新时期我国高增长行业的产业政策分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,新时期论文,高增长论文,我国论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F124[文献标识码]A[文章编号]1006-480X(2008)09-0046-12
一、引言
构成国民经济的各行业的增长速度往往存在差异，有的行业增长速度很快，有的行业增长缓慢，还有的行业则处于衰退之中。一些行业的快速增长推动了经济的发展，同时这些行业的快速增长与其他一些行业的衰退此消彼长地带来产业结构的转换。高增长行业既是产业结构转换的动力，同时也表现出特定经济发展阶段的特征。在经济的不同发展阶段，处于高速增长地位的行业是不同的。就同一产业而言，随着从诞生、成长、成熟、直至衰退的历程，其增长速度也在不断发生变化。就不同国家而言，由于各国经济发展阶段、资源禀赋等条件的差异，无论从经济发展过程中高增长行业交替出现的次序，还是从同一时点上各国的高增长行业类型来看，都会有所不同。
改革开放以来，中国经济能够始终保持10％左右的增长速度，很大程度得益于一批高增长行业的推动，这些高增长行业的增长速度往往达到20％以上甚至30％左右。高增长行业在推动经济快速增长的同时，也使我国的产业结构发生着改变。而从各个时期看，具体的高增长行业则在不断发生着转换，从轻工、纺织服装，到机械、电子通信设备，再到金融、房地产等。
高增长行业的有无、多寡，不仅关系到一国经济增长速度的高低，而且与产业结构调整、增长方式转变以及人民生活水平提高密切相关，因此对高增长行业进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。其中，通过制定和推行什么样的产业政策，才能更有利于高增长行业的又好又快发展，是一个值得认真讨论的重要问题。我国高增长行业的规模扩张和效益增长表明，传统的基于新古典经济学“市场失败”理论的产业政策逻辑在高增长行业的发展中并不适用。本文在分析我国高增长行业产业政策演进历程的基础上，根据未来我国产业发展和产业政策环境的特征变化，提出动态能力导向的高增长行业产业政策思路。这一产业政策体系强调，产业政策的目标是实现产业在高速发展过程中的能力提升以及产业发展与环境变化的动态适应。
二、新时期高增长行业产业政策的转变
一国特定时期的、针对特定产业部门的产业政策特征(战略思路、政策工具和具体措施的选择)根本上是由一国在该时期产业发展的初始条件(主要包括资源禀赋结构、制度基础、产业竞争能力、市场需求特征和国际环境等要素)、产业自身的技术特征以及发展目标共同决定的。初始条件、产业特征与发展目标共同决定了政策制定和执行主体对产业发展条件和演变趋势的理解，从而最终决定了该国产业政策选择的工具和措施。
改革开放以前，我国实行的是基于计划体制的重化工业优先发展的产业政策。在这种战略的指导下，政府主要运用强有力的计划手段，将资源导向钢铁、煤炭、电力、石油、机械制造、军事工业、有色金属及基本化学工业等部门。改革开放前重工业导向的产业政策具有非常鲜明的特点：一是影响政策目标的因素比较复杂，除了受当时国外发展经济学主流思潮和国际工业化实践的影响外，国内和国际的政治军事形势对产业政策目标起到了重要的影响；二是产业政策的手段非常单一，计划和行政命令使得产业政策能够非常有力地调动有限的资源投入到政府优先发展的部门，产业政策的选择性特点非常突出，政府通过直接投资来发展重点产业和重点企业。
20世纪80年代以后，经济转轨将计划经济体制压抑的结构转换能量释放出来，与居民消费密切相关的轻工业开始迅速发展起来，因此80年代，政府产业政策的基本思路便是促进短线产业和进出口产业的发展，抑制长线产业的发展(江小涓，1996)。现在看来，20世纪80年代针对轻纺工业等高增长行业的产业政策实际上存在着两股截然不同的力量，即一方面，通过降低轻纺工业的行业进入管制，具有资源优势的地方国有企业和具有制度优势的民营企业开始大规模进入这些行业，从而加速行业竞争的市场化过程；另一方面，政府又试图通过严格的规模审查和投资审批，限制“低水平重复建设”，实现轻纺工业高速增长过程中的所谓“有效竞争”。整体上看，放松进入管制与市场竞争共同发挥的选择作用要远远强于产业政策的选择作用。
进入90年代，由工业部门提供的各种消费品95％以上出现了供大于求的局面，传统消费品工业产量扩张的空间日益缩小，而处于基础工业和消费品工业之间的深加工工业相对落后。在这种情况下，一方面，产业政策的重点逐步转向以产业结构高度化为主要目标、以促进资本和技术密集型产业发展为主要内容；另一方面，与快速增长的加工工业相比，基础产业和基础设施供给不足，为了缓解基础产业和基础设施对经济发展的“瓶颈”制约作用，从90年代初期开始，政府加大了对能源、交通、通讯等部门的投资。但是由于民营资本和新的竞争主体进入基础产业和基础设施的制度性壁垒仍然较高，因此，这些行业的高速增长主要是通过政府投资和既有企业(主要是国有企业)的内涵式投资增长实现的。产业增长的制度基础、从而增长模式决定了这些行业的供给增长是相对缺乏弹性的①，因此每一次高增长都伴随着上游原材料产品的价格膨胀。
