邓小平对机构改革的探索与贡献，本文主要内容关键词为：机构改革论文,贡献论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005—1597（2000）03—0025—05在长期革命和建设实践中，邓小平对机构改革进行了系统、深入的探索，对机构改革理论和实践作出了重要的贡献。深入研究邓小平对机构改革的探索与贡献，不仅是系统、深入学习、研究邓小平理论、高兴邓小平理论伟大旗帜的内在要求，而且也是进一步推进我国政府机构改革的迫切需要。
一、深刻揭示了机构改革的必然性、必要性和紧迫性
1.从上层建筑与经济基础、生产关系与生产力的辩证关系的高度，深刻揭示了机构改革的必然性。早在1978年，邓小平在谈到实现社会主义现代化是一场革命时明确指出：“这是一场根本改变我国经济和技术落后面貌，进一步巩固无产阶级专政的伟大革命。这场革命既要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要……因此，各个经济战线不仅需要进行技术上的重大改革，而且需要进行制度上、组织上的重大改革。进行这些改革，是全国人民的长远利益所在，否则，我们不能摆脱目前生产技术和生产管理的落后状态。”（注：《邓小平文选》第2卷，第135页。）1987年邓小平进一步指出：“要得到发展，必须坚持对外开放、对内改革，包括上层建筑领域的政治体制的改革。”（注：《邓小平文选》第3卷，第202页。）要改变上层建筑，进行制度上、组织上的重大改革，就必然要求改革各级各类国家机构。
2.从党和国家生死存亡的高度，深刻揭示了机构改革的必要性和紧迫性。长期以来，机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、人浮于事等弊病，不仅在经济上使我国的“吃饭财政”不堪重负，严重制约着国家的宏观调控能力和经济发展后劲，而且以其造成的职责不清、政出多门、办事拖拉、效率低下和官僚主义，损坏党和政府形象，损害党群、干群关系，严重妨碍广大基层组织和人民群众建设社会主义现代化事业的积极性、主动性和创造性。针对这种人民不能容忍、党也不能容忍的难以为继的状态，邓小平在1978年12月明确指出：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”（注：《邓小平文选》第2卷，第150页。）此后，他在1982年再一次告诫全党：“这场革命（指机构改革——作者注）不搞，……不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”（注：《邓小平文选》第2卷，第397页。）这就极其明确地把机构改革作为一项事关党和国家生死存亡的极为重要而紧迫的任务提了出来。
邓小平不仅深刻揭示了机构改革的必要性和紧迫性，而且提出了对机构改革进行理论研究的任务。他指出：“指出这些基本矛盾，并不就完全解决了问题，还需要就此作深入的具体的研究。”（注：《邓小平文选》第2卷，第182页。）
二、全面论述了机构改革的性质、地位和作用
1.精简机构是一场革命。在1982年1 月中央政治局讨论中央机构精简问题的会议上，邓小平提出了“精简机构是一场革命”的著名论断。首先，机构改革是对旧体制的革命。建国以来，我们一直沿袭苏联模式实行计划经济体制，这种高度集权而又长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制的陈旧体制，必然造成机构臃肿、部门林立、人浮于事和官僚主义严重等种种弊端。要建立科学合理的与社会主义市场经济体制相适应的党和国家机构，就必须从根本上改变这些制度。其次，机构改革是对权力和利益的大调整。革除旧体制，建立新体制，精简多余的机构和人员，必然引起大范围内人们权力和利益的调整与变动，相当一部分人将不得不分流。这就决定了机构改革不可避免地会招致来自各阶层、各方面的巨大阻力。再次，机构改革是一种全面改革。它不仅在范围上包括所有党政军机构改革，而且在内容上涵盖了党政分开、政企分开、职能转变和权力下放等各个重要领域。
