论我国出口退税政策的困境与出路，本文主要内容关键词为：出口退税论文,出路论文,困境论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、企业出口退税进退两难
对出口产品实行退税政策是国际惯例，是国家支持外贸出口的重要手段。出口退税(Export Rebates)是指一国政府将出口商品中所包含的间接税退还给出口商，使出口商品以不含税价格进入国际市场，避免因进口国征税造成出口商品双重税赋，以提高出口商品竞争优势。这也是实行增值税和消费税的绝大多数国家和地区的通行做法。我国自1985年开始实行出口退税政策以来，对增强我国出口产品的国际竞争力，推动外贸体制改革和出口增长发挥了重要作用。在外贸出口快速增长的同时，由于出口欠退税问题越来越严重，给经济社会发展带来明显的负面影响。
据商务部和海关总署统计，到2002年年末，全国累计应退未退税额高达2500亿元；预计到2003年年底，这个数字将达到3500多亿元。一些专家认为，中国实际已经在一定程度上陷入“斯蒂格利茨怪圈”，以巨额出口退税补贴外国消费者，换回大量美元后再借给发达国家。如我国外汇储备中，相当一部分用于购买美国国库券。高额出口退税制度，实际上是国家财政的巨大损失。据统计，1995～1997年，国家每年拿出相当于中央财政总收入15%左右的资金用于出口退税，中国的出口实际上等于赔本向外国出口。政府财政已经没有必要再在出口创汇方面进行补贴，并且也越来越贴不起了。
其实作为一项能起出口鼓励作用的财政政策，出口退税的设置与国家宏观经济政策目标紧密相关。众所周知，当前中国的进出口顺差和外汇储备高速增长，已成为国际社会要求人民币升值的主要理由，此时政府通过调低出口退税率不仅节约了财政资金，而且出口增速和贸易顺差都会有所下降，从而有助于缓解国际上对人民币升值的预期。当然影响外贸企业经营行为和效益的因素除了出口退税政策外，还包括人民币汇率、利率及关税等。从汇率的角度看，无论从影响范围还是从政策的主动性考虑，降低出口退税率都比人民币升值对出口企业的影响更小。有统计显示，出口退税政策的调整将只影响中国企业总数23%的出口型企业，其影响范围远远小于人民币升值对整个国民经济所造成的影响。
亚洲金融危机以来，中央多次提高出口商品的退税率，出口增幅强劲，一方面带动了经济的快速增长；另一方面，也导致中央财政愈陷愈深。政府在出口退税上实际已经陷入了一种两难境地。加快出口退税，财力不允许，但如果任由欠账累计，出口企业积极性将受到极大的打击，而相关的银行业将受到拖累，银行坏账问题雪上加霜。真若取消出口退税政策，不仅违背国际惯例，且对国家、对企业都会产生较大的负面影响。出口退税是一柄“双刃剑”，一旦降低或取消，出口的减少将会很明显，其后续的影响是：微观上，出口企业将会相对萎缩，而这些企业有相当一部分属于劳动密集型的，就业的压力将会增加；中观上，出口减少势必失去一些辛苦得来的市场，开拓的成本将更大；宏观上，表面上看可以减少财政支出，但最终可能影响出口并影响GDP增长，反而抑制了财政收入增长。
看来取消“没必要保留”且有“根本缺陷”的出口退税制度，实是明智之举。不过仔细分析一下，贸易顺差过大导致的人民币升值与实行出口退税政策其实是两个方面的问题，实行出口退税政策一定会导致币值上升吗？这似乎并没有必然的关系。因为实行出口退税政策的国家很多，对出口产品实行增值税、零税率是国际惯例，但并非都导致币值上升。经济发展经验表明，一国经济快速增长和世界经济地位的上升必将带来币值的上升，货币升值正是经济实力和地位相对增强的反映，用调低甚至取消出口退税来舒缓人民币升值压力是一种短视行为，是一种制度性成本高昂的办法。总的来说，此举可以暂时减轻政府财政负担，但是对于缓解人民币升值压力帮助不大。我们必须清楚，要求人民币升值的舆论背后的目的无非是抢占中国巨大的国内市场，打击中国出口并进而削弱中国经济增长势头。