90年代以后产业政策的一个突出的特征是在追求产业结构合理化的同时，将产业结构升级作为政策的又一重点，支持支柱产业、发展高新技术产业、支持大企业大集团的组建和发展等内容都体现了追求产业结构高度化的意图。其中，产业组织政策的一个鲜明特点是力争培育具有国际竞争力的大企业大集团，这些重点企业广泛分布在石化、钢铁、汽车、家电等增长迅速的制造业部门和通讯、银行等第三产业部门。从政策效果看，尽管每一次高增长都伴随主导企业规模的快速扩张，但企业的相对国际竞争力并不令人满意，也正因此，有学者指出，“在中国现阶段的工业化过程中，可能发生这样的独特现象：中国产业国际竞争力在统计意义上的提高，可能并不同时表明中国企业国际竞争力同样程度的提高”(金碚，2003)。由于产业绩效最终是企业行为的结果，因此这种看上去矛盾的现象在企业行为的层面上观察并不难理解，其原因就在于大多数产业的高增长仍然是制造效率提高和价格竞争基础上的规模扩张和企业数量增加推动的，而这种产业发展模式的表现就是产业层面的规模扩张和企业层面的国际竞争能力低下。
针对这些问题，我们认为，未来我国高增长行业产业政策的基本思路应当向旨在提升产业动态能力的方向转变，这种转变是新时期我国高增长行业发展环境转变的内在要求：一是经济增长导致的能源和资源需求膨胀以及环境问题要求未来的产业增长和发展必须建立在资源节约和环境保护的基础上；二是要素市场和产品市场的日益国际化要求本土企业必须通过技术和管理创新在全球分工网络谋求更高层次的价值创造和分配，从而实现持续的增长；三是通过几十年的金融资本、人力资本和经营管理经验的积累，部分优势企业已经初步具备了通过自主知识产权参与全球竞争的能力，走出国门、在全球市场参与竞争已经成为企业进一步发展的必然选择。此外，原材料价格的攀升，本土市场需求和国际市场需求的不断升级，以及传统市场的逐渐饱和，意味着本土企业必须从规模和价格竞争向基于技术创新和品牌管理的差异化竞争进行战略变革。而以上种种变化都要求，未来我国企业要通过引进新技术或新的管理方式实现对变化环境的适应，而新的产业竞争环境的动态性和复杂性，以及企业战略活动的调整也要求针对高增长行业的产业政策必须以形成动态的产业适应能力为指向。
国内外的经济发展和产业政策实践表明，没有对任何国家都适用的产业政策，没有对任何产业都适用的产业政策，也没有任何时期都适用的产业政策，产业政策的恰当作用应当是促进产业在变化环境中的动态适应能力，从而竞争能力的形成和提升。
三、动态能力导向的高增长行业产业政策的内涵和特征
动态能力(Dynamic Capability)是指通过培育、协调和重新配置企业或产业的资源来应对市场变化的能力(Teece et al.,1997)。在这个概念的基础上，我们将动态能力导向的产业政策定义为，政府和私人部门共同“参与”(包括获得信息、决策和执行)不断引导企业和产业对变化的环境作出适应性调整，从而推动产业部门向有效的均衡收敛的一类政策。动态能力导向的产业政策的基本原理对于所有的产业都具有一定的适用性，但考虑到高增长行业所面临的环境的动态性和不确定性，以及行业本身市场结构和技术创新等方面的动态性，动态能力导向的产业政策对于高增长行业尤其适用。
1.动态能力导向产业政策的特殊性
与传统的产业政策相比，动态能力导向的产业政策的特殊规定性表现在以下两个方面：
(1)动态性和适应性。一直以来，产业政策的理论探讨和实践都是基于新古典经济学。早期的产业政策研究认为，发展中经济与发达市场经济的区别在于，发展中经济的市场存在更为严重的市场失败，因此，发展中经济产业政策的作用是识别市场失败的主要领域和问题(如资本市场的不完备和私人部门技术创新激励的不足)，然后通过大量干预性的措施来矫正市场失败。“干预主义”的产业政策在20世纪70年代以后受到芝加哥学派和公共选择理论的强烈质疑和批评，他们认为，政府干预导致的政府失败的成本要远远高于市场失败的成本，因此产业政策应当是“市场友好”的，即通过尽可能少的功能性产业政策实现市场在资源配置中的有效作用。虽然干预主义和自由主义关于产业政策的政策主张大相径庭，但他们的理论逻辑却是完全一致的，即他们都将完全竞争条件下的市场机制作为产业政策发挥作用领域和程度的标尺，区别仅仅在于，干预主义是通过政府干预来促进现实市场向理论上完全市场的“逼近”，而自由主义的信条是通过减少政府干预促使现实市场“还原”为理论上的完美市场。不同于干预主义和自由主义的新古典教条，我们所主张的动态能力导向的产业政策框架认为，由于信息不完全，以及动态性和行动的互补性带来的协调问题，市场必然是不完全的，因此产业政策的作用既不是“逼近”、也不是“还原”一个完美的市场，而是促进整个经济系统在演化过程中不断提升自身的适应性。具体而言，在干预主义产业政策的框架下，政府的核心功能是对产业发展进行“长期计划”，政府的角色像是一个“计划者”。而动态能力导向的产业政策的理论基础是演化的，它的核心假设是未来是不确定的、复杂的，因而政府的作用主要不是计划，而是力图通过与企业的信息交流和互动来与企业共同克服产业发展的障碍，并最终形成产业与环境动态匹配的局面，因此政府的角色更像是一个“战略管理者”。动态能力导向的产业政策框架与自由主义的产业政策主张的差异在于，后者认为政府的失败和寻租是外生的、不可避免的，而在前者的视野里，市场不完全是给定的，市场和政府的作用不是对立的、替代的，市场机制发挥有效作用的过程不是政府逐渐退出的过程，而是政府和市场中的私人部门密切合作，共同克服信息问题和协调问题的过程(Hoff & Stiglitz,2001)。
