在两个转变中革新政府行政观念，本文主要内容关键词为：两个转变论文,观念论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会向全党和全国人民提出实现“两个根本性转变”跨世纪战略任务。在实现两个根本转变的历史进程中，政府承担着体制和政策创新的特殊使命。但是，我们应该看到：一个行政观念陈旧落后的政府是不可能有效承担这一繁重历史重任的。因此，政府在促进经济体制和经济增长方式转变时，首先面临着革新行政观念的艰巨任务。
一
政府行政观念是政府在行政管理过程中历史地形成的有关行政管理的基本价值倾向，它是行政管理的灵魂，是铸造一定行政管理模式的精神原料。在特定历史——社会——文化条件下形成的政府行政观念，又会通过一系列的行政行为反作用于社会。
社会生活是政府行政观念的源渊和变革的动力。因为，政府不外是因应阶级社会“缓和冲突，把冲突保持在秩序范围以内”而由占有生产资料的阶级组建起来的一种政治设施。政府到底如何行政、政府行政和社会自治之间如何维持一种社会稳定有序发展所需要的微妙平衡量，诸如此类问题，虽然取决于统治阶级的意志，但归根结底是由特定历史条件下的社会生活决定的。随着社会生活的发展、变迁，尤其当社会发生结构性转变时，社会往往会对政府行政管理提出许多新的要求。任何一个政府都不可能长期对这些新要求熟视无睹，否则，就会面临被改革或革命的命运。
在社会生活的挑战面前，政府的行政观念受到广泛的批评检讨，并逐渐开始革新性转换。在一种全新的行政观念指导下，政府着手调整自己的职能配置，力求职能结构与管理模式的最优化。因此，政府行政观念变革和行政职能调整实乃是一个过程的两个方面，犹如水乳一般融汇在一起，它们互相影响，互为条件，连锁趋动，重塑政府行政。
政府行政观念内容十分广泛，然而其主要的内容有以下几个方面：1.行政本质观念，即对公共行政这种特殊的政治性管理活动之本质的认识，属于行政哲学范畴；2.行政功能观念，即政府扮演何种角色，发挥何种作用，在多大范围内、多大程度上发挥作用，社会中的各类组织和社会成员相对于政府处于何种位置，它们是否有自主活动的能力和领域等等问题上的认识；3.行政方式观念，即政府应用何种方式、手段来达到控制和管理社会的目的；4.行政评价标准观念，即关于理想政府的理念和政府及其官员绩效评估标准的价值倾向。
弥漫于政府及社会上的种种行政观念，对行政行为有一种柔韧有力的引导和规范作用，而政府内部的规章制度、守则纪律和紧密的组织联系，则使这种作用进一步强化。任何置身其中的行政组织和工作人员都不可避免地会深受行政观念的浸染，从而在行动上表现出与行政观念基本精神相一致的某种行政倾向。政府的特定行政倾向依其与社会生活的适应程度而起促进或阻碍社会生活发展的作用。
总之，社会的结构性和体制性转变，必然要求政府行政职能和行政模式作相应调整，而政府行政模式的改革与重建，又必须以行政观念的革新为先导。
二
社会主义国家建立以后，曾在相当长一段时间内实行高度集中统一的计划经济体制，全国范围内利益关系的整体性被强调到荒谬程度，并据此错误地认定政府可以象工厂一样通过制定具体入微的指令性计划来推动经济和社会发展。政府的指令性计划体系犹如一张纵横交错、没有纲目的网，紧紧地捆住了企业和其他一切社会组织的手脚，使之彻底失去自由选择的意识、能力和机会，一切都必须依令而行，只要你能严格依令而行，就能得到很高的政府评价，任何与指令稍有不符的举措，即使是正确的、有效的，也会受到“破坏政令统一、组织纪律淡薄”的责难。于是大家都自觉或被迫躺在政府怀抱之中，承受政府慈父般的严厉管束。
