日本与国民政府的“革命外交”：对关税自主交涉的考察，本文主要内容关键词为：国民政府论文,日本论文,关税论文,外交论文,自主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
兴起于20世纪20年代上半期的中国国民革命运动，高举打倒帝国主义的旗帜，反帝运动的主要矛头所向，是列强在中国的领头羊英国，英国在华利益受到了前所未有的冲击。1928年6月，国民政府统一全国后，发动了一场以修订不平等条约为中心的“革命外交”，其重心也不在日本。然而，日本政府未能意识到数年来国民革命运动给中国带来的巨大变化，不愿调整政策以顺应中国形势的变化，而仍然以旧思维和旧方式来对待中国恢复国家主权的要求。相比之下，自1927年初已开始调整对华政策的英美，逐渐获得了中国民众的一些好感。而日本的僵硬态度，不仅为国民政府和中国民众所反对，也未能获得英美等国的支持。在中国争取关税自主权的斗争中，日本陷于孤立境地。其结果是最终取代英国，将自己置于中国人民的最主要的对立面。
关于国民政府的革命外交，大陆学者近年来已有一些研究，台湾学者的研究则更为充分些。但这些研究都比较注重中国与英美的交涉，而对中日交涉则较少论述（注：有关“革命外交”的研究，当以李恩涵著《北伐前后的“革命外交”，1925-1931》（台北中研院近代史研究所，1993年）最为深入，但该书有关整个中日关税问题的交涉也只有千余字的概述。出现这一缺憾的一个重要原因可能是资料上的困难。涉及这一时期的英美外交文件早已公开出版，而日本外交文件则迟迟未能编集面世。至1990年代中期，《日本外交文书》昭和期第一部各卷才陆续出齐，但至今国内并不多见，这在相当程度上限制了该问题的研究。笔者1999年完稿的《中国废除不平等条约的历史进程》（江西人民出版社，2000年）同样存在这一缺憾，写作时因未能得见此书，故于中日关税自主交涉一节只能简单略述。本文的研究亦望能弥补昔日拙著之不足。）。本文将集中考察中日有关关税自主问题的交涉，并注重分析以往研究中未曾注意到的日本与英美之间的微妙关系，以探讨日本在中国革命洪流中的地位衰变（注：英美对华政策不在本文讨论之列。但需要在此简单交代的是，在中国大革命蓬勃发展的过程中，英美于1926年底及1927年初分别以备忘录和国务卿声明的形式提出对华新政策，表明一旦中国出现有权威的统一政府将准备承认中国的关税自主权的立场。其部分内容参见拙著《中国废除不平等条约的历史进程》第四章第五节。因此，国民政府统一全国后，英美在中国关税自主问题上采取了相对来说比较合作的态度，日本的阻挠行动未能获得英美的支持。但须指出，英美对华政策并未彻底改观，中国希望废除在华治外法权的要求便曾遭到英美比较顽强的抵抗。此是另话。）。
一
在北京政府统治的最后几年，曾出现了一场颇具声势的修订不平等条约运动。但中国内部的纷争局面在相当程度上削弱了北京政府的权威性，修约运动未能取得预期结果。1928年6月，南京政府的北伐军队占领北京。中国基本统一局面的形成，使南京政府在对外交涉中拥有了更大的权威性，修废不平等条约的革命外交也具有了比以往更为有力的法理的和实力的支撑。
北平甫定，国民政府便于6月7日发表宣言，宣布国民革命的军事时期将告终结，今后将要从事整顿与建设工作。但是，在不平等条约所加于中国的诸种束缚未解除之前，建设工作极难收效，因此，“另订新约，以适应现今时势要求，实属无可再缓。”（注：《统一告成国民政府对外宣言》，1928年6月7日，林泉编《抗战期间废除不平等条约史料》，（台北）中正书局，1983年，第435-436页。）7月7日，南京外交部发布订约三原则，宣布条约期满者当然废除，尚未期满者则以相当手续解除而重订。两天后，国民政府颁布《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》，规定在此期间，“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”，“凡华人应纳之税捐在华外人应一律照章交纳”（注：南京国民政府外交部编《外交部公报》第1卷第3号，第132、133页。）。
国民政府将列强在华特权分为五大类，预定将革命外交分五期进行。第一期恢复关税自主权；第二期取消治外法权；第三期收回租界；第四期收回租借地；第五期收回铁路利权、内河航行权、沿海贸易权等。国民政府之所以将恢复关税自主权作为革命外交的第一步，是因为现行的协定关税不仅损害中国主权，而且对整个中国经济也有着直接的制约作用。解决这一问题，不仅具有政治意义，还有着巨大的经济利益。它既有助于中国民族经济的振兴，也有助于处于困难中的国民政府财政的改善。
7月19日，国民政府外交部照会日本政府，指出中日条约展期将到，“国民政府自应本7月7日宣言之主张，根据平等相互之原则，商定新约。在新约尚未订立以前，当按照本国政府所颁布中华民国与各外国旧约已废新约未成前之临时办法，宣布实行，以维持中日两国之政治、商务关系。”（注：《外交部公报》第1卷第4号，第115-116页。）照会并附《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》7条，希望日本在最短期间内派全权代表与中国缔结新约。值得注意的是，国民政府在致其他条约期满国家的照会中，都以“概予废止”等明确语言声明废止与该国的旧约，但对日本的照会却是例外。尽管通过将实施对外人管理《临时办法》的表述，也传达了旧约已被终止的意思，但毕竟没有像对其他国家那样明确使用废止旧约的语言。显然，这是尽量避免对日本的语言上的刺激。