(2)创业性。因为环境是变化的，因此产业政策的重点不是加强既有的企业和产品，而是通过促进企业的创业活动(包括新企业的设立和既有企业的新产品开发)实现企业和产业的持续性发展，企业和产业对环境的动态适应性不是在简单重复过程中提升的，而是在持续地使用、调整和拓展过程中提升的。企业的微观创业活动在中观层次上表现为产业内产品结构的多元化，在宏观层次上表现为产业结构的多元化。因此，经济增长过程不仅仅是劳动和资本在第一产业、第二产业和第三产业的比重顺次增长的过程，可持续的产业增长是由新产品驱动的，而可持续的经济发展是由新兴产业部门的扩张支持的。在产品结构和产业结构多元化的背后，是企业凭借既有的资源和能力、通过把握和实现增长机会扩展资源、提升能力的过程。韩国和日本的发展经验也表明，赶超国家的技术突破主要的不是在比较优势显著的传统产业部门实现，而是在技术模式具有创新频率高、技术轨道可预见性弱等特点的新兴产业部门(典型如电子行业)实现的(Lee & Lim,2001)。
动态能力导向的产业政策也不同于21世纪初欧盟开始倡导的竞争力导向的产业政策。欧盟的竞争力导向产业政策集中体现为2000年3月提出的“里斯本战略”——在10年内“把欧盟经济建成世界上最具竞争力、最有活力的知识经济，把欧洲建设成以知识为社会基础、能提供更多更好工作机会且更具社会凝聚力的欧洲”。里斯本战略的核心是在全球化和知识经济的背景下克服“逆工业化”的问题，并实现欧洲高技术产业的振兴。但欧盟提出的一系列统一在“竞争力”标题下的产业政策实际上是一个“可以包容任何产业政策思想的容器(Pelkmans,2006)。因此，欧盟推崇的竞争力导向的产业政策虽然提出了旨在提升产业竞争力的由一般性产业政策(General Industrial Policy)和选择性产业政策(Selective Industrial Policy)组成的产业政策条件框架，但这样的一个政策框架充其量仅仅是指出了欧盟当前所面临的问题，而没有提出可以解决问题的政策思路。这也正是近十年来欧洲的发展距离里斯本战略规划的目标仍然存在较大差距的重要原因之一。与竞争力导向的产业政策体系不同，动态能力导向的产业政策体系虽然也将产业竞争力视为产业发展的最终目标，但它更强调，产业政策直接关注的“切入点”是产业和企业对变化环境的动态适应能力，而不是竞争力——本国产业和企业的经济绩效优于其他国家或地区的同类产业和企业的绩效。动态能力并不必然导致竞争力，动态能力转化为竞争力要求至少满足以下两个条件：一是这种动态能力必须是稀缺的，二是基于这种动态能力的企业运营效率是卓越的(Helfat et al.,2007)。因此，从某种程度上说，动态能力要比竞争力的要求低得多，但是，将动态能力而不是竞争力作为产业政策的目标指向更为恰当，这是因为：①竞争力是产业和企业不断对环境作出动态调整的结果，从产业的层次看，作为一种能力和过程的动态适应性要比作为结果的某个时期的竞争绩效更为重要，产业政策对某个时期竞争力(如出口绩效)的过度追求可能牺牲产业发展的长期适应性。②与干预主义的产业政策思路相似，竞争力导向的产业政策通常都假设了政府掌握充分的信息，并具备完全的执行能力，竞争力导向的产业政策对政府能力的要求要比动态能力导向的产业政策高得多。在动态能力导向的产业政策框架下，产业和企业发展的适应性的提升是由政府和企业共同完成的，而竞争力的提升则是微观企业主体在复杂决策环境中通过不断的
学习而逐渐提升的。因此，对于政府和企业在产业发展中的作用和分工的理解方面，动态能力导向的产业政策不同于干预主义、自由主义和竞争力导向的任何产业政策思路。③最主要的是，在WTO关于补贴和TRIPs协议的规则下，竞争力政策所需要的主要政策工具(包括出口补贴、非国民待遇、限制进口等)都很难再发挥显著的作用，因而竞争力导向的产业政策的可行性面临新的制度环境时已经大打折扣。综合这些方面，在全球化和动态环境下，动态能力导向的产业政策是较竞争力导向的产业政策更为有效、可行的产业政策框架。
动态能力导向的产业政策的特殊规定性归根结底来源于其逻辑起点和理论逻辑的差异性。以往几乎所有的产业政策框架都是建构在新古典经济学基础之上的，新古典经济学的基本教义是，市场价格机制可以实现经济系统向最优的资源配置方式收敛，而且更重要的是，最优的均衡总是唯一的。而动态能力导向的产业政策的两个基本假设是：①对产业发展最为重要的(成本或技术)信息是隐藏于私人部门的，而且这些信息是在企业家和企业的产业活动中被发现的；②由于外部性导致的协调失败，可能的均衡常常是多重的，而且没有任何外生给定的机制可以保证经济系统自动向最优的均衡收敛。