在此种体制背景下，形成了全能统制型的行政观念：1.“管制行政”观念，视管理为管制。管理是人类社会始终不可或缺的一项重要社会活动。阶级社会的行政管理在缓和阶级冲突、维护社会秩序、推动经济和社会发展方面，更是承担了无可替代的繁重职能。然而，究竟什么是管理、或者管理该是什么样的？对此问题，千百年来人们争论不休。历史上曾经就政府应该如何治理社会有过各种各样的思想理论。如道家的以“道”治国，法家的以“法”治国，儒家的以“礼”治国，以及墨家“尚同”“尚贤”理论，各派学说精彩纷呈，各有其眩目动人之外，然其精神底蕴却是惊人的一致，这就是君主专制主义。曹聚仁先生在《中国学术思想史随笔》一书中也明确指出：“法家思想乃是中国政治的骨子”。在如此深厚的专制主义政治文化基础上，我们自觉或不自觉地把管理视为管制，这种观念已成了我们整个民族的潜意识。既然管理就是管制，那么在整个管理体系中就必须以管理者为中心，以便于管理为最高准则，以指示命令为手段，从时间和空间两个角度全面地严格地规定企业和其他一切社会组织乃至公民个人的行动路线和行为倾向。受此种管理的社会，可能极为有序，但也极度缺乏活力。2.行政全能观念。政府行政和社会自治是一个社会管理系统的两极，它们具有很不一样的结构、功能和运行体制，两者同为社会生存、发展所必需。因此，必须在两极之间维持一种“必要的张力”，从而使社会健康发展。但是，在视管理为管制的观念指导下，政府行政必须也必然是全能型的。政府行政职能的配置十分宽泛，囊括了社会生活的一切领域，行政的触角以其无坚不摧的力量伸向社会生活的最底层，直接操纵着那怕是最小企业的人财物、产供销。于是，在相互对立的两极中，社会自治一极的特征和价值遭到贬损，结果瓦解了两极之间的必要张力，导致“行政权力支配社会”（马克思语）。3.强制行政观念。行政手段取决于政府定位和职能配置。政府的社会主宰角色和无所不包的职级结构，使政府理所当然在以行政命令、强制执行作为贯彻自己意图、实现国家法律和政策的首选手段，而很少注意到用各种途径，耐心细致地做行政管理对象的思想政治工作，使之了解、理解、进而认同国家法律和政策，求得他们对政府行政的支持和配合。也正因为如此，我们的行政工作时常受到极大的阻力抵制，这不但会严重损害政府行政效能与效率，反过来也会进一步强化强制行政的不良倾向。4.以数量扩张为核心的政府绩效评估标准观念。政府绩效评估是一项十分复杂的工作，单纯的定性分析往往失之于空泛。因此，必须制定明确、具体、便于操作的定量标准。在经济的社会政治价值日趋重要的现代社会，经济职能毫无例外地成了政府最重要的行政职能。对政府绩效的评估也就十分自然地与经济指标结合起来了。人们很自然、也很坚定地认为，投资规模、国民生产总值、经济增长率等数量概念，是评价政府绩效和政府官员是否称职的最直接、最恰当、最公正的标准，并据此建立了一个注重扩张的政府绩效评估价值指标体系。
计划经济体制下形成的全能统制型行政观念，反过来也成了计划经济体制和粗放型经济增长方式的强大支持力量。管制行政、全能行政、强制行政的观念为计划经济体制的合法性、合理性进行辩护，并以其精神力量进一步强化政府对经济之宏观与微观管理中的统制倾向。
而以数量扩张为核心的政府绩效评估标准观念，则使政府官员，尤其是地方和基层政府官员，普遍具有好大喜功的心态。他们把多、大、全视为所辖区域经济和社会发展事业兴旺发达的直接表征。在“为官一任，造福一方”的崇高使命召唤下，也出于谋求个人声望和晋升的热切希望，地方政府官员千方百计地寻求能加快经济增长、促进本地区经济规模总量扩张的有效方式，以便在任期内造成本地经济繁荣发展的“喜人”现象。而在经济领域中一个显而易见的事实是：依靠生产要素的投入，铺设新摊子，进行低水平重复，最容易促成经济总量爆炸式的外延增长。于是，政府偏好并最终选择粗放型经济增长方式，也就实属必然。
三
两个转变是我国社会经济领域的一场宏大深刻的历史性变革，在此期间，不仅社会经济组织要更新自己的经营观念，政府作为社会经济的组织者、领导者和重要推动力量，也要革新自己的行政观念，确定起与现代社会相适应的有利于实现两个转变的政府行政新观念。
第一，变管制观念为服务观念。优化社会运行是政府行政的根本目的，因此，行政就其本质而言，不是管制而是服务。政府行政也就是政府通过开展一系列卓有成效的行政活动，履行自己所承担的行政职能，为社会中的一切组织乃至公民个人提供优质高效的管理服务。在这里，社会中的组织和公民从以前单纯的管理对象跃升为具有主体资格和独立行为能力的服务对象，成了政府行政环绕运行的中心；而政府则由社会的主宰转变为有高度权威性的公共服务组织，它以“便利服务对象”为自己最高行动准则。