然而，已经习惯了居高临下地对待中国的日本，还是不能接受这样的照会。日本驻南京领事冈本一策拒绝正式接收这一照会，而只是同意将照会内容向外务大臣作非正式的转达。日本内阁会议于7月20日讨论了这一问题。首相兼外务大臣田中义一表示，中日条约仍然有效，应对中国政府的要求断然拒绝。中国如不反省，日本惟有照既定方针迈进。日本内阁会议当日决定：对于蔑视国际信义的不慎不法暴举，一概置之不理。注意监视国民政府的行动，若其以无条约为理由，有不慎行为时，将断然对抗抗议，并根据条约规定，采取合法的措置（注：《民国日报》（上海）1928年7月21日。）。次日，正在北平的蒋介石夫妇为在平外交官和外侨名流举行规模颇大的招待会，与会宾客300余人。英、美、荷、德等国公使均到会，但日本仅派参赞一人出席，以表示对国民政府的强烈不满。
7月25日，田中义一会见英、美、法、意等国驻日使节，通报了日本对修约问题的立场，说他已指示日本驻上海总领事向国民政府表明，日本不承认中国可单方面宣布终止条约，并声称“日本准备在必要时采取必要的措施以维护日本权益”。田中希望有关各国能够支持日本的主张，不能让在华的条约权利和利益仅仅由于缔约一方的愿望而被完全无视。田中还声称，有关修约的问题只能在能够负责任的人们之间进行讨论。他难以承认现在南京的政权已经证明它有在中国进行政府管治的能力，能够对人民的生命财产提供充分保护。他要求各国仔细考虑国民革命运动的历史。在广州时，它曾经完全掌握在共产党人的手中；在武汉时，它的行动是极端高压的；而南京事件距今也并不久远。虽然在到达北平后，国民党人显示了较为温和的态度，但是，田中认为，这个政权仍未能证明它能够获得人们的信任（注：E.Neville to F.Kellogg,July 25,1928,the U.S.Department of State(ed.),Foreign Relations of the United States,Diplomatic Paper(FRUS),1928,vol.2,Washington,1943,pp.419-421.）。
中国政府有关条约到期即失效的方针，不仅受到日本政府的反对，也受到日本在野党的反对。此时，在野的民政党正对田中内阁的“满洲政策”进行抨击，认为政府采取了“招致妨害中国和平统一之怀疑的轻率而不谨慎的态度”，这种轻举妄动，会遗祸将来。但是，在中日间的修约问题上，民政党却与日本政府采取了同一立场，指责中国政府“不但不了解我国的好意，甚而无视国际信义，断非吾人所得容忍”（注：陈鹏仁编译《中日外交史（北伐时代）》，（台北）水牛图书公司，1989年，第128页。）。
7月31日，日本驻华公使芳泽谦吉提出答复节略。节略首先辩称，中日商约只规定条约施行10年后可以要求修订，但并无废弃条约或失效的规定。因此，双方如果未能就修约达成一致，则“条约及税则再有延长十个年间之效力，并无置疑之余地”。日方的答复称国民政府“于新约订立期间欲律以国民政府一方所颁布之临时办法，是直强使现行有效之条约失其效力。此则不仅违反条约正文，为情理解释上或国际惯行上所不应有之事，且为蔑视国际信义之暴举，帝国政府万难容认”。节略软硬兼施，一方面称如果国民政府撤回实行《临时办法》的主张，而确认现行条约有效，则日本将同意对条约进行适当的修改；另一方面又强硬表示，若国民政府强制施行其临时办法，“帝国政府为拥护条约上之权益，将不得已出于认为适当之措置”（注：《外交部公报》第1卷第4号，第116-118页。）。该节略由冈本一策于8月7日面交中国外交部长王正廷。
同日，日本外务省亚细亚局局长有田八郎会见了中国驻日公使汪荣宝。有田强调，不承认现行条约可由一方任意宣告废弃，是日本政府的“根本主张，无论如何，断难让步，只须中国谅解此点，便可开始议定新约之交涉”。对此，汪荣宝表示，中国方面同意在议订新约期内适用《临时办法》，已是十分礼让。汪提出，日本政府可以在复文中表明自己不承认条约失效的主张，同时派全权代表与中国议订条约，这样国民政府可以省却许多辩驳，双方可以立即开始新约的商谈。这样做的结果实质上与日本所要求的并没有多大差别。但日本“今必欲中国政府更以明文确认旧条约之有效，是不啻迫中国政府以难行之事，而徒予两国国民增加误会之机会，毕竟有何意义？”汪荣宝的提议，实际上要暂且搁置对条文的法理上的争执，而开始实质性的谈判。但有田表示，“关于条约效力问题，绝非可以含糊了事，苟彼此无明确解释，则一切权利义务，均在动摇之中，危险甚多，且此项要求，乃日本全国舆论一致之点，政府断不能不积极主张。”（注：《中日外交史料丛编（一）·国民政府北伐后中日外交关系》，台北“中华民国外交问题研究会”编印，1964年，第48-49页。）
8月14日，南京外交部再次致节略于日本公使，重申中方对中日商约第26款的理解：条约期满后6个月内，若两国均未声明更改，则条约才有继续10年的效力。而如有一方提议修改，则条约即不再延长其效力。该节略又引据国际法实践中的情势变迁原则，来论证终止中日商约的合理性：“国际间彼此情势，即有变迁，断无可以永久适用之条约。因而根据情势变迁之原则，使其效力废止或中止，准之法理，按之先例，本政府此举，绝无蔑视国际信义之嫌。”中国政府对于不平等条约以满期与不满期分别对待，即为尊重国际信义的明证。但日本政府竟称中方举动为蔑视国际信义之暴举，“往来公牍中，竟有此外交文件素不经见之字样，本国政府深为惋惜。”南京外交部要求日本尽快派代表与中方商讨修约（注：《外交部公报》第1卷第4号，第118-122页。）。
二
日本政府知道，维护条约神圣是美国的传统方针，因此，它在抵制修约问题上积极谋求与美国的合作。还在6月间，日本便注意探寻美国在这一问题上的态度。6月16日，日本驻美临时代理公使泽田节藏在会见美助理国务卿詹森(Nelson T.John)时询问，美国是否准备在承认国民政府之前便与之商讨修订条约的问题。詹森回答说，某些有关条约问题的谈判，不必等到承认问题解决之后才进行，先期的谈判可以为将来承认该政府后达成协议铺平道路（注：Memorandum by N.Johnson,June 16,1928,FRUS,1928,vol.2,pp.182-183.）。