第一个假设的产业政策含义是，政府和既有的企业都不可能获得技术前沿边界的信息，新的成本信息和技术信息是企业在连续的创业活动(创业活动的结果既可能是可以获得知识产权的技术和产品创新，也可能是并不能获得知识产权的、针对本地市场所进行的本地化调整)中逐渐被揭示出来的，这些信息对于产业内的在位者和未来的新进入者做出更优的行为调整具有极为重要的“标杆”作用，因为创业型的企业和企业的创业活动是企业对变化环境做出的最快速、同时可能也是最有效的战略反应，整个产业部门就在不断的创业活动和知识溢出过程中保持了动态的适应性。产业政策的作用不是政府发现信息，而是激励私人部门通过创业活动发现市场信息，并在此基础上激励这些信息在整个产业部门的扩散。也正因此，旨在促进创业活动和知识扩散的产业政策具有了动态性和适应性。
而从第二个理论假设出发，动态能力导向的产业政策认为，发展中经济产业政策的功能在理论上可以简单地概括为：促进经济系统打破和摆脱“低水平”的均衡，并诱使经济系统向“高水平”的均衡收敛。产业发展的过程被理解为在政府和私人部门的博弈和互动过程中逐渐向最优均衡逼近的过程。我们以复杂产品的技术创新问题为例来说明动态能力导向产业政策的合理性。复杂产品通常涉及到大量的模块和元器件，以及模块和元器件之间的技术界面，这就意味着，任何一个模块、元器件和界面的研发者(个人或企业)的技术创新激励取决于其他所有模块、元器件和界面的创新活动，也就是说，复杂产品创新所涉及的所有创新者的研发努力具有“战略互补性”，当创新者之间的搜寻成本足够高或者技术市场的不完美性足够高的时候，任何一个创新者都将选择不投资(复杂产品创新不能实现)，这时就出现了协调失败。在发展中国家，复杂产品创新所需要的互补性技术和互补性能力更加缺乏，协调问题也就更为普遍，因此，需要产业政策来诱使技术系统由“集体不作为”的均衡向“共同研发”均衡转变。在这种情况下，传统的产业政策主张是政府直接进行投资(替代私人部门的活动)，但按照动态能力导向产业政策的逻辑，更为有效的方法是，通过政策信号(如适当的研发优惠和奖励)和相关主体间信息交流机制(如会议)促使各个独立的技术创新主体形成“共同研发”的信念和共识，从而在保证投资效率的同时实现复杂产品的创新。即政府的主要功能由直接的“技术创新者”转变为整体技术系统创新的“组织者”。在复杂产品创新的情景下，动态能力导向的产业政策含义的特殊性还表现在，一旦创新主体开始创新活动，补贴和旨在促进信息交流的政策就可以退出，因为共同信念和战略互补性可以保证私人部门技术创新活动的推进，即创新系统向高水平均衡的自动收敛。从这个例子可以看出，动态能力导向的产业政策的工具选择和作用机制与传统的产业政策逻辑完全不同，它强调既有均衡向更高水平均衡迁移的过程，也正是在这个意义上，该产业政策能够产生动态性和适应性的效果。
动态能力导向的产业政策的理论基础决定了，该产业政策的作用对象是产业内的特定企业和活动，而不是产业部门本身。在解决信息发现问题时，政策援助的对象是创业企业和企业的创业活动，而在解决协调问题时，政策指向的是具有外部性的技术研发活动。传统的面向全部门的产业政策充其量仅仅是刺激了产业部门投资和产出的量的增加，事实上，由于大量的模仿和进入会降低创新企业的预期收益，这种没有创新的“复制”过程还对企业的创业活动形成了负面的激励，而这也正是很多行业“只增长不发展”的根本原因。
2.动态能力导向产业政策与传统产业政策的差异
假设起点和政策逻辑的差异性决定了动态能力导向的产业政策与以往的产业政策在组成产业政策体系的各个方面存在显著的差异：
(1)动态能力导向产业政策的目标。从政策目标看，动态能力导向的产业政策不仅要求政策的目标达到特定的产业竞争绩效(如增加值、收入、利润和创造就业等)，而且要求产业政策的实施要有利于完善的、有动态调整能力的生产体系的形成。由于环境的动态性和复杂性，产业政策的工具和措施的有效性并不是一成不变的。为了实现产业动态能力的形成，政府和产业政策的作用不是简单地应用传统的庇古税和财政补贴等措施刺激私人部门的投资，而是“通过与企业开展积极的交流、对话和合作，了解企业和产业动态能力形成中可能遇到的主要阻碍，并努力达成关于解决问题的共识”(Rodrik,2004)，产业政策发挥作用的过程是一个不断演进的、发现和实现市场机会的过程。
(2)动态能力导向产业政策的工具和措施。传统的产业政策工具和措施主要从两个维度进行划分，即：①选择性的产业政策(Selective Industrial Policy)与功能性的产业政策(Functional Industrial Policy)，选择性产业政策是旨在矫正市场失败的干预性政策，功能性产业政策是“市场友好的”、旨在促进市场机制更好地发挥资源配置功能的产业政策②；②水平产业政策(Horizontal Industrial Policy)与垂直产业政策(Vertical Industrial Policy)，水平产业政策指的是面向所有产业部门和地区发挥作用的政策，垂直产业政策指的是面向特定产业和地区的产业政策③。动态能力导向的产业政策与传统的产业政策工具并不冲突，但它更加强调从培育和加强产业动态能力的角度来提出产业政策工具和措施。因此，动态能力导向的产业政策的层次具有特殊性。具体而言，动态能力导向的产业政策大体上可以分为：①激励企业发展动态能力的产业政策。除了传统的援助性政策(如财政补贴和税收优惠等)以外，更主要的是通过私人部门对政策讨论和政策制定的参与，使得产业政策更好地反应企业部门的需求，同时保证私人部门更好地理解产业政策，从而更加有效地执行其战略。②援助企业发展动态能力的产业政策。如提供产业发展所必需的基础设施，或者促进产业内合作和企业网络的形成。③政府直接发展资源和能力，并将这些资源和能力转移到私人部门的政策。如政府直接从事复杂技术和前沿技术的研发，然后将科技成果转移或扩散到产业部门。
