谨精细的结构。整个行政管理制度系统从上至下，以下至上都呈现出良好的结构性和自相似性。
在社会制度结构中，不仅存在着正式的制约安排，也存在着非正式的制度约束，同正式制度安排一样，非正式制度约束也呈现出结构分形。
(2)社会制度系统作为分形体还表现为复杂的运行(过程)分形。在社会制度系统中不仅存在着反映制度设计安排的结构分形，而且还存在着健全、有效的制度运行机制，离开了运行机制，任何制度就会形同虚设。
对于制度演化而言，重要的不仅是制度演化的最终结果，也是制度演化的过程及其相应的制度选择或设计。对于不同的社会制度结构安排都必须建立起良好的运行机制，而且运行机制从本质上讲都存在着相似性：即运行机制结构上与功能上的自相似性，使制度安排得以贯彻实施。因此，由于社会制度结构表现为复杂精细的层次结构，不同层次结构的制度结构必须建立起不同的层次的运行机制，使得社会制度的实施及运行表现出层次上的相似性，这种相似性使得社会制度系统呈现出复杂的运行分形。
此外，社会制度系统在演化过程中，从演化的时间尺度来看还表现为时间分形。其典型特征就是制度系统的螺旋式上升和波浪式演进，在时间轴上表现出制度系统发展和演变的自相似性。如制度改革中的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈就是这一分形的体现。
(3)社会制度系统作为分形体还表现为功能分形。所谓系统的功能是指系统与外部环境相互关系和相互作用中表现出来的性质、能力和功效，是系统内部相对稳定的联系方式，组织次序及时空形式的外在表现形式。从这个定义我们可以看出，功能分形来源于结构分形和过程分形。结构分形决定了功能分形具有层次性，而过程分形保证了功能分形的实现，并决定了功能分形的外在表现。
在上面的社会制度分形中，社会制度同时具有运行分形，结构分形与功能分形。制度结构决定着制度运行的方式，对运行实施调控；运行结构在保障制度结构功能的同时，向制度结构系统反馈信息，并不断促进制度结构的完善和优化；在满足制度结构分形与运行分形的条件下，才能最终决定功能分形，而功能分形才是制度安排的真正目的。这三种分形一起构成我们统称的制度分形，彼此之间的关系如图1所示。
图1 社会制度系统分形关系
上述分析结论一定程度上揭示了社会制度系统是一个演化着的复杂系统的内涵。
3 社会制度系统分形特征的实证分析
3.1 陕西黄龙县的机构改革中的分形特征
2001年8月29日，新华社曾报道这样一个新闻，陕西黄龙县只有4万多人，但机构设置却是“麻雀虽小，五脏俱全”。为了与上面对接，机构达到308个，财政供给人数多达4400余人。为了摆脱“人多钱少”的压力，1994年，黄龙县开始机构改革，其中一条就是对职能相近的局委合并。比如将科委、教委、体委与文化局合并为科教文体局；对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。最终，全县撤并了党政事业单位58个，仅县直就减少了228个吃财政饭的。黄龙县的机构改革一度在全国叫响。然而很快黄龙县的改革就失败了，几年之后全县的财政供给人员比改革时还增加了1100多人，不少合并的机构又恢复了原貌。造成这一现象的原因，据报道主要是来自“条条”的压力。改革后，有的上级政府部门在黄龙找不到对口单位，“上下没对齐，左右没摆正”。如当初黄龙县把卫生与计生部门合并了，上级计生部门多次点名批评黄龙县，强调计划生育是国策，必须成立相应的独立机构；统计局被合并到计划部门，上级统计部门说，统计数字的真实性要受影响。改革后的黄龙县一度出现了如此尴尬的一幕：各部门都要备两套章，一套新章在县里用，一套老章到省、市用，否则上报的文件上级部门根本就不接收。
3.2 湖北随州市“大部制”改革的7年之痛
2000年，湖北省的随州由一个县级市升为地级市，临时组建的随州领导班子展开了一场“大部制”的改革试验。
在机构改革中，随州将职能基本相近的单位能合并的尽量合并，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位，能不单设的尽可能不单设。“不搞上下对口，不搞横向看齐”。统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室成了一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”，等等。改革后的随州市党委、人大、政府、政协四大系统减少的机构都在2个以上，直属事业单位减少的更多。据统计，仅全市行政人员就比原随州市减少近250人，一年光人头费就节省开支近700万元，这还没考虑办公或行政成本。