在接到中国要求商订新约的照会后，田中又令泽田节藏拜访美国国务院，向其表示，对于中国单方面宣布条约期满失效，日本断然不能容忍，日本难以同意根据中国方面的如此通告来进行改订条约的谈判。田中声称：“中国方面的这种举措，不仅违背条约明文，而且全然无视国际信义。如此暴举，不只关系我国，所有有关各国都不应予以容认。”尽管现在英美等国与中国的商约尚未到期，但阻止中国废弃条约并适用临时办法，以有关各国的协调行动来促使中国方面反省一事却是非常紧要的（注：《田中义一致泽田节藏》，1928年7月20日，《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第二卷，日本外务省编印，1990年，第612页（以下只注书名及页码）。）。
泽田于7月21日拜访美国国务卿凯洛格(Frank B.Kellogg)，他鼓动说，“我们素知，维持条约神圣是美国的传统方针，对于以单方面的通告来废弃条约的中国，有关各国一致行动，促其反省，至为重要”。但凯洛格表示，美国与中国的条约尚未到期，美国尚未收到中方解除条约的通告。但美国根据1927年1月的声明及解决南京事件时与中国达成的谅解精神，准备与中国进行有关修约的谈判。他还表示，他同意维持条约神圣，美国对华交涉时也会坚持这一点，但“如何适用这一原则，则因各个个案的不同而相异，难以一概而论”（注：《泽田节藏致田中义一》，1928年7月22日，《日本外交文书》，第620页。）。
7月23日，日本驻华公使芳泽谦吉会见英国驻华公使蓝普森(Miles W.Lampson)。蓝普森表示，英美认为关税问题比较容易解决，故准备与中国先谈这一问题，然后再与中国讨论比较困难的治外法权方面的问题。芳泽表示，对于英美来说，关税问题和治外法权问题的重要性有所差别，但对日本来说，撤废治外法权的问题固然十分重要，但关税问题也相当重要。就其重要性而言，两者之间并无太大的差别（注：《芳泽谦吉致田中义一》，1928年7月24日，《日本外交文书》，第622页。）。
在日本正寻求与英美协调行动之时，美国突然与中国在7月25日订立了《整理中美两国关税之条约》，承认中国关税自主。美国在国民政府统一全国后如此之短的时期内，率先与中国订立关税自主条约，赢得了中国的极大好感。王正廷曾致函美国驻华公使马克谟(John V.A.MacMurry)，赞扬美国政府和人民所表现出来的同情与善意，“中国人民高兴地看到这样的事实，美国是对国民政府条约修订政策第一个作出真诚的善意的反应的国家。美国政府和人民与中国政府和人民之间的这种坦率的合作，不仅将把两国之间的传统友谊建立在一个更加巩固和更加崇高的基础上，还将有利于世界的和平。”（注：J.MacMurry to F.Kellogg,July 30,1928,FRUS,1928,vol.2,p.482.）
中美关税条约的签订，对有关各国都产生了很大的冲击，加强了国民政府在修约外交中的地位，对日本造成了巨大的压力。《朝日新闻》的社论认为：“美国之承认关税自主权的政治上意义，以及其对国际上影响，非常重大。”（注：转引自《中日外交史（北伐时代）》第130页。）7月29日，上海《民国日报》发表了题为《日本陷于孤立》的简讯，内称“日方受中美新约打击，日使馆方面极感处境恶劣，并因英将继美而对华示同一态度，将益失败”，“惟日本有陷于孤立之虞”。
日本驻上海总领事矢田七太郎感受到了中国民众情绪的变化。他在7月30日报告中说，“已出现（对美国的）感谢之情—转而成对我国的憎恶怨恨的现象”。国民党激进派正抓住这一机会煽动民众，排斥日货的团体势力也变得更加壮大，成为全国性的有组织的运动。矢田回顾过去中日间的纠纷，以及由此造成的中日两国国民感情的日趋梗塞，认为其原因固然在于中国方面的“不负责任和缺少诚意”，但“我方是否多少也有一些责任？换言之，或是拘泥于形式，或是为当地日本人的感情或特别利害论所左右，或是过于看重体面而固执坚持困难的条件，从而致使机会失去”。矢田实际上是对田中政府的对华方针提出了某些批评，希望能够改变这一局面（注：《矢田七太郎致田中义一》，1928年7月30日，《日本外交文书》，第638-640页。）。
芳泽公使在给外务省的报告中也指出，接连发生的济南事件、对张学良警告事件及有关条约废弃问题的争执，已给日中关系投下了很大的阴影。正当此时，美国通过与中国缔结这么一个并无实际价值的条约（指美国通过最惠国条款，仍可实际上享受现行的低关税），煽动起了中国方面的情绪，造成了对日本的“恶感”。他感到美国这是在“为中国方面对我方的恶声鼓劲加油”，在日本已处困难的时候使日本更加困难（注：《芳泽谦吉致田中义一》，1928年7月28日，《日本外交文书》，第634页。）。
芳泽也对日本的修约政策提出修正意见。他在另一份报告中指出，南京政府坚持条约废弃论，而日本坚持条约有效论，双方相持不下，难以取得一致。其结果使日中关系日益疏远，中国人对日本的反感日益加深，到处会有不快的事件发生，对双方都产生不利的影响。因此，日本有必要考虑各国对华政策的变化以及中国国内政情的变化，决定今后的对华政策。芳泽指出，英美两国对于中国关税自主及实行暂行国定税率的问题已经达成共识，日本必须意识到它在这一问题上迟早要处于困难的境地。他还提出，日中双方虽无法在条约废弃还是有效的问题上达成一致，但双方可以达成这样的妥协，即日本可以在声明条约继续有效并保留这一主张的情况下与中国开始商讨修约，南京政府也可以在保留其条约废弃主张的情况下进入谈判（注：《芳泽谦吉致田中义一》，1928年8月18日，《日本外交文书》，第655-657页。）。