(3)动态能力导向的产业政策的组织支持。从政策组织的角度看，在动态能力导向的产业政策框架下，政府部门更像是一个促进国家和产业竞争能力形成和发展的战略管理者④。“战略管理者”的作用是对产业动态能力的形成和发展进行规划、执行、评估和控制。政府除了促进特定地区和企业的动态能力的提升外，更重要的是提供针对产业动态能力形成和提升过程所需要的“公共产品”，包括对产业发展环境(如重大技术创新、全球化的影响等)的监测和趋势判断，对产业和主要企业竞争资源和能力的评估，以及对作为动态能力核心要求的产业环境和产业资源的动态匹配性的评估和判断。
为了提高产业政策的实施效果和执行效率，动态能力导向的高增长行业产业政策应坚持以下原则：①激励相容性原则或“深度”原则。具有深度的产业政策指的是政策措施满足企业的激励相容条件，因而能够得到企业部门的自觉遵守和执行，同时又不会导致企业的(可能是更为严重的)规避性行为。例如，如果融资政策对企业发行上市前的财务绩效做出过高的要求，即便企业完全不能通过虚假会计操作来粉饰财务报表，企业也可以通过改变发行上市前的投资行为来提高财务绩效，因此，这样的融资政策实际上是不可执行的，它不仅达不到控制上市公司质量的目的，反而扭曲了企业的投资行为，从而恶化了整个社会的福利。②协调性原则。一是通过组织结构的恰当安排(主要是部门权利的合理配置)，减少各类政策工具和措施之间的冲突，保持各类产业政策工具和措施之间的协调和配合，二是保证国际、国家和地区产业政策的协调，争取在国际政策和规则允许的框架下，努力实现在中央政府和地方政府之间权利的有效配置，达到区域发展政策和国家产业政策的协调。③参与性原则。行业高速增长过程中的市场机会归根结底是由企业家和企业来发现和实现的，关于产品成本和市场需求的几乎所有信息都是企业在市场竞争过程中发现的，因此，政府在制定和执行产业政策的过程中，必须让企业为主的私人部门尽可能地参与到产业政策的制定和调整过程中，切实解决企业在发展过程中所面临的关键阻碍。产业政策决策过程的正确性将最终保证产业政策效果的合意性。④差异性原则。由于每个高增长行业的初始条件、增长动因和增长绩效不同，因此，针对高增长行业的产业政策也必须注意差异性。整体而言，对于那些伴随新一轮宏观经济增长周期出现高增长的传统行业而言，政府更多的是加强对宏观经济和行业增长趋势的判断及对企业的引导；对于由于消费升级和技术进步带来的新兴行业而言，政府更多的是加强行业基础设施的建设，如相关法律法规的完善、行业共性技术的激励和供给，等等。同时，必须强调的是，高增长行业未必都需要政府的援助，由于高速增长的市场需求实际上刺激了企业的产品开发、市场拓展和生产改进，因此，相对于非高增长行业，高增长行业面临的协调失败问题的程度要低得多。对于这一类行业，产业政策的重点是充分利用市场增长的机会、提高企业的适应和调整能力，促进产业的可持续增长。
四、我国高增长行业产业政策的工具和措施
整体上看，随着买方市场的形成、市场机制的进一步完善以及贸易、投资限制的减少，产业政策特别是选择性政策可作用的空间进一步缩小，市场机制在高增长行业的发展过程中越来越起到主导性的作用。而针对不同高增长行业的产业政策在作用强度和政策工具选择方面的差异性，则主要取决于不同产业发展的起点、市场机制的有效性以及协调失败的性质。
1.产业结构政策
一直以来，国内的产业结构研究基本上都完全接受了钱纳里跨国经验研究的理论和结论，即认为，产业结构变动是一个简单的线性过程，由人均收入变化所决定的最终需求弹性的变化是推动产业结构变动的决定性因素，因而可以利用人均收入水平对一国的产业结构合理性做出判断。按照这种逻辑，相对于我国当前的人均收入水平，我国存在第二产业比重过高、第三产业比重过低的结构偏差问题。我们认为，产业结构的影响因素从而变动特征是一个复杂的非线性过程，一国的产业结构不仅受到收入和需求结构的影响，还受到一国的资源禀赋结构、制度结构和国际贸易投资环境的影响。针对特定的行业，以及在经济发展的特定时期，某些因素的作用甚至会大于需求结构变动的影响。因此，不能简单地根据三次产业结构的比例来判断产业结构的合理性。产业结构归根结底是劳动、资本和技术等要素流动和深化的结果，因此，判断产业结构合理性最主要的要看该国的产业结构在多大程度上与其资源和制度结构具有适应性。从1998年以来的行业增长数据看，我国的高增长行业虽然包括房地产、通信服务、制药等消费品(服务)行业，但更主要的是以钢铁、有色金属、机械等投资品行业为主的重化工业行业。由于我们的统计范围正好与新一轮的宏观经济增长周期相吻合，也由于我国投资拉动型的经济增长特征，因此，重化工业(特别是处于产业链上游的原材料、能源)产出的迅速增长具有必然性。
