国家治理体系的基本结构与层次，本文主要内容关键词为：层次论文,体系论文,结构论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会第一次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标的提出是在适应不断变化的经济社会发展形势下对新中国成立以来治国理政基本经验的科学总结的基础上提出来的。推进国家治理体系和治理能力现代化意味着整个社会的变革在思维、生产和生活方式上都将变得更加“现代”。现代国家治理体系究竟包括哪些内容，是一个必须思考和亟待厘清的问题。
习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[1]由此可见，国家治理体系是一系列国家制度的集成和总和。一般认为，国家治理体系是党领导人民管理国家的一整套制度体系，包括了经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排。[2][3][4][5]从内容上看，国家治理体系的基本结构可以也应该采取横向的划分方法，即分为经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理并表征为这五个方面治理在体制机制方面的综合。学术界对国家治理体系基本结构的认识已达成共识，即制度是国家治理体系的一个带有根本性与不可或缺性的内容。
许耀桐等人认为，国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体，这一有机整体由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次构成。[6]俞可平认为，国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。[7]他认为，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制；现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。[8]
可以看出，对国家治理体系的基本结构的认识可以是多层次、全方位、多视角的。现代国家治理体系是一个系统，是一个有机整体，具备系统性、整体性、协同性，应该也可以囊括不同的构成要件。从发散的思维与宏观的角度来看，国家治理体系是一个以制度为中心的宏大系统，这个系统既包括作为制度指导的价值，也包括贯彻制度的基本行动。
国家治理体系包括理念、制度和行动三个层次。其中，价值属于宏观的范畴，位于结构的最顶端；制度属于中观层面，这是由制度的含义和属性所决定的，制度处于中间，扮演了一种承上启下的角色；而行动则属于微观的范畴，微观并不代表不重要，只是相对而言。行动是制度落实的基础，所以它处于结构的底端。即现代国家治理体系的基本结构是由价值、制度和行动三个层面构成的一种具有超稳定性、流动性的，橄榄型的循环往复的闭合结构(见图一)。
图一 现代国家治理体系的基本结构
一、国家治理体系基本结构与层次
国家治理体系是一个由价值、制度与行动构成的一个橄榄型结构，其基本的层次表现为制度居于两者中间的核心位置，价值居于顶端，行动则位于底端。其中，价值包括民主、法治、科学三大基本价值理念，制度涵盖行政体制、经济体制、社会体制三部分，行动则细化为政策制定和政策执行。以价值形塑制度，以制度督导行动，以行动彰显价值，从而形成一个循环往复相互回应的闭合系统(见图二)。
图二 现代国家治理体系的基本结构
第一，按照葛兰西的文化领导权思想，思想上和道德上的领导地位只能来自于被领导者自愿和自觉的认可和赞同，只能“以理服人”，而不能“以力服人”。[9]价值决定人的思想取向和行为选择，是作为价值主体的人关于价值目标、标准和实现手段的世界观和宇宙观。在现代社会，价值是一种领导权。国家治理体系的基本结构应该包含由民主法治和科学构成的价值层面的内容，这主要是由三个因素决定的。
一是由国家治理的基本内涵决定的。国家治理的提出是对管理、管控的突破，国家与人民之间的关系由从属关系过渡到法人关系，乃至契约关系。现代国家治理从某种程度上讲是“国家管理”的实现，其实质或可看作上升到治理层次的管理，这种管理因此也就更具科学性、更带有人性化色彩，应该具备更多的法治、民主、科学等核心要素。