8月4日，日本外务次官在会见美国驻日代办尼维尔(Edwin Neville)时表示，尽管日本希望与中国谈判新约，但日本政府必须保护在华日本人的利益，在目前混乱时期，无法期望国民政府领导人的政治责任感。日本太靠近中国，在中国有太多的利益，这使它难以允许将它的人民置于像国民政府这样的政府机器控制之下。到目前为止，日本从国民政府那里什么都没有得到，得到的只是侮辱，构筑谈判基础的所有努力都已失败。他说，在这种情况下，并考虑到令人不安的局势，最好的政策就是“等着瞧”（注：E.Neville to F.Kellogg,Aug.4,1928,FRUS,1928,vol.2,p.422.）。
日本也积极谋求英国的支持。8月下旬，田中训令前往巴黎参加非战公约签字的日本全权代表内田康哉，在回国途中绕道英美，协调对华政策。田中要求内田告诉英国，日本将尽力维持在英国强力影响下的海关行政的现状，同时希望在承认国民政府的形式、时期、条件以及关税自主等问题上，英日之间能够进行协调。8月27日非战公约签字后不久，内田便到达英国。然而，内田在与英国方面接触后发现，英国对英日协调的态度并不积极。虽然英国原则上赞成协调，但却表示不能变更它在1926年末提出的对华新政策的基本精神。
此后，内田又前往美国。9月29日，内田向凯洛格面交了一份备忘录。该备忘录称，中国现在的局势有着各种各样的困难，“对各国来说，面对这一局势的最好办法，是以合作的精神采取行动”。日本深切希望“在中国有重大利益的国家，尤其是1922年华盛顿公约的签署国能就影响它们的共同利益的问题经常地坦率地交换意见，并尽可能地共同采取行动，以为中国政治局势的稳定和持久和平的建立做出各自的贡献。”（注：The Japanese Embassy to the Department of State,Sept.29,1928,FRUS,1928,vol.2,p.427.）
在随后的会谈中，凯洛格表示，尽管不很清楚中日商约有关修约事宜的条文规定，但他相信，中美商约与中日商约在文字上有所不同。他向内田朗读了中美商约中有关修约问题的条文，然后说，根据这一文字，在10年期满时，如果缔约国的任何一方要求修改条约，则必须进行修订，或条约停止生效。当然，中美条约现在尚未到期，要到1934年才又满10年，但是，美国政府已经决定，美国不必等到那时再采取行动。美国政府现在所考虑的问题只是如何去修订。
实际上，中美商约和中日商约有关条约修订及延续的条款并没有多大区别。中美续订商约第17款规定：“现订之条约须施行十年……或中国，或美国，在十年期限未满之前，均可请将现约所载之税则及各款修改。倘十年期满之前，尚未照请修改，则由该十年限期已满之日起算，续行十年，以后均照此限办理。”中日商约第26款则规定：“日后如有一国再欲重修，由换约之日起，以十年为限，期满后须于6个月内知照，酌量更改。若两国彼此均未声明更改，则条款税则仍照前办理，复俟十年，再行更改，以后均照此限此式办理。”（注：王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册，三联书店，1959年，第188页；第1册，三联书店，1957年，第666页。）两相比较，二者在提出修约的时间上虽有不同，一个要求在期满之前提出，一个规定在期满之后提出，但在条约的延续条件上并无差别，均以双方都未提请修改为条约续行10年的条件。然而，在对这两个类似条文的解释上，双方却显示出了差别。美国认为，中方一旦提出修改，该约便告终结。这与日本政府的立场显然不同。这里，美方虽回避对中日争议作出谁是谁非的评论，但它对中美条约的解释实际上已很微妙地表明了态度。
谈话中，内田又提出协调行动的问题。对此，凯洛格强调支持国民政府的立场。他指出，现在对各国来说，最可怕的是受苏联煽动的共产主义运动，而国民政府正在努力建设一个稳定而有秩序的政府，因此，美国认为，各国应该共同支持国民政府，以使其成为一个稳定的政府。凯洛格认为，中国目前的形势相当有希望，这是最近几年来所没有过的现象。凯洛格反过来要求日本与各国协调行动来支持国民政府：“我们自当助长这个形势，所以很希望与中国具有重大关系的日、英、法都能出于同样的态度。”为了实现稳固国民政府的目标，凯洛格期望有关各国能在解决条约的问题上走得尽可能的远，美国愿意在达成这一目标方面与其他列强合作（注：Memorandum by N.Johnson,Sept.29,1928,FRUS,1928,vol.2,pp.429-430；《中日外交史（北伐时代）》，第130-131页。）。可以说，内田访英访美的使命完全失败。
日本所期望的列强协调行动没有出现。到12月22日，除日本外，所有与中国有商贸关系的主要国家都与中国订立了新的关税条约，承认中国的关税自主权。这无疑对日本造成了强大的压力。12月29日，日本驻美大使出渊胜次向詹森递交了一份备忘录。备忘录表白，日本与其他列强一样，对中国持友好与同情的态度。但现在的情况是，中国政府只顾达到所期望的目标，而完全不想履行过去的承诺。日本政府期望有关各国在帮助中国实现它的期望之时，不要忽视这一事实，并努力使中国不能完全无视具体的条件和承诺。出渊强调，中国政府坚持单方面废约的政策，日本政府永远不能同意这种处理方法。他希望美国能理解因中国坚持这一观点而给日中关系带来的困难。詹森则表示，在有些事情上各国还是可以采取类似行动的。至少，各国可以在建设性的措施上、在温和的路线上采取协调行动。但不幸的是，过去列强只是在处于防守地位时才感到采取协调行动的必要，而这时采取协调行动能带来什么好处是很值得怀疑的（注：The Japanese Embassy to the Department of State,Dec.29,1928;Memorandum by N.Johnson,Dec.29,1928,FRUS,1928,vol.2,pp.445-449.）。
三