我们强调，针对高增长行业的产业结构政策，除了促进第三产业和高技术产业发展的一般性产业结构政策目标以外，动态能力导向的产业结构政策的重点不是产业结构本身的转化和升级，而是产业内产品结构的转化和升级，这是因为：①产品结构的升级更能反映产业的竞争能力和产业内企业对变化的市场需求和技术变动的适应性；②除了钢铁、有色金属和能源等产品同质性较强的行业外，通常可获得的统计数据揭示的产业结构的变化实际上不能准确地反映同一产业内的垂直分工深化，以及同一产品内的垂直差异化和水平差异化的深化，而这些恰恰是我们判断高增长行业增长质量的核心内容。也正因此，我们认为，动态能力导向的产业政策更主要的应当从产品市场和要素市场等微观层次的角度促进高增长行业在增长过程中实现产品结构的升级，相应地，旨在推进结构转化的产业组织政策、外资外贸等产业政策制定和执行的对象更多地应当在企业和产品层次，而不是产业层次⑤。
2.产业技术政策
我国针对高增长行业的技术政策的核心是促进相关产业在高增长过程中的技术学习和赶超。整体上看，我国的技术发展大致上经历了相互关联的五个阶段：一是以交钥匙工程为主的设备引进阶段；二是以逆向工程和技术引进为主体的技术模仿阶段；三是市场竞争推动的适用技术在国内市场的扩散阶段；四是通过FDI和进口产品推动的国际技术转移阶段；五是当前以自主知识产权为核心的技术赶超和跨越阶段。利用行业高速增长的机会，实现高增长行业由技术引进、消化、吸收到自主创新是动态能力导向的技术政策的主要目标。实现这个目标至少需要以下三方面政策的配合和协调：
(1)将技术创新激励政策的重点从供给导向向需求导向转变。通过把握市场机会带动技术创新能力提高的重要条件是企业有充分的学习机会，对于大多数高增长行业而言，有些学习机会是本土企业的优势内生的，如成本优势、更符合本土特点(如劳动力密集)的产品设计等，但内生优势获得的学习机会不足以实现本土企业的技术赶超，特别是在WTO框架下跨国直接投资的壁垒已经足够低，从而跨国公司可以充分享受本地资源的条件下，本土企业已经不能完全依靠内生优势获得足够的学习机会，企业创新能力的提升需要必要的产业政策有重点地加以扶持和诱导。但是既有的技术政策往往片面强调援助性补贴政策，而忽视了需求性的技术激励政策的效果。技术创新是技术可能性和市场机会结合的结果，本土市场需求的特质性和产业技术的赶超性质，决定了需求导向的技术创新是我国高增长行业技术赶超的现实路径。对于赶超过程中的中国企业而言，政府投入的关键要素不是资金，也不是技术，而是需求和学习机会，因为企业的创新能力归根结底是在持续的学习过程中不断累积起来的。以装备制造业为例，政府可以通过政府采购和促进工程总承包和项目管理承包业的迅速发展来加速本土企业的技术学习和进步。
(2)根据产业发展水平提供最优的知识产权保护强度。知识产权是企业给定外部竞争环境以及内部资源和能力内生选择的结果，产业政策的重点应当由自主知识产权导向向企业动态能力导向转变。自主知识产权与企业动态能力并不是简单的线性相关关系，动态能力的本质是企业竞争资源和能力与环境的动态匹配(Teece,2006)。因此，旨在技术赶超的最优知识产权保护强度并不是越强越好。我们认为，传统技术政策争论中的两个极端的立场——“强知识产权”模式和“弱知识产权”模式——都不是最优的，到底哪一种模式更有利于高增长行业的技术赶超是一个非常复杂的问题，它取决于：①不同产业、不同阶段的技术特征，如行业的技术范式和技术路径；②互补性资产⑥的特征，包括企业层次的异质性互补性资产和行业层次的公共互补性资产(Teece,1986)。因为决定最优知识产权保护强度的这两个因素是变化且因行业而存在差异的，因此，最优的知识产权保护强度也是随时间和空间而变化的，政府应当在国际公约允许的政策空间内根据产业的基础条件对知识产权保护强度进行动态的调整。
(3)促进科研机构的科技成果转化。在促进科技成果转化的诸多机制中，除了企业直接利用大学公开发表和发布的各类研究成果之外，企业和大学研发活动的两个主要的机制，一是通过技术市场进行技术交易，二是通过非市场的组织形式进行合作研发。其中，科学信息平台建设和中介组织发展是技术市场形成的关键要素。除了通过市场交易的方式实现大学和企业之间的知识交流以外，非市场的互动方式——校企合作研发，特别是共同研发——也是促进科技成果转化的重要机制。公共政策在推进校企合作研发方面的基本措施，可以包括通过财政性或金融性措施鼓励校企合作，但更主要的，应当是通过为校企合作研发提供更加宽松的政策环境，促进组织间的制度创新。
3.竞争政策
针对高增长行业的竞争政策主要包括三方面的内容：一是对所有行业适用的反垄断和不正当竞争法，二是主要针对自然垄断行业适用的管制政策，三是国有企业重组政策。
(1)产业组织政策应该通过《反不正当竞争法》和《反垄断法》限制企业通过不正当竞争和价格垄断获取能力租之外其他租金的空间，从而促进高增长行业的经济效率提升。特别地，政府应该取消对绝大多数竞争性行业的直接管制，从而减少政府管制过程中相关企业获得政策性租金的可能性。过去，以防止“过度竞争”和“重复建设”为依据，政府曾对自行车、电机、手表、电视机、电冰箱等诸多产业进行干预，然而从实际效果看，对于这些进入壁垒不强的竞争行业，政府的产业规划并不能得到企业的认同与合作，因而政策效果微乎其微(江小涓，1996)。事实表明，竞争性行业的整合和产品升级主要是市场竞争的结果，简单地根据行业总量判断行业“过度竞争”并限制竞争，只会延缓竞争推动的产业整合和产品升级，消除政府直接干预和地方保护主义是激励企业放弃价格战和恶性竞争、转向品牌和技术竞争的必要条件。