二是由国家治理的基本取向决定的。民主化、法治等是衡量现代国家治理体系是否现代化的基本标准。[10]依法治国和民主治理是国家治理合理化、现代化的本质内涵。[11]提出国家治理体系和治理能力现代化，本身就内含了强烈的服务导向、绩效导向、法治导向、顾客导向、责任导向等价值取向。[12]国家治理体系现代化天然地与民主、法治等基本价值理念有着密切的联系。
三是由实现国家治理现代化决定的。王长江认为，加快发展民主是国家治理体系现代化的应有之义。[13]李利军认为，实现国家治理体系的现代化应从三方面着手，即国家治理主体多元化、国家治理方式民主化、国家治理规则法治化。[14]法治是治国理政的基本方式。民主是实现有效国家治理的基本手段，国家治理现代化的实现必须走民主、法治和科学的道路，必须依赖于民主、法治的实现和科学精神。
第二，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。[15]制度确定秩序、决定生活，是最重要的战略资源，制度的进步是推动现代人类社会发展的重要力量。任何一个社会的发展都需要有强大的制度支撑，有效的国家治理更需要有效的制度提供动力、支撑和保障。这种制度动力、支撑和保障既体现为制度建构基础上的制度供给，也体现为原有制度功能的开发、整合。在现代国家治理体系的橄榄型的基本结构中，制度是中间层，发挥着中坚作用。国家治理体系的基本结构应该包含制度层面的内容，具体包括：国家行政体制、经济体制与社会体制。这主要是由两大因素决定的。
一是由国家治理的基本内涵决定的。全球治理委员会将治理定义为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个连续的过程，多种多样或互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。[16]治理是一种公共管理行为。治理问题之所以受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性。[17]国家治理是以国家为主体的公共管理行为，在国家治理的范畴下，国家不再是凌驾于全社会和公共行为之上的至高无上的权力当局，国家回归社会、公民与市场，提供更优质的服务，也变得愈加高效。国家治理本身的逻辑就涉及政府、市场和社会。同时，作为治理的主体，国家是政治生活的主体之一，在具体的历史场景中越来越多地承担起调适社会和市场的职能。国家治理是政治生活的一部分，政府、社会、市场与国家有着天然的联系，政府通常扮演着国家代表的角色，社会是国家的母体，而国家的发展离不开市场。良好的国家治理是通过制度、机制、法律等方式来确定有序的政府运作、社会生活与经济生活来实现的。国家治理的实现自然细化为制度层面的国家行政体制、经济体制与社会体制的有效运转。
二是由制度的基本内涵决定的。马克思认为，制度不过是人类交往的产物，人类的交往属于生产关系的范畴。历史唯物主义认为，生产力决定生产关系。制度由生产力所决定。国家的本质其实也是一种制度和组织，制度一经形成，就能深刻地塑造历史过程和个人生活。亚里士多德认为，“政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”[18]新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”[19]从纵向上可以将制度分为三个层面：一种社会形态；一个社会中的具体的社会制度；各种社会组织的规范、规章与安排。从横向上看，制度包括一个国家的经济制度、政治制度、社会制度，特定社会的传统习俗、行为与文化模式以及构成制度的规则、规定、规章等。无论从横向还是纵向上看，国家的经济制度、政治制度、社会制度均是制度基本的、主要的构成内容。国家治理体系在制度层面的是政府、市场和社会的互生共成，政府治理、市场治理与社会治理协调共生、共治。国家行政体制、经济体制与社会体制共同构建了一个制度层面的三元共治的制度结构。
第三，人的存在离不开行动，行动以人为主体，又构成了人存在的基本方式。作为人存在的方式，人的行动与其他的存在形态一样，本质上表现为一个系统，且各个环节都处于相互关联之中。[20]人是天生的政治动物[21]，是政治生活的主体。人在政治生活中的行动，亦是各要素相互关联的系统。政策是占统治地位的社会阶级在一定的历史时期内为完成一定的任务而制定的方针、准则或行动纲领。政策是价值的体现、制度的载体。作为政治生活中的国家治理体系基本结构构成的行动，外化为具体的政策行为，表现为政策制定和政策执行。国家治理体系的基本结构包括外化为政策的行动，主要是由两个因素决定的。