国民政府在开始交涉关税自主权的同时，也提出了颁布和实施临时国定税率的问题。由于此时有关关税自主的交涉尚在进行之中，为了减少阻力，南京政府决定以1926年北京关税特别会议上由日、英、美三国委员所提出的7级差等税率为基础制定过渡期的国定税率。这样，暂行税则虽由中国自主颁布，但其基本内容毕竟曾得到列强的同意，且税额提高幅度也不很大，不致引起各国的强烈反弹。7月31日，受中国财政部长宋子文委托，海关代理总税务司易纨士(Arthur H.F.Edwards)拜访芳泽，提出国民政府准备实施差等税率的问题，并透露，英美对此已表赞同，其他国家也未表示反对，现在所担心的只有日本一国，希望听听日本政府的意见。
以北京关税会议上提出的7级差等税率为基础制定新税率，相对来说对日本是有利的，因为日本对华输出品的60%都包括在最低税率之中。从经济上说，日本对此并没有大力反对的必要。但新税率却涉及一个法理问题。此时，中日在修约问题上尚未达成共识，日本尚未同意中国关税自主。如果同意中国自行颁布并实施新税率，则意味着实际上默认了中国的关税自主权。
日方在8月17日提出的应对方针中讨论了这一难题。该文件指出，对于国民政府的条约废弃政策，日本政府一直主张，如果中国政府不改变其不法态度，日本则不与之进行修改条约的谈判。现在，中国所要实行的虽然不过是过渡性的暂行税率，但它既要变更税率，在现行条约尚未修改新条约尚未缔结的情况下便难以任其实施。如果日本在中国方面依然不改变其条约废弃态度的情况下与之商讨此事，是否与日本对于条约的一贯态度相矛盾？而且，如果承认中方实施新税率，有可能被视为事实上承认国民政府，并对国民政府的条约废弃措施予以默认（注：《关于中间附加税》，1928年8月17日，《日本外交文书》，第729页。）。
南京政府原计划10月1日公布新税率，自1929年1月1日起开始实施。日本首先对南京政府这么快便颁布新税率提出异议，要求中方暂缓公布，以获得与中国讨价还价的时间。田中于9月10日致电驻沪总领事矢田，要求他尽快会见蒋介石或张群，向他们表示，日本对蒋介石所从事的事业持同情态度，并期待它取得成功。但是，如果国民政府不经磋商便这么快地公布新税率，则是“无视我方的同情态度，再次挑起与条约废弃问题相类似的问题，从而使日中关系日益恶化”。日方希望蒋介石能运用他的影响，使税率延期公布，从而待机打开日中关系（注：《田中义一致矢田七太郎》，1928年9月10日，《日本外交文书》，第737页。）。
日本也意识到，在各国都有意给予中国关税自主权的时候，阻止中国政府实施这一税率颇为困难，遂准备有条件地同意接受这一税率。9月19日，田中致电芳泽，要求他劝导中国方面在实施新税率的问题上采取与有关各国协调的方针。如果中国政府接受这一方针，芳泽可以表示同意中国实施新税率的意向，但有三个条件：以北京关税会议提出的7级税率为基准；废止内地通过税；保证整理无确实担保的外债（注：《田中义一致芳泽谦吉》，1928年9月19日，《日本外交文书》，第741页。）。此时，中国无确实担保的外债总额为74200万元，其中，日本拥有以“西原借款”为首的36600万元无确实担保的债权，几占总额的一半。
日本谋求获得英国的支持。1928年9月20日，田中指示日本驻英临时代理大使佐分利贞男，要他在这个问题上寻求英国方面的合作。然而，英国没有如日本所期望，在税率这一问题上与日本协调立场。9月25日，佐分利与英国外交部远东司司长会谈时询问，英国能否推迟向其驻南京总领事发出与南京政府进行交涉的训令。对此，英方表示难以做到。英方指出，第一，英国既已表示同意给予中国关税自主权，对中国实施暂行税率便不能再表示异议。其次，这会造成现行海关制度的危机。因为如果中国坚持实施暂行税率，而海关总税务司拒绝征收这一关税，中国方面就会成立别的征税机关，从而破坏海关。英国认为，维持现行的海关制度是此时最为重要的事情。既然中国新关税的实施无法阻止，就应设法使新关税的实施在事前合法化，从而避免海关危机的出现（注：《佐分利贞男致田中义一》，1928年9月25日，《日本外交文书》，第751-752页。）。
英国还一再向日方表示，准备无条件地承认中国的关税自主权，因此，它不准备提出废除厘金和整理无确实担保债务的问题。英国驻华公使蓝普森10月17日对日驻华代理公使堀义贵表示，英国准备以没有利害关系的第三者身份，来做中日间善意的桥梁，这实际上是婉转地拒绝在整理债务问题上与日本采取共同行动。对此，堀义贵失望地表示，如果是这样，则无济于事，日本所期望的是，“英国能与日本站在同一立场上，与日本共渡这一难关”。但蓝普森表示，英国对华债务中，只有少数无确实担保的债务，而这些借款都是无视英国政府的警告而达成的，因此，即便收不回来，其债权人也是咎由自取，他们不能期待获得英国政府的帮助（注：《堀义贵致田中义一》，1928年10月17日，《日本外交文书》，第768-769页。）。
10月2日，田中向矢田发出训令，同意在不妨碍现行条约有效的前提下，与中方讨论实施暂行税率的问题。田中并提醒矢田，要避免将临时税率的实施与关税自主的准备这两者联系起来。田中重申了9月19日致芳泽电中提出的三个条件，并要求在实施新税率之前，中国须召开债权国代表会议，讨论整理债款问题，达成债务整理协议。如果这一会议难以召开，则应在日中之间就无确实担保债务问题达成协议。10月3日，田中更明确提出，对差等税率问题的考虑与有关条约问题的7月31日对华答复的方针并不矛盾（注：《田中义一致矢田七太郎》，1928年10月2、3日，《日本外交文书》，第755-756、758页。）。