(2)加强对自然垄断产业的成本管制和质量管制，促进自然垄断产业增长过程中的效率提升。单一的价格管制和竞争不足是造成我国自然垄断企业效率低下和创新不足的根本原因，因此我们认为，未来针对自然垄断性高增长行业的管制改革的内容主要包括：①适当放松自然垄断行业的进入管制，通过引入民营资本和外资，促进市场竞争；②在传统的价格管制的基础上，加强对自然垄断企业的绩效管制，特别是成本管制和产品质量管制，促进自然垄断企业的技术创新和效率提升，强化自然垄断企业获取效率租金的压力。
(3)通过并购重组实现产业内存量资产的整合是高增长行业进入“淘汰期”后实现市场结构集中化的重要途径。如果按照产业内企业的效率高低和竞争能力强弱将企业分类，则理论上讲，产业内的存量整合包括三种形式：“强强联合”、“强弱联合”和“弱弱联合”。由于中国的产业组织优化具有赶超和发展的性质，因此与“强弱联合”和“弱弱联合”相比，显然强强联合更利于在较短的时间内形成具有一定规模和国际竞争力的企业。然而现实情况是，由于国有企业的规模扩张冲动和控制权损失的不可补偿性，国有企业只要尚能维持经营，就不会选择被兼并，只有企业的经营状况极度恶化的时候才会被迫选择被兼并而退出，这也是为什么我国高增长行业的存量整合更多地表现为政府驱动下的像青啤、海尔那样通过“吃休克鱼”实现外延式扩张，而很少出现“强强联合”案例的原因。通过“吃休克鱼”实现产业整合的问题在于企业容易从规模上做大，但竞争能力和盈利能力提高的风险和成本却很高。为了消除强强联合的阻碍、促进本土优势企业的资源整合，要进一步推进国有企业的改制和重组，并将企业重组和改制结合起来；要形成全国性的、有效的产权交易市场；要大力发展多层次的资本市场，不断丰富金融工具，为企业资源整合提供融资支持。
4.外资和外贸政策
能力导向的外资外贸政策的重点不是引进资金和促进出口，重点是通过引资、海外投资和进出口政策的配合提高本土企业的国际竞争能力，具体而言，针对高增长行业的动态能力导向的外资外贸政策包括：
(1)由“以市场换技术”到“以市场换技术合作”。高增长行业快速发展的市场机会为这类行业的技术进步提供了得天独厚的条件，一方面“市场机会”为本土企业的技术创新提供了较强的激励，另一方面，跨国公司在市场机会的吸引下具有较高的市场进入的动机。在这种情况下，通过政策引导促进本土企业和跨国公司的技术联盟和合作成为促进相关技术进步的一种可行的机制。传统的以市场换技术的引资模式充其量仅仅是技术的引进，技术扩散和消化、吸收再创新的效果并不明显。而技术合作既是技术学习的过程，又是技术创新的过程。以市场换技术合作是促进本土企业技术能力提升更加直接、有效的手段。
(2)促进高增长行业的新产品出口。根据我们的判断，1998年以来的高增长行业主要仍然是国内市场需求(主要是投资需求)高速增长拉动的结果。为了促进产业增长的持续性，要促进产品出口的增长，在国内劳动力成本提升，以及传统产品面临来自发展中经济日益激烈的市场竞争的环境下，还要积极通过税收政策加强对新产品出口的鼓励和引导。
(3)通过走出去战略提升本土优势企业的竞争力。政府在促进和支持本土企业“走出去”战略中的政策重点包括：①加强对企业的法律咨询服务。事实证明，中国企业海外投资初期面临的最主要的障碍是法律风险，由于这些法律风险具有一般性和公共性，因此，除了鼓励相关中介服务机构的发展以外，现阶段，可以由政府相关部门提供部分的法律咨询服务，来降低企业海外投资的风险和成本。②投资引导。政府可以通过定期发布关于区域经济发展的状况、政策变动等报告的形式，加强对企业海外投资方向(区域和行业)和投资方式的引导，以提高海外投资的效果，特别地，政府要加强企业对发达市场经济国家的投资引导，通过在高端市场的直接竞争促进本土优势企业的能力提升和能力扩散。
5.金融财政政策
针对高增长行业的、援助性的财政和金融政策需要观念和手段更新。在扶持对象的选择标准上，要消除所有制的观念禁锢，以扶持具有企业家抱负的本土企业的成长为目标。以往政府采取倾斜政策重点扶持的企业基本上都是政府绝对控股的企业，而对于那些具有活力的、在激烈的市场竞争中胜出、已经具有一定规模的民营企业不仅没有相应的扶持政策，反而在融资渠道和财政投入等诸多方面进行限制。这些限制不仅制约了这些已经具备一定的技术能力和组织能力的企业进一步做大做强，而且不利于整个社会的企业家能力的发挥和企业家精神的发扬。民营企业成长困难的因素是多方面的，既有制度性的因素，如政府对资本密集型行业的进入管制，资本、人力等要素价格的人为扭曲，如民营企业上市、发行债券和银行贷款的困难等，其中民营企业融资成本的高企不仅不利于企业的规模扩张，而且不利于企业通过资本市场形成规范的治理结构；民营企业发展困难当然也包含经济性的因素，如发展时间短，跨国公司大规模进入形成的抑制效应等。在今后的优势企业扶持政策中，应当弱化所有制观念，对各类企业制定一致的、明确的扶持标准。