一是由认识与实践的关系决定。价值本身就是一种认识，制度则是认识的体现，而实践本身就是一种行动。马克思主义认为，认识与实践是一种辩证统一的关系；实践是认识的来源；实践是认识发展的动力；实践是检验认识是否具有真理性的标准；实践是认识的目的。行动检验着价值与制度，行动推动着价值与制度的作用发挥，行动中反馈的信息推动价值与制度的不断发展和完善。认识与实践的基本关系决定了国家治理体系的基本结构在囊括价值与制度之后，必须有行动的支撑与保障。
二是由国家治理的基本属性决定的。治理是一种政治管理过程，只是这一过程不是强制的而是自主的，不是强加的而是内生的，是通过各类相互影响的行为者之间的良性互动实现的。国家治理本身就是一个动态的表述、一个动态的过程、一种行动的表达。合法性与有效性是现代国家治理体系的本质属性，开放性、包容性与可问责性是现代国家治理体系的外在表征。[22]合法、有效、开放、包容与可问责均不是纯静态的活动，而其本身是动态的，其实现则依赖于实际与有效的行动。
二、国家治理体系的构成要素之一：价值
价值位于现代国家治理体系基本结构的顶端，它是国家治理体系基本结构的指导理念。国家治理体系的内容涉及经济、政治、社会、文化、生态等方面，需要价值观念的统一协调指导。从内容上看，国家治理结构的价值层面主要包括民主、法治与科学三个方面。
(一)民主
民主是一种时代潮流。按照亨廷顿的划分，19世纪30年代以来，人类社会形成了三波民主化浪潮。当《高山之歌》在里斯本上空回荡时，现代世界的第三波民主化浪潮难以置信地于不知不觉中开始了且至今仍远未结束。[23]民主化成为一种世界潮流，它是人民对于民主的价值理念、民主的生活方式的追求的体现。作为现代国家治理来讲，唯一的和良好的方式就是在治理过程中坚持民主的基本价值理念，为人民创造更加民主的、美好的生活。
民主创造有效治理。民主最实质上的意义就是人民的统治、人民的选择。民主解决的是权力分配问题，在国家、社会、政党、个人之间实现权力的合理划分。民主实现了权力的规范化运行，以规范化的权力运行确保基本个人权利。民主被认为是保障个体权利与约束公共权力的良好方式。人民民主实现了合理的权利分配，权利的公平确保了社会秩序的公正和制度的有效，群众通过既有制度表达诉求、反映问题、化解矛盾。无论是作为理念或制度，还是作为理想或生活，民主终归是为人类本身服务的，其目的是创造一种更加良善的生活，实现更加有效的治理。
民主确保主权在民。马克思主义认为，人民是实践主体，是历史的创造者；人民具有首创精神，是推动历史发展的决定性力量。人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。㈣民主是社会主义国家制度的根本特征，人民性是中国特色社会主义民主的根本属性。国家的制度安排和政策行动必须体现人民的意志，必须保障人民当家作主，必须坚持人民民主的基本理念。
(二)法治
我国有着悠久的历史，在历史变局中，人与人之间的关系始终未形成制度化的模式。我国社会是乡土性的。[25]这种乡土性带来的是不流动性，由此形成以群居的群体为格局的相互孤立与隔离的状态，在这种状态下所形成的思维模式就是一种典型的人治思维，其绵延至今，导致法治思维的匮乏。
法治是国家治理的基本方式。法治的关键是确立宪法和法律在国家治理中的地位，明确和贯彻落实在法律面前人人平等，做到有法必依、执法必严、违法必究。法治是治国理政的基本方式。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政的能力是政府最关键的治理能力。法治是依法治国的根本体现，现代国家治理体系本质上是一个法治体系。有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立，亦即法治来实现”[26]。国家治理依赖于各个领域的法治化，法治是提高治理水平，加快形成科学有效的社会治理体制，推动建立现代国家治理体系和实现有效的国家治理的途径和方法。良好的国家治理的关键是要逐步形成一套符合规律、有效管用的法律体系，并保证其在制度层面能够得到执行。
(三)科学
国家治理是一项系统工程。从本质上看，国家治理是一项带有复杂性、系统性、根本性、全局性和长期性的工程。科学的国家治理的本意就是以科学原则为指导，秉承科学的精神，在国家治理的过程中遵循国家治理的基本规律和经济社会发展的基本规律。实现有效治理。现代国家治理体系是一个统一的相互协调的系统。作为一个系统的现代国家治理体系，其各个构成要素之间、要素与整体之间的关系的协调都需要秉承科学的原则，以科学的原则为指导，实现系统间的分工与配合，实现要素性能的最大化与系统功能的最优化。