围绕着日方提出的条件，中国财政部长宋子文与日驻沪总领事矢田在9月便开始了多次会谈。宋子文在会谈之初曾强调，中国实行新税率后增收有限，“如果日本政府坚持要求从如此之少的岁入中拿出一部分来偿还无担保债款，实在无理”（注：《矢田七太郎致田中义一》，1928年9月23日，《日本外交文书》，第748页。）。后来，宋子文作出让步，同意在政府财政得以巩固的基础上，召开无确实担保及无担保借款的债权所有人会议，以求得一个公正的解决。但宋子文指出，这一债务整理不应作为新税率实施的条件，它关系到国民政府的体面问题，中方难以明文加以承认。宋子文表示，“如果明文规定以增收关税的一部分拨充整理债务作为实施差等税率的条件，政府内部自不必说，国民也一定要反对我，我便非去职不可。”宋子文希望日本能理解他的苦衷（注：《矢田七太郎致田中义一》，1928年10月9日，《日本外交文书》，第760页。）。
田中再次电令日本驻英使节寻求英方的支持。他相信“在有关债务整理的问题上，日英之间有协调的余地”（注：《田中义一致佐分利贞男》，1928年10月19日，《日本外交文书》，第770页。）。10月20日，英国外务次官会见日本临时代理大使佐分利，其态度并不积极。英方只是表示，在债务整理问题上，为促进中日间的交涉，英国可以给予“道义上的支持”，英国赞成召开债务会议，但反对强制中国召开这一会议，认为这一问题应由中国自主决定如何解决（注：《佐分利贞男致田中义一》，1928年10月21日，《日本外交文书》，第774页。）。日本寻求英方支持的努力再次受挫。
在11月8日的会谈中，矢田提出，如果国民政府同意以增收的关税整理债务，日本可以同意在最初的一两年毋须支付，此后逐年增加支付额的方案。考虑到国民政府的财政困难，可以根据关税增收的比例来确定用于债务整理的比例。矢田并威胁说，如果在没有得到日本同意的情况下实施差等税率，实际上是无视北京关税会议，蹂躏通商条约，这与国民政府声明废弃条约并适用临时办法一样，会招致同样的结果。这样，“日中两国为改善国交所作的努力将会全然付之东流。”（注：《矢田七太郎致田中义一》，1928年11月10日，《日本外交文书》，第780页。）
然而，在其他有关国家都已承认或即将承认中国关税自主，并同意中国自主颁布暂行国定税率的情况下，陷于孤立的日本已难以阻止中方前进的步伐。11月13日，外交部长王正廷与财政部长宋子文联合向行政院提出应颁布实行新的进口税则的提案。同时，提案将新税率的生效时间从原定的1月1日改为2月1日，这显然是为了向日方表示善意。
为缓和日方的反对，国民政府还准备同意每年从新增收的关税中挪出500万元，用于整理无确实担保的内外债。但田中义一对每年500万元的拨款定额并不满意，他在致矢田电中询问，在召开北京关税会议时，中国的内外不确实债务的总额就已高达10亿，到如今这一债额必然更加庞大，仅以每年500万元来整理债务，如何能订出整理的办法？但田中也感到在国民政府财政如此拮据的情况下，日本如坚持自己的主张，并无实现的可能，且会适得其反。田中指示矢田可在如下条件下与中方妥协：1.国民政府最初从增收的关税中拨出500万元，用于整理内外不确实债务，以后这一数额当逐渐增加；2.国民政府将以上决定向总税务司发出训令；3.尽快召开债权国代表会议，在北京关税会议的基础上讨论决定整理办法（注：《田中义一致矢田七太郎》，1928年11月19日，《日本外交文书》，第786页。）。
南京政府准备拨款整理债务的消息传出后，一时演绎出南京政府准备承认西原借款的说法。对此，舆论界一片反对之声。如《京报》便刊登了《宋子文承认卖国借款》的文章，呼吁国民誓死反对。12月6日，中央大学学生千余人游行请愿。游行学生质问国民党中央党部：外传政府在关税自主问题上，准备承认西原借款。此为军阀所不敢为，国民政府何以不顾民意，毅然为之？出面接见学生的何应钦回答说：承认西原借款之事，中央从未有人说过，绝无其事（注：《中华民国史事纪要（初稿）——中华民国十七年(1928)七至十二月份》，台北“中华民国史事纪要编辑委员会”编印，1982年，第1058-1059页。）。
实际上，南京政府并没有明确作出承认西原借款的任何表示。相对于10亿元的债额而言，每年500万元的拨款数额并不能算巨大。而且，究其用途，它并不只限于整理外债，也用于整理内债；外债之中，也不只限于整理日债，还包括其他国家的债务；即便是用于日债，也不一定就用于西原借款。究竟何种借款可以偿还，尚有待日后债务整理会议作出决定。因此，有关南京政府承认西原借款的消息，并不确实。对此，南京财政部公开予以否认，并称可能是日本方面故意制造空气。
1928年12月7日，在中国与各国的关税协定已经达成或即将达成之时，国民政府公布了《中华民国海关进口税税则》，宣布从次年2月1日开始实施，以一年为有效期。这一税则对进口货物规定了货值7.5%至27.5%不等的税额，自晚清被迫开关以来实施了80余年而不变的“值百抽五”的单一税率至此将告终结。此前一天，外交部已就此事向各国发出照会。外交部驻沪办事处将中方的关税自主照会及新税率表送达驻沪各国领事馆，各国多表示接纳。但日本总领馆拒绝接收中方照会。日本总领事馆的临时干部会作出如下决议：“国民政府颁布之新税率，税率增加，日本不便轻予承认；况矢田总领事正在与宋子文财长谈判此事，在谈判未解决以前，外交部事前并无预言，突然照会关税自主，宣布新税率，实与国际交涉手续不合，全体一致议决，将上项照会，连同新税率，一并退还，表示否认。”（注：江恒源：《中国关税史料》，中华书局，1931年，第10编，第23页。）8日上午，矢田委派清水芳次郎领事为代表，到中国外交部驻沪办事处退还照会。
但日本此时在关税问题上已成孤立之势，缺少后援，中国政府决意借重各国的一致，迫使日本作出让步。1929年1月19日，王正廷在答记者问时指出，关税之事，外交部正在与日方接洽中，“至2月1日以前，能签字否？尚难断言。惟在2月1日实行海关新税率，各国一致，必可使日本无法阻挠。”（注：《时事新报》1929年1月19日。）