在具体的扶持过程中，特别要注意改变过去只扶持、不激励的做法⑦，无论是技术支持还是资金支持，都要对企业提出明确的扶持时间表和绩效要求，如技术标准、财务标准、国际市场份额标准等，此外，还要要求被扶持企业在绩效表现方面保持适当的透明度，以便形成社会监督，这样，在扶持政策削弱了市场竞争形成的竞争压力时，通过政策手段可以强化对这些企业的约束和激励，以保证被扶持企业不是靠纳税人、储户、股民的补贴以及对市场的垄断生存。
6.资源与环境政策
中国重化工业带动的工业高速增长是以能源的过度消耗和严重的环境破坏为代价的，而能源和环境问题的背后是产业增长模式和资源配置机制的问题。我国能源与环境政策的目标包括相互联系的三个方面：一是保证国家的能源安全；二是提高资源利用效率；三是促进环境保护。为达到这些目标，资源与环境政策的重点包括：
(1)大力发展海外资源开发。通过海外直接投资、战略合作等形式，充分利用海外煤炭和石油资源，保证可持续发展和国家能源安全。“西方国家石油商在本国政府的大力支持下，经过几十年的不懈努力，不但已经占据了世界各地重要的石油资源与市场，其中包括了世界上所有较好的资源与市场，也获得了经营管理经验。中国企业现在要参与开发海外石油资源，拥有海外石油产量，必须付出更大的努力和更高的代价”(林伯强，2006)。在这种情况下，政府一方面要促进本土能源开发企业与国际大型能源开发企业以及当地企业的合作，另一方面，要鼓励本土企业对新兴资源市场的利用，如蒙古国煤炭资源和石油资源的开发等。
(2)能源价格机制改革。为了降低成本、提高产品竞争力而人为控制能源价格实际上是对高耗能产品消费者的补贴，这种补贴不仅扭曲了消费者的消费行为，从而造成对资源的过度需求和浪费，而且降低了高耗能产业的技术创新动机，导致能源利用效率的低下。矫正能源价格机制一方面要求逐步放松政府对电力、煤炭和石油等主要能源的价格管制，另一方面还要制定和执行严格的污染排放标准，让企业承担高耗能和环境污染的真实社会成本。
(3)发展和推广清洁煤技术。由于煤炭资源丰富，我国的工业发展和产业增长是一种高度依赖煤炭资源的模式，这也是造成发展过程中环境严重破坏的重要原因之一。从技术上看，清洁煤技术已经没有障碍，目前关键是克服体制性障碍，实现清洁煤技术的推广和应用。以炼焦为例，虽然清洁生产技术的投资成本只有现行大机焦炉的20％左右，但大机焦炉已形成了一条产业链，改造投资涉及到多方利益，改革难度大，因此未来政策的重点是保证清洁煤技术在新增投资项目中的应用。
注释：
①相对于基于新兴竞争主体进入的外延式增长。
②Bianchi和Labory在更一般的意义上将这两种产业政策分别表述为与产业或企业“能力”相关的产业政策和“规则性”产业政策(Bianchi & Labory,2006)。
③在欧盟还存在所谓框架性产业政策(Framework Industrial Policy)，即保证国家和区域产业政策协调的整体性政策框架。
④在传统的产业政策框架下，政府的功能被概括为所谓“发展性的政府”(Developmental State)。“发展性政府”范式来源于Gerschenkron对工业化过程中后发国家政府作用的理解。在《历史视角的经济赶超》一书中，Gerschenkron提出，后发国家政府的作用是充分利用后发的比较优势实现经济赶超。相对于发达经济，发展中经济的相对优势主要体现在两个方面：一是根据发达经济产业发展的历史，可以很好地判断和预测市场需求的规模和特征；二是可以通过技术引进和学习，直接投资于最先进的技术。因此，政府的作用就是帮助和激励企业实现这些相对优势。可以看出，在Gerschenkron的世界里，经济发展是一个“线性”的过程，即后发国家完全复制和重复发达经济国家的发展路径。而在“战略管理者”范式下，后发国家的赶超是在充满市场和技术不确定性的环境下做出的不同于历史的动态调整过程，政府作为战略管理者要促进产业与不断变化的环境的“演进性匹配”(Evolutionary Fitness)(Breznitz & Zimmermann,2007; Teece,2006)。
⑤既有的基于跨国数据的经验研究基本上支持我们的结论：Imbs和Wacziarg的研究发现，随着经济增长，一国的部门生产和就业分布表现出逆集中化的趋势，产业部门的逆集中化实际上一个新兴部门不断出现和增长的过程(Imbs & Wacziarg,2003)；Klinger和Lederman的研究则发现，在发展中经济人均收入的增长过程中，出口产品中新产品的出口比重是逐渐增加的(Klinger & Lederman,2004)。
⑥互补性资产(Complementary Assets)是Teece在对传统产业组织对可收益性问题的相关理论进行批评的基础上提出的一个概念，互补性资产指的是“技术创新成功商业化所必需的能力或资产”，如制造能力、营销、服务，等等(Teece,1986)。
⑦Rodrik认为，东亚的产业政策相对于拉美的产业政策之所以更为成功的主要原因就在于，东亚采取了“胡萝卜加大棒”(Carrot and Stick)的政策手段，而拉美采取的是单纯的援助性措施。相对于补贴政策，对被补贴企业的绩效要求更加重要(Rodrik,2004)。没有激励和控制的援助性产业政策的后果很可能仅仅强化了企业的惰性和寻租行为。
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