2.机构改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点。他在关于政治体制改革的一系列讲话中多次指出：“政治体制改革就是要消除机构臃肿，人浮于事，官僚主义。”（注：《瞭望》周刊1986年第44期，第10页。）“改革的内容，首先是党政要分开……第二个内容是权力要下放……第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）在党的十二大召开前后，他一再强调对坚持社会主义制度、搞好四个现代化建设的四个保证，“第一是体制改革，目前进行机构改革。”（注：《邓小平文选》第2卷，第408页。）“今后一个长时期，至少是到本世纪末的近二十年内，我们要抓紧四件工作”，其中第一件就是“进行机构改革和经济体制改革”。（注：《邓小平文选》第3卷，第3页。）1989年在同中央几位负责同志谈话时，他再一次指出：“消除机构臃肿”，这是第三代中央领导集体的“当务之急”，也是一件“使人民满意的事情”。（注：《邓小平文选》第3卷，第313页。）在谈到经济体制改革时，他又指出：“随着经济体制改革的发展，不可避免地会遇到障碍。”在各种障碍中，他特别指出：“机构重叠是最大的障碍。”（注：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第138～140页。）为什么呢？原因就在于“机构多、人多，就找事情干，就抓住权不放，下边搞不活。”（注：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第133～134页。）由此可见，机构改革既是政治体制改革的重要内容，又是经济体制改革的重要内容，是政治体制改革和经济体制改革的结合点，要推进政治体制改革和经济体制改革就必须进行机构改革。
三、系统阐明了机构改革的基本原则
1.从国情和实际出发。机构改革同其它改革一样，既要积极学习和借鉴国外的先进经验，又必须看到各国具体情况的差异，不可盲目照搬，而应该根据中国的国情和实际，来制定改革方案，改革政府机构。
2.有领导有秩序地进行。机构改革作为政治体制改革的组成部分，必须而且也只能在党的领导下有秩序地进行。这是包括机构改革在内的政治体制改革的根本原则和根本保证。忽视或放弃党的领导，不仅机构改革不可能取得成功，而且会使政治体制改革乃至整个改革偏离社会主义方向。
3.不能用搞运动的办法。一方面，历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的；另一方面，改革并完善党和国家的领导机构是一项艰巨的长期的任务，加之精简方案不可能一下子很完备，这就决定了机构改革不可能通过搞运动的方式一蹴而就。
4.全面系统地进行。全面，即不仅要对横向上的各类机构进行改革，也要对纵向上的各级机构进行改革；系统，即不仅要调整、改革各级各类机构的设置，而且要同时在各级各类机构建立相适应的完善的规章制度、领导方法和管理方式。
5.既要坚决，又要稳妥。一方面，机构庞大、人员臃肿、政企不分的机构现状已经直接阻碍改革的深入和经济的发展，要进一步深化改革、解放和发展生产力，就必须坚定不移地进行机构改革。另一方面，由于机构改革涉及面广，情况复杂，影响重大，因此必须稳步进行。不仅决策要慎重，而且在整个改革过程中都要谨慎从事，做细、做实、做好各项工作。
在系统阐明机构改革的基本原则的同时，邓小平还对机构改革提出了一系列具体的要求：（1）经济上，要有利于迅速发展社会生产力， 逐步改善人民的物质文化生活；（2）政治上， 要有利于发扬人民民主；（3）组织上，要有利于大量培养、发展、 提拔和使用坚持四项基本原则、比较年轻、有专业知识的社会主义现代化建设人才。这就以极其明朗的态度和极其明晰的语言，为我国机构改革指明了前进的方向。
四、科学概括了机构改革的奋斗目标和基本内容
1986年11月，邓小平在与日本前首相中曾根康弘谈到我国政治体制改革要达到一个什么目的时明确指出：政治体制改革“要向着三个目标进行”。“第一个目标是始终保持党和国家的活力”。“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率”。“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”。（注：《邓小平文选》第3卷，第179 ～180页。）以“活力”、“效率”、“积极性”为核心内容的这个政治体制改革的目标，也就是机构改革的基本目标。这就帮助人们从理论上跳出了为机构改革而机构改革的圈子，解决了我国机构改革理论和实践所一直没有能够科学解决的目标与方向问题。