日本也意识到，在税率问题上一意用强并非上策，因而决定稍作退让，接受现实。1929年1月30日，即中国即将实施新的国定税率的前两天，堀义贵与王正廷互换公文。其内容包括：1.承认中国自2月1日起实施新税率。2.由新关税的增税部分，拨出不少于500万元，用于整理无担保及无确实担保的内外债。国民政府将召集债权人代表会议，讨论整理方法。3.在两年内废止厘金（注：副岛昭一：《中国不平等条约的撤废与“满洲事变”》，载古屋哲夫编《日中战争史研究》，东京吉川弘文馆，1984年，第185-186页。）。
日本方面希望将西原借款纳入可以整理的债务，并一再要求召开债权人代表会议。但是，国民政府采取拖延对策，直至1930年11月，这一会议才得以召开。而对于整理西原借款，南京政府则予以坚决否认。1929年10月4日，在外交部举行的记者招待会上，王正廷郑重声明：外交部对此传言予以正式否认，并称“此种外间的谣言不值一哂”（注：《上村伸一致币原喜重郎》，1929年10月4日，《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第三卷，日本外务省编印，1993年，第835页。）。
四
中日间在修约问题上的障碍，不只在于双方对旧约时效的认识存在着严重分歧，还在于以往中日间的重重悬案尚未解决，如汉口租界事件、南京事件、济南事件等。尤其是济南事件给中国军民造成重大伤亡，而时至今日日军仍然驻兵济南。要绕开济南事件来解决修约问题是完全不可能的。从1928年10月起，中日已就济南事件等悬案展开交涉。中方在谈判中坚持，济案的解决须以日本军队全部撤出山东为前提。然而，日本政府不同意把撤兵作为解决济案的先决条件，而企图将撤兵问题用作谈判中的筹码。交涉陷于僵局。
日本政府在济案及修约等问题上的顽固态度，进一步激起了中国民众的愤怒情绪。1929年3月初，全国反日暴行委员会第二次代表大会在上海召开。会议议决：1.呈请国府对济案交涉，最低限度日本须道歉、惩办责任者、赔偿及担保以后不再发生此种事件；2.谈判开始前，须撤退驻华日兵，否则与日本宣告断交；3.中日交涉须解决济案。济案未解决之前，不得谈判其他悬案；4.根据本党对外政策，以革命手段取消中日间一切不平等条约。会议对南京政府的外交表示不满，通过了《呈请中央迅即撤惩交涉不力，违背革命外交之外交部长王正廷案》和《呈请国府坚决否认西原借款案》（注：《中华民国史事纪要（初稿）——中华民国十八年(1929)一至四月份》，第534-535页。）。
其实，坚持日军从济南无条件撤兵，不仅是普通民众的要求，也是国民政府一直坚持的先决条件。3月4日，蒋介石在总理纪念周的报告（由秘书钱昌照代为报告）中称：“惟我们北伐既已成，为何日本在济南尚不撤兵，实属奇耻大辱”（注：《中华民国史事纪要（初稿）——中华民国十八年(1929)一至四月份》，第585-586页。）。3月27日，国民党第三次全国代表大会通过了对外报告决议案，重申今后对外方针的三项基本原则：从前中国与列强间所有不平等条约必须取消，重订双方平等互尊主权之条约；以后中国与外国所订条约，务须以不害双方主权为原则；中国所借外债必须以使中国政治上、经济上不受损失为标准，而重行整理之（注：《国民政府公报》第144号，第6-7页。）。
3月28日，中日终于达成解决济案的协定。随着通往修约道路上最大障碍的扫除，修约交涉开始提上议事日程。4月18日，芳泽拜见王正廷时表示，中日间可以尽快开始有关新条约的谈判，但希望了解在新条约成立之前国民政府是否准备将临时办法适用于日中关系。王正廷表示，非常赞成立即开始新条约的谈判，“期待新条约能尽快成立，因此，将不适用临时办法，而继续维持目前的现状。”芳泽遂表示，将在近日与中方开始有关的谈判（注：《芳泽谦吉与王正廷的口头陈述》，1929年4月28日，《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第三卷，第765页。）。
1929年4月26日，日本公使馆向国民政府提出节略，重申日本对修约条文的理解，并对国民政府所依据的“情势变迁”原则提出辩驳。但该节略同时表示，日本对于中国希望从速改订中日商约的愿望，并不缺少同情的考虑，如果国民政府考虑到中日友好善邻关系，而表示在新约未完全订立前中日两国关系仍依据中日条约的规定，日本政府便会接受国民政府的提议，与中国进行修约交涉（注：《日本驻华公使馆致外交部节略》，1929年4月26日，《国民政府北伐后中日外交关系》，第38-40页。）。南京外交部的答复回避了对条文的争论，表示“该条约之效力问题，仍如前述，极为明了，无庸再赘。关于本问题法理之争执，既经彼此谅解，存而不论。”国民政府提议双方立即开始商谈，“切望于最短期内，以平等及互尊主权为原则，重订新约”（注：《外交部致日本驻华公使节略》，1929年4月26日，《国民政府北伐后中日外交关系》，第40页。）。5月2日，王正廷与芳泽举行修订中日商约的第一次会议。
5月，中日双方分别提出了商约草案。中方所提出的《中日友好通商条约草案》中规定：“两国人民在彼此领土内，准许游历、留学、居住、作工及经营工商业之各地方，应遵守所在国法令”；“两缔约国领土内，凡本国所产未制或已制之货物进口、出口、或通过于彼此领土时，其所纳进出口税、内地税暨其他税款，以及其关系事项，悉依各本国法令之规定办理”（注：《国民政府北伐后中日外交关系》，第54-58页。）。
日本外务省于5月24日向堀义贵发出《日中通商条约改订方针案大纲》。其主要内容有：日本承认中国关税自主的原则，同意中国实施国定税率。在实施国定税率的同时，双方商定有关特定货物的互惠税率；双方互相保证，对于交纳了进出口税的进出口货物，免除一切内地通过税及类似的负担；在国定税率实施后，从速废止出口税。在废止之前，保证其增率不得在5%以上；在进出口税及其他有关关税方面，互相给予对方最惠国待遇及国民待遇（注：《日中通商条约改订方针案大纲》，1929年5月18日，《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第三卷，第788-789页。）。