应付退税的压力实际我们可以多增加进口，同时可以舒缓人民币升值的压力。创汇的目的是什么？难道不是为了用汇吗？我们需要重新考虑一下长期形成的顺差偏好，不是只有顺差才对国民经济的增长有好处。即使是保持现行的出口政策不变，也应该适度扩大进口，这对于处在转型中的中国经济的发展是有好处的，比如进口一些中国不能生产的高精尖设备，提高了劳动生产率，这也是对GDP的贡献。
出口退税不仅可以促进经济增长，还可增加新的就业岗位。目前，我国从事各项外经贸业务并与此直接相关的从业人员有7000多万人，有效缓解了国内就业压力，对保持社会稳定十分重要。据有关部门测算，GDP增长1%可增加125万个就业岗位，出口企业大多是劳动密集型的，对增加社会就业效益明显。出口退税是许多出口企业维持正常利润的重要条件，取消出口退税将使许多企业无法达到盈亏平衡点，导致更多下岗和失业，既不利于社会稳定，也将增加社会保障支出，恶化财政收支状况。所以取消出口退税的做法目前很不适宜。
二、如何看待出口退税的性质
当前出口退税中的进退两难，实质是源于人们的认识问题，即如何看待出口退税的性质及出口退税与财政的关系问题。我们实际陷入了认识上的一个误区，即将出口退税看成是财政的负担，把出口退税与财政收入完全对立起来。确实从表面上看出口退税是财政收入的减项，但研究出口退税与财政的关系，不能简单地从收入与支出的对应关系上分析，而要从出口退税和培育税源与增加经济总量上深入分析。毋庸置疑，一方面出口退税是财政收入的减项，出口退税规模直接关系财政收入的多少；同样不可否认的是，另一方面出口退税通过促进出口增长和服务业发展能够间接增加财政收入。出口不仅直接促进工业生产发展，还带动了运输、金融、保险、电信等第三产业的发展，增加了营业税、所得税等税种的税基，扩大了其他税种的收入。此外，随着我国参与国际分工程度的不断加深，进出口的互动效应明显增强，出口增长成为拉动进口增加的一个重要因素。所以说，出口退税并不是财政负担，而是促进经济增长的积极因素。作为国家宏观调控的重要手段，财政政策不能简单地为平衡而平衡，必须服务于经济增长、充分就业、稳定物价和保持国际收支平衡等宏观调控目标，出口退税恰恰是财政实现上述宏观调控目标的重要途径之一。
出口退税是我国外贸的一项基本制度。增值税条例就规定了出口产品实行零关税，也就是需要足额退税。如果取消出口退税率，就意味着政策的指向是歧视出口的政策，与我国长期以来扩大出口总体目标战略不符。也许取消出口退税将迫使中国外贸企业在经营上“必须有所作为”，这未尝不是一件好事，但取消出口退税是一柄“双刃剑”，它在减轻财政压力的同时，有可能带来中国出口市场的丧失。当前退税资金紧张的问题完全可以通过相关制度的完善予以解决，未来几年中国也有这样的实力去解决退税资金问题，大可不必取消出口退税。放弃原来辛苦挣来的国际市场不是正好让利于其他国家吗？这其中的利弊得失不难权衡。
那么降低出口退税对企业有无影响呢？对出口商品无论是征税、退税还是免税最终都会对出口企业产生影响。因为出口退税退还的是企业在生产经营中已缴纳的流转税，与企业产品的生产成本密切相关，更主要的是我国的出口企业受经营机制的制约，对国家出口退税有着较强的依赖性，缺少出口退税的支持，一些外贸企业基本上没有盈利，在人民币汇率保持不变的情况下对出口退税有着很高的期望值。从某种程度上讲出口退税已成为外贸出口增减变化的重要影响因素。但是我国的外贸出口主要是以数量增长为主要方式，维持这种高增长低效益的商品出口需要付出高昂的代价，为此必须使出口商品退税率的设置充分考虑出口商品结构优化的因素，从调整商品出口结构入手，针对不同的出口商品设置不同的退税率，按照结构优化的要求，突出重点，对有利于本国出口商品结构改善的给予全额退税，而对于本国限制出口的商品则给予较低的退税或不予退税。