邓小平不仅明确指出了机构改革的目标，而且系统、科学概括了机构改革的基本内容，丰富和发展了马克思主义政治学理论。
1.党政分开，建立强有力的政府工作系统。根据精简、统一、效能的原则建立办事高效、运转协调、行为规范的强有力的行政管理体系，历来是机构改革的主要目标之一。要实现这个目标，就必须首先实行党政分开。全面实行党政分开，一方面使党能集中力量管党、管好国家的基本路线和大政方针，另一方面使整个政府系统真正能够上下贯通、管好政府职权范围的工作。正是在这种意义上，邓小平一再强调，“改革的内容，首先是党政要分开”，要把党政分开“放在第一位”，（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）以便“有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统”。（注：《邓小平文选》第2卷，第321页。）
2.政企分开，适时科学地转变政府职能。机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。职能决定机构的规律，内在地规定了政府机构改革必须以转变职能为前提，牢牢抓住转变职能这个关键。鉴于以往的机构改革由于没有抓住这个关键而一直未能取得成功，邓小平在十一届三中全会前后逐步明确地提出了改革政府机构、实行政企分开和在政府与企业之间“如何划分职权范围”的问题。就是在这个基础上，中央政治局于1987年10月把转变职能确定为机构改革的关键，提出必须在转变职能的基础上改革政府机构。
3.权力下放，全面调动各方面各阶层的积极性。邓小平指出：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”（注：《邓小平文选》第3卷，第160页。）具体而言，一是党委要放权，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作尽可能交给政府和业务部门承担；二是政府要放权，切实扩大事业单位、厂矿企业和社会中介组织的自主权，使它们能够千方百计地发挥主动创造精神；三是中央要向地方放权，在经济计划和财政、外贸等方面给予地方更多的自主权，同时地方各级也都有一个权力下放的问题；四是同级政府内部各机构和各层次也要相应放权，增强各机构各层次自主处理职责范围内各项事务的动力和能力。
4.加强立法，实现行政组织内部关系的法定化。长期缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人员的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，是造成我国机构臃肿、人浮于事的一个重要原因。有鉴于此，邓小平明确指出，“要用法律的形式”来调整和改革各级各类机构以及机构内部各单位、各层次的职责权限关系，“什么责任，归哪个部，归哪个人承担，都要明确”（注：《邓小平文选》第2卷，第409页。），以保证责权下放落到实处，保证机构高效运转。
5.着眼战略，建设一支高素质的行政管理干部队伍。精简的机构必然要求有精干的高素质的干部队伍相适应。邓小平指出，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化是革命与建设的战略需要，并特别强调，机构改革不但要注意“出”的问题，还特别要注意“进”的问题，“进”最重要，应该把“进”放在第一位。这就从战略的高度把干部队伍建设作为机构改革的一项重要内容提了出来。
五、明确提出了机构改革的方法和步骤
在长期的理论思考与改革实践中，邓小平不仅系统阐明了我国机构改革的指导思想和基本原则，还明确提出了我国机构改革所应遵循的方法和步骤，并教导全党，改革的“方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥”。（注：《邓小平文选》第2卷，第359页。）
1.把握时机。根据邓小平的思想，机构改革必须把握有利时机适时进行。一方面，机构改革不能搞得过早，早了，没有条件或条件不成熟，不仅改革难以取得成功，而且会造成大量人力、财力和物力的无谓浪费，另一方面，机构改革也不能搞得太晚，晚了，不仅会坐失良机，丧失有利条件，而且会使问题的本身更为严重，牵扯的问题和人员更多，改革的难度也就越大，甚至会造成积重难返的严重不良局面。