有效的国家治理需要科学指导。有效、高水平与优质的国家治理的实现贵在整体设计或者说是顶层设计，重点是制度建设，有效发挥制度在国家治理中的作用。无论是作为整体设计或是制度建设，其都要体现科学的基本理念，实现科学的规划，从长远着眼、从细节处着手，系统协调、整体推进。作为有效治理，最重要的方面就是行政运行、资源配置、社会调节各个方面治理效率的提高。行政运行、资源配置与社会调节都需要遵循经济社会发展的基本规律、坚持基本的科学理念、遵循科学的原则。有效的国家治理需要处理好政党、国家与社会三者间的基本关系，政府、市场与社会间的关系，党群干群关系，等等，这些基本关系的处理需要以科学的理念为指导，采取循序渐进的方式稳步推进。
三、国家治理体系的构成要素之二：制度
马克思认为，公司企业是资本主义的中轴结构。雷蒙德·阿伦认为，工厂是工业社会的中轴结构。林尚立则认为，中国共产党是我国政治建设和发展的中轴结构。[27]在制度与国家治理体系的互动选择下，制度是国家治理体系的中轴结构。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。[28]现代国家或者说民族国家是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位[29]，并且在具体的历史场景中越来越多地承担起调适社会和市场的职能。现代国家治理是一种多元治理，它包括政府、市场与社会等。从内容上看，国家治理结构的制度层面包括互相影响的国家行政体制、经济体制与社会体制。
(一)行政体制
作为国家治理中的政府，具有唯一的合法的强制性，能够为整个社会建设基础性的制度环境。强而有力的政府为市场经济的健康发展、社会的有序运行提供了必要的与适当的保护。行政体制是针对政府而言的，是由政治体制决定的政府的基本运行机制，具体指涉政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。行政体制决定了具体的政府的运作方式，对于市场经济的保护，既包括不过度的干涉市场的有序运行，也包括必要有效及时的宏观调控。对于社会的保护，更多是要改革行政体制，建设服务型政府，还权于社会，为社会的发展创造条件和空间。鼓励社会自组织的发展，发挥媒体、网络、NGO等在监督政府方面的作用。治理是对管理的反思与超越，国家治理本身是一种多元治理，各级政府是治理的主体之一，在治理中发挥着重要作用，政府治理的效率直接决定国家治理的绩效。行政体制是政府运行的基本机制，科学的行政体制能够提高政府的行政效率，行政体制的状态决定了政府在多元治理中的作用发挥与有效的国家治理的实现。行政体制所能发挥的作用决定了其在国家治理体系基本结构中所处的位置，同时，因为行政体制本身就是一种制度的集合，所以行政体制在国家治理结构中处于制度层面。
(二)经济体制
市场是国家治理的主体之一。在国家治理体系的基本结构中，经济体制就是针对市场而言的，现行的经济体制基本为市场经济体制。亚当·斯密的“守夜人”理论提出以前，市场在资源配置中的作用就已经为人们所认知。同时，市场经济的发展促进了人的解放，为社会的发展创造了巨大的空间。文艺复兴的重要基础就是西欧资本主义经济的发展。马克思发现了经济基础决定上层建筑这一人类历史发展的基本规律[30]，经济的发展程度决定了政治、科学、文化、艺术与社会的发展程度。现代市场经济的实质是由“各种正式与非正式的规则和治理机制相互配合、相互支持而有机构成的混合制度形态或混合经济体制”[31]，健康有序的市场经济的发展既需要有序适当的政府的监管和保护，也与社会的有序发展、公民社会的培育分不开。
经济体制是属于经济运行中的制度安排范畴，通常是一国内指定并执行经济政策的机制的总和。可以说经济体制就是资源配置的具体方式或制度模式，一国经济体制的优劣决定了市场在该国经济发展与资源配置中所处的地位以及经济运行效率的高低。经济体制对于市场经济功能发挥的重要作用决定了其在国家治理结构中所处的地位。经济体制是机制的集合，理应处于国家治理结构中的制度层面。
(三)社会体制