但是，随州的改革一直伴随着巨大的困难，“下改上不改，改了又回来”。随着改革的进行，7年后的随州不减反增了9个部门，从最初的55个退回到64个。比如，2000年科协被并到科技局，但2005年市科协换届，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。后来只好单独设置。同样，市残联、规划局、宗教局、法制办等也因类似原因而单设出来。
黄龙县和随州市的机构改革遭遇，非常具体地展示出了前面所揭示的制度系统的结构分形特征。黄龙县和随州市所受到的“条条”压力中的“条条”，就是分形。只不过黄龙县没有摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的宿命，而随州咬紧牙关，挣脱了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的魔咒。
4 基于分形理论的国务院“大部制”构建与行政管理创新分析
制度系统的环境分形、结构—运行—功能分形特征，对于进行社会制度设计和制度安排，开展社会制度创新管理具有相当重要的指导意义。
(1)依据分形思想，建立起以宪法秩序为核心，与社会主义市场经济和构建和谐社会要求相适应的完备的社会经济体制和政治体制，构建高效率行政管理组织结构。作为制度的制度，宪法秩序方面的规定和创新是一切其他制度设计和创新的源泉。宪法决定了一个国家的国体、政体、社会制度，同时也塑造了市场经济的演进和效率，还影响和规定着技术和制度变化的节奏和方向。日常各种经济、社会问题好解决或不好解决，都能从宪法的结构中找到依据。在制定部门法时，应以宪法为依据，建立起以宪法秩序为核心，各种社会管理制度为实体的制度体系，设计出精细、严谨、周全、体现社会系统不同层次、不同功能要求，且相互联结、互相支撑的社会制度安排和制度结构。
(2)按照分形理论对行政管理制度系统进行设计、规划、管理、协调、控制、优化。由于制度结构系统存在着层次性和自相似性特征的分形，因此，中央有什么样的机构设置，省及地、市一级也必须建立相似的机构设置，县一级机构理所当然地也应该有同样的配置，这样就形成了具有典型层次性和自相似性的分形特征。黄龙县和随州市所受到的“条条”压力中的“条条”，就是分形。而“麻雀虽小，五脏俱全”，则是制度结构分形的局部与整体的相似性所产生的直接后果。正因为制度系统存在结构分形，所以在制度的设计与安排上，必须遵守这一规律，否则就会受到“条条的压力”。反之，若要进行制度创新和改革，也必须遵循这一规律。可见，行政管理制度创新和机构改革不管是来自下面的创造，还是来自上面的推动，如果宏观层次不改革，即“上面”没动，微观层次“下面”再怎么改也是事倍功半的，甚至是失败的。
(3)建立起行政管理制度运行过程中的监督机制，构建制约权力的社会治理机制和运作管理机制，确保每一项制度设计的功能。只有完善行政管理制度运行机制的设计与控制，加强对行政管理制度结构系统运行过程的良好管理，才能确保每一项制度设计的功能。“大部门制”改革方案加入了“决策、执行、监督”相互制约的意图，对“三权”进行厘清，分立归属，使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，这样才能确保行政管理制度设计的功能。这也正是制度结构—运行—功能分形特征要求的完好体现。
(4)摆脱行政管理制度系统环境中内含的“合法性”“礼仪”活动的影响。一些个人和组织为了证实自身行为的合法性，不得不采取被“合法性”认可的行为或者被“合法性”确立为必不可少的部门，并设法应付无穷无尽的“礼仪性”活动，即所谓“上下对齐”，“左右摆正”。黄龙县走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈以及随州7年下来机构由最初的55个回升到64个的遭遇就是这种“合法性”“礼仪”活动的反映。
5 结束语
制度系统具有分形特征。制度系统的分形特征要求在进行“大部门制”的机构改革和行政管理体制改革时要按照分形理论的思想来安排好制度结构、制度运行及制度功能系统的设计与创新工作，使我国的机构改革和行政管理制度设计与管理创新工作走上高效、持续、稳定发展的轨道。