2.破立并举。邓小平明确指出：“不能认为只要破字当头，立就在其中了。”（注：《邓小平文选》第2卷，第336页。）在进行机构改革时，不仅要重视机构的精简、调整和撤并，而且必须根据需要适时增设和加强相关的机构，并将二者统筹考虑，统一起来。在“破”的同时，必须认真地考虑并实现“立”，确保建立起从中央到地方的强有力的政府工作系统。
3.自上而下。邓小平在1982年指导机构改革时谈到：“部委的精简现在就可以着手”。“省、市、自治区待中央机关进行一段时间以后也可以着手”。（注：《邓小平文选》第2卷，第399页。），这就在实际上指出了机构改革中由上到下的顺序问题。此后机构改革中出现的“下动上不动，越改越被动”的问题说明，邓小平是有先见之明的。党的十三大报告再次强调：“必须下决心对政府工作机构自上而下地进行改革。”
4.逐步推进。根据邓小平机构改革“既要积极，又要稳妥”的指导思想，首先，要认真调查研究国内机构状况，比较、借鉴国外机构的改革经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施；其次，要找准典型，精心试点，总结经验，汲取教训，对改革中可能出现的问题心中有数；最后，确定并全面实施改革方案。当然，无论是进行试点，还是全面展开改革，都要首先找一两个部门研究编制和定额，再把一个一个部门的编制搞出来；人员的处理是另一件事，且完全处理妥当可能要比较长的时间，因而要放在完成机构调整和人员分流之后来做。
5.抓住中心。转变职能是机构改革的关键，因此必须科学处理好“如何划分职权范围”的问题。与此同时，要真正实现职能转变，又必须抓住权力下放这个中心环节。邓小平明确指出，我国机构臃肿、人浮于事和官僚主义严重的“总病根”在于“中央高度集权的管理体制”（注：《邓小平文选》第2卷，第328页。）。他还指出，责任到人就要权力到人，“只交责任，不交权力，责任制非落空不可”。（注：《邓小平文选》第2卷，第151页。）这就告诉我们，机构改革不仅和权力下放有关，而且必须将其作为促进职能转变和保证实现改革目标的中心环节。抓住了权力下放这个中心环节，就抓住了机构改革的纲。
6.配套进行。根据以往的经验教训，要使机构改革取得成功，就必须将它作为一个系统工程来对待，使它与其他方面的改革配套进行。首先，机构改革要与体制改革相配套。由于体制问题实际上同机构“消肿”是一个问题的两个方面，因此，要消除机构臃肿，必须改革旧的体制。其次，机构改革要与转变领导方法和管理方式配套进行。精简以后的机构和人员无论是职责权限还是工作负荷都会较改革之前有所不同，因而，必须要有新的领导方法和管理方式相适应。再次，机构改革要与干部人事制度改革相配套。传统的能进不能出、能上不能下、能官不能民的干部人事制度，是造成我国机构臃肿、人浮于事的又一重要原因。因此，在机构改革的同时，必须建立健全科学的干部选举、招考、任免、弹劾、岗位轮换和离退休制度。
7.妥善分流。邓小平一再强调，在我们这样的大国，解决大规模的群众性思想教育问题，必须采取积极妥善的办法，而不能搞运动。像机构改革这样涉及几百万干部调整的问题，更要做细工作，搞好人员分流。根据他的思路，人员分流主要有三条途径：一是培训。通过轮训，减少机关冗员，优化干部素质，进而解决整个干部队伍结构不合理的问题。二是让多余的或者身体不好的老同志退休、离休，或者只担任荣誉职务。三是充实基层和企业，充分发挥分流人员在基层管理和经济建设中的积极作用。显而易见，邓小平的这些思想对于十五大“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”这一机构改革方针的形成，做出了极大的贡献。
8.巩固深化。这是巩固和扩大机构改革成果的必要步骤。围绕这一步骤，邓小平阐明了三点思想：一是要加强编制工作，强化编制约束。不仅要制定编制、规定定额，而且要像执行法律一样严格执行编制，做到“编制就是法律”。二是要建立健全制度。制度问题是一个带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。对于机构改革中的重要问题都应适时加以制度化，用制度来保障和巩固改革成果。三是要加强专门监督。要在加强行政立法、建立健全制度的同时，加强对机构改革中各级机关干部的监督，及时查处和纠正以权谋私、挟私报复和违反组织人事规定、不服从组织调配搞无理取闹等影响和妨碍改革的行为。