社会体制是针对社会而言的，是作为国家治理主体之一的社会的运行程序和制度。社会体制的本质是社会结构，包括社会运行体制、社会组织体制、社会保障体制、社会构成体制和社会管理体制。[32]民生的保障和改善、收入分配的改革、基本公共服务的均等化、社会公平正义与共同富裕的实现均依赖于社会体制的建设与改革。社会体制是社会运行的基本方式的体现。社会体制本身反映了民众组织化与社会服务社会化的程度，承担了协调关系、规范行为、化解矛盾、保持稳定等社会管理的功能与使命。而作为国家治理的三大主体之一，社会在国家治理中的作用发挥，弥补了现代国家治理中的可能的政府失灵与市场失灵。现代社会的发展塑造了独立的个体、个性化的社会自组织，形成了非正式的网络系统，能够在提供高效优质的社会服务、监督公共权力运行、保障个人权益、实现公共利益最大化方面发挥效用。公民社会的发育能够塑造社会成员合作、诚信、互惠的精神，形成有利于市场经济发展的社会环境，推动市场在资源配置中的功能发挥，节约社会经济资源。作为社会运行的基本规定的社会体制在国家治理体系的基本结构中所处的位置是由社会作为国家治理的多元主体之一在国家治理中的功能和作用决定的，而社会体制本身是程序与规则的集合，理应处于国家治理结构中的制度层面。
四、国家治理体系的构成要素之三：行动
国家治理以一定的价值为指导原则，以制度作为支撑和保障，以规范其运行，原则的表征和制度实现均需落实在行动上。作为国家治理体系的行动表现为政策的形式，具体包括政策制定和政策执行两个层面。政策是理念的体现、制度的载体。在国家治理的过程中，实现国家治理的动态平衡，处理好改革与稳定的关系，依赖于具体的政策制定和执行。从表层来看，各类具体的政策是国家治理的工具，诸如经济政策、文化政策、环境政策等，而经济政策又可以细化为宏观经济政策、微观经济政策。国家治理表现为各种政策的制定和执行，政策制定和政策执行在国家治理中发挥着一种工具性的作用。
(一)政策制定
政策制定是政府的重要职能，是执政党政治输出的重要手段，是价值的输出、制度的施展。作为行动表征的政策，政策制定是政策过程的首要环节，是政策执行的前提和基础。作为一项系统工程的国家治理，科学的政策制定必须考虑政策制定的科学性、民主性和可行性。具体政策作为国家治理的基本工具，其制定的状态决定了国家治理某一领域或层次的状态和效果。各个方面的政策的制定，是作为国家治理主体之一的政府对国家治理各主体、各要素之间的关系的调适。
以保障人民的利益作为政策制定的出发点和归宿，科学、民主地制定政策，充分考虑政策制定的可行性，有助于确保国家治理的功能开发、结构优化和转型升级。国家治理本身就是为了更好地实现公共利益，更好地保障个体的基本权益，政策的制定要体现对人民利益的维护、坚持、发展，体现为民服务的宗旨。在政策制定中坚持和贯彻以人为本，能够更好地解决政策分配不公的问题、化解社会矛盾、调节社会多元利益。政策制定的科学性、民主性就是在国家治理的过程中，健全政策制定前的调研与咨询、制定中的协商与监督、制定后的跟踪与问责，增强政策制定的层次性、连续性和发展性，扩大政策制定过程中的公众参与，促进公众利益表达。政策制定的可行性指政策的制定要以一定的经济社会发展环境为基础，与具体的经济社会发展环境相适应。科学、民主、可行的政策的效用以及政策制定在国家治理过程中的作用。决定了政策制定是国家治理结构的构成要件之一。
(二)政策执行
一切的理论、价值与制度要发挥作用，都必须要落实到行动上来，而行动则体现在具体的政策执行上。政策执行是政策过程的中心环节，是政策制定的关键和落实。良好的政策依赖于具体的政策执行，若政策只是钉在墙上、挂在嘴上、留在纸上，而不深入到心坎上、落实到行动上，则不会得到民众的理解、支持与认同。而就有效的国家治理而言，民众的支持与认同是实现有效国家治理的基础和关键。
政策执行是一项复杂的社会实践活动，受多个因素的影响，主要包括：政策执行的环境、主体(执行人员)、客体(执行对象)。在多个因素的影响下，有效的政策执行依赖于作为国家治理主体的政府、社会与市场的综合作用。政府推动行政体制改革，明确各执行部门的权责利，实现政策执行过程中的良好沟通、协调与整合，形成合力。发挥社会组织、新闻媒体在政策执行监督监督中的作用。建立科学量化的政策执行监督考核体系，以有效的考核奖惩实现有效的监督和激励，解决政策执行中变更性执行、选择性执行等问题。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。[33]政策制定之后，政策的执行关键是人，关键在干部。政策执行在有效国家治理中的作用与有效的政策执行与国家治理多元主体之间的关系使得政策执行成为国家治理体系基本结构中的不可或缺的构成要件。
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