日本工商界对关税问题非常关注，他们既担心中国关税自主问题久拖不决，影响日本对华贸易，又担心中国关税提高后，对其进出口活动不利。1929年7月9日，主要由东京、大阪、京都、名古屋、神户、横滨等地的商工会议所组成的日本商工会议所日中通商条约改订委员会，向日本政府提出了《关于日华通商条约改订的意见》。该意见书指出：尽管中国政府收回关税自主权，令人对将来的日华通商贸易产生一些担心，但各国政府都承认中国关税自主权，而只有日本独力抗拒，这对日本不利。不如提出条件，对中国的要求作出回应。他们提出，应对日华间重要商品的关税订立一个长期的互惠协定，并开列了棉布等27类应予互惠的商品。此外，意见书还要求，中国在实行关税自主的同时废除厘金和其他各种名目的国内通过税；对于同类的国内外商品收取公正均等的国内消费税；陆路关税继续维持削减1/3的优惠等（注：前引副岛昭一文《中国不平等条约的撤废与“满洲事变”》。）。
根据国内工商界的要求，日本外务省提出了对华交涉案。日方在谈判中一再要求与中方订立一个长期的关税互惠协定，实际上是要使中国对日货的关税在实现关税自主后的相当长时期内仍保持在低税率上。在1929年10月20日的会谈中，日本新任驻华公使佐分利贞男将恢复关税自主权与订立互惠税率联系起来。对此，王正廷表示，中国政府对互惠税率的问题进行了反复研究，认为这样做必将遭到国民的反对。王正廷提出，中国愿意在经济上对日方给予一定的补偿，这就是对一些特定的商品在一定时间内，分一年至三年不等，继续执行现行税率。其形式或采取双方换文，或由中方自主地将继续执行现行税率的商品品种和期限通告日本。
关于陆路优惠税率的废止问题也是交涉中的难点之一。此时，英法都在与中国订立的关税条约中放弃了陆路货物的优惠。但日本通过朝鲜与东北之间的陆路交通，仍然沿用着陆路优惠关税制度，享受着低于正常税率1/3的低关税。中国政府曾宣布废除东北有关关口的陆路优惠制度，但遭到日本的强烈抵制而未能实施。会谈中，中方强调，海陆一律的原则是华盛顿条约决定的，英法等国已同意尽快实施，希望日本也遵行这一原则。但佐分利表示，虽说有必要执行海陆一律的原则，但也要考虑地方上的特殊利益，给予相当的准备时间。而且，在欧洲接壤国家之间，也在一定的地域对一定的商品采取互惠办法（注：《佐分利贞男致币原喜重郎》，1929年10月20日，《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第三卷，第839-840页。）。
此后，由于佐分利回国述职时突然去世，围绕着新任驻华公使的人选问题，中日之间发生了一场拒使风波，有关修约的交涉也随之停顿。1930年1月，日本政府任命驻华使馆参赞兼驻沪总领事重光葵为代理驻华公使，风波才告平息。重光葵在与中方的谈判中，仍然提出若干不合理的条件，如要求中国在10年内不得改变刚刚施行的国定税率。这样的条件当然不能为中方所接受。最后，双方达成妥协：中国承诺，对日本的棉货、水产品及麦粉等三类货物，三年内维持税率不变，对于杂品类的一些货物维持一年不增税；日本则承诺，对中国的夏布、绸缎及绣货三类物品，三年内维持税率不变。
1930年5月6日，中日终于订立了新的《关税协定》。该协定规定：“中国政府及日本政府彼此同意，凡在中日两国境内关于货物进出口之税率、存票、通过税、船钞等一切事项，完全由中、日两国彼此国内法令规定之。”双方还在换文中确认，废除陆路边境优惠税率。中方为此所付出的代价是，同意日本主要输华商品的税率分别维持一年至三年不变。中方承诺，在最短时期内废除有碍于在华贸易发展的厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税及其他类似各税。中方还确认整理“日本债权人借与中国无担保及担保不足之款”，承诺从关税中每年提存500万元，以作整理内外债之用（注：《中外旧约章汇编》第3册，第798-805页。）。中日关税协定签订后，获得关税自主权的国民政府很快便公布了第二个国定税则。新税则的税率有较大幅度的增加，分别课征货值5%至50%不等的进口税，比暂行税则几乎提高了一倍。然而，受中日关税协定的限制，税则又规定了若干互惠货物的税率。
对于姗姗来迟的中日关税协定，日本国内仍然有诸多不满之声。5月7日，《东京朝日新闻》便刊文指出，中日间有关互惠时限的规定对日本相当不利，“打击深刻”。该文还指出，北京特别关税会议时，日本提出互惠协定的实施期限为10年，最近日本实业界的期望是7年，至少也要5年，但现在仅获得3年这样短的时间。3年后，日本的商品能否经得起国际竞争，令人忧虑。而中小企业生产的杂货互惠期只有1年，这对中小企业是一个致命的打击。此外，债权整理也缺乏具体的保障（注：前引副岛昭一文《中国不平等条约的撤废与“满洲事变”》。）。
在其他各国都与中国订立了新的关税条约一年半后，日本终于也与中国订立了关税条约。这一年半中，日本自然沦为中国舆论的众矢之的，中日关系也因此大受影响。日本从这一拖延中所得到的只不过是将一些对华出口商品的现行税率延长一段时间而已。3年后，1933年5月，国民政府又公布了第三个国定税则。该税则的最高税率由原来的50%提高到80%。这一税则中提高幅度较大的货物，自然是原来享受低关税的日本商品，其主要商品税率增加了100%以上，最高增加了600%，使日本商品的税率与欧美商品处于同一水平线上（注：日本顽强抵制这一税则，经多次交涉，国民政府后又调低了部分税率。）。回头来看，日本政府应对国民政府“革命外交”的政策实在过于短视。日本通过对中国关税自主的排拒和延宕所获取的经济利益是短暂的，而长久留下的，则是种在中国民众记忆中的敌对和不信任。