第二，变行政万能观念为行政有限观念。既然政府行政是一种服务，那么，那些应该也能够由企业自主管理的领域，那些靠社会中介组织和市场能够自动调节好的领域，自然就没有政府插手的必要，这就从服务对象一方限制了政府行政的活动领域。当然，无论是企业，还是社会中介组织都有自己的弱点和盲区。另外，市场也不是万能的，总有一些其无力调节或调节不好的区域，如产业合理布局、东西部关系协调、环境保护和外部性强的基础设施建设等，这正是政府行政的用武之地。总之，现代社会需要强化政府作用，但强化政府作用决不是指政府突破服务对象对政府行政活动领域的限制进入服务对象的自主领域去越俎代庖，而是指政府把那些确实属于自己的职能发挥得更有效些、更出色些。任何一个社会、不论政府行政看来是多么重要，多么不可缺少，但政府行政的广度和深度终归是有限的。政府行政的空缺和无力固然会给社会生活造成损害，但超越合理范围的行政也同样会给社会生活带来破坏。做该由政府做的事，这正是市场经济条件下应该确立的政府行政新观念。
为了防止政府行政超越合理范围，我们认为应该由法律明确列举政府行政职能的具体项目。除此之外的其他领域和事务全部保留给社会，让市场机制充分发挥作用。
第三，变“强制行政”观念为“引导行政”观念。以说服教育、榜样示范为行政手段是我国人民与其所设立的政府之间那种主人——公仆关系的必然要求，也是我党一贯强调的一条行政原则。然而在行政管理实践中，一些组织和工作人员往往不自觉地把人民群众简单地视为权力客体，视为统辖、管制的对象，只为图自己工作便利，动辄使用强制手段来行政。殊不知强制行政不但有悖公仆的本义，而且还会增大行政阻力，从而损害行政效能。因此，在行政方式上，我们必须变“强制行政”为“引导行政”，着力于用政策法律的合理性、合目的性和成功的榜样或典型来引导群众，使人民群众朝行政机关所希望的方向努力，以求事半功倍之效。
第四，变注重数量速度的政府绩效评价标准观念为注重服务对象满意程度的政府绩效评价标准观念。投资规模、经济总量及增长速度诚然可以作为政府绩效的一个评价标准，但其消极影响已是有目共睹。因此，我们必须彻底抛弃那种视明显偏重于数量和速度的经济指标为衡量和评价政府绩效之当然标准的观念，而必须看到，政府行政的本质是服务，既然是服务，就必须以服务对象的满意程度来评价政府绩效，除此之外，就别无其他更适合的标准了。
以服务对象的满意程度来评价政府绩效，也是西方国家自70年代以来行政改革的重大价值取向。它们在改革中，建立了适当后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”。这种模式与迄今为止在公共行政领域中一直占主导地位的层级制模式的一个重大区别是：它不以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，而是注重对顾客服务及其质量，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这一点对于我们转换在政府绩效评估标准上的观念，建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系不无借鉴意义。
在政府绩效评估标准上观念的转变，其影响是十分巨大的，它可以有效消除政府官员中普遍存在的好大喜功心理，促进政府官员将自己的主要精力从争立项、争贷款、铺新摊子以求增加经济总量的粗放型经济增长方式转移到依靠科技进步、合理配置资源、提高要素产出率来增加经济总量的集约型经济增长方式上来，从而避免出现有增长无发展的可悲局面。
政府行政观念的革新和重构，是对前期行政管理实践检讨、反思的结果，也是政府重新适应新行政环境的一种努力。我们相信，一套全新的政府行政观念将是我国实现两个根本转变的最重要主观条件。