三、导致出口退税欠退基数增大的原因分析
什么导致出口退税延迟、欠退基数越滚越大？从表面看，出口欠退税问题是由于中央财政没有能力足额安排出口退税资金来满足出口贸易迅速增长的需要，每年出口退税财政预算资金不足，造成各地出口退税指标短缺。根据国务院发展研究中心的统计，从1997～2002年，退税指标年均增长率是17.8%，而应退税额年均增长率达到37.4%；实际上，造成这一切的原因是整个退税制度背后的制度性缺陷，是出口退税机制不合理与外贸经营体制改革要求不相适应所带来的问题，它们包括出口退税结构不合理，不适应产业结构调整优化的要求；出口退税数额超出了中央财政的承受能力；出口退税的负担机制不够科学，不利于出口贸易的科学、规范管理。由于企业增值税收入由中央和地方分享，而企业出口退税由中央财政全额负担，势必导致出口增长越快，中央财政负担越重，难免产生欠退税问题，因此，必须改革出口退税机制。
我国于1985年开始实行出口退税，1994年的税制改革把产品税改为增值税，为出口退税制度的全面推行创造了条件。1996年，由于财政原因，中国政府将退税率分别降为3%、5%和9%。一个很重要的原因，就是1994年净出口的强劲增长给中央财政带来了巨大的出口退税压力。1997年开始的亚洲经济危机造成中国出口的大幅度下降。1998年中国的出口增长率几乎是零。为了刺激出口增长，政府从1998年开始逐渐将出口退税率调高。到1999年7月，服装、机械及设备、电器及电子产品、运输工具、仪器仪表等主要产品的出口退税率调为17%（全额退税），其他产品也都分别调至15%和13%。经过调整，中国出口商品的综合退税率为15%。退税率的提高也使出口退税量迅速增加。从1998～2001年，我国的实际退税额由436亿元增加到1070亿元。为了缓解由此带来的支出压力，中央政府不得不采取控制退税指标、放慢退税速度的办法。结果，国家对出口企业的退税欠帐越来越多。按照15%的退税率计算，我国1999～2001年出口退税应为1044亿元、1385亿元、1473亿元，但实际的退税额只有626.69亿元、1050亿元、1070亿元。
而中央与地方政府在增值税收入与出口退税支出上的责权不一，是造成目前出口退税资金紧张的主要原因之一。根据增值税有关规定：增值税收入实行中央与地方分享制，计划内收入中央与地方按75∶25比例分成，超出计划部分地方政府分享比重更高，增值税的增加额部分中央实得52.5%，地方实得47.5%，但出口退税完全由中央政府支付。1994年的税制改革还规定：进口环节征收的消费税和增值税为中央税种，同时由中央政府独力承担全部出口退税。这样，出口退税问题不仅涉及到中央政府和出口企业之间的利益分配，也涉及到中央政府和地方政府之间的利益分配。如果我国产品出口等于进口，中央政府从进口环节征收的增值税和消费税同其对出口产品的退税额相抵销（不考虑税收减免和进出口产品结构上的差别），中央财政不需要为进出口贸易承担任何成本。但如果产品出口大于进口，中央政府就有责任把超过进口额的那一部分出口产品所缴纳的增值税全部退还给出口企业，这样，在贸易顺差的情况下推行全额退税，必然会导致地方财政从净出口中获益，而中央财政从净出口中受损。其实际执行结果就相当于中央政府自动向地方政府进行转移支付，且出口多的一般是沿海发达地区，出口多得到的退税也多，这实际上形成了中央财政对经济发达地区财政的逆向转移支付。三年累计对企业欠税1155.31亿元。2002年出口应退税2118亿元，其中中央财政替地方政府分担了530亿元。因此，随着近年出口高速增长，中央财政的压力必然越来越大。
原因之二是出口退税管理方式不科学。这些年的出口退税额度并非完全根据出口额来确定，而是纳入国家财政预算，按计划分配，难免与出口贸易实际不匹配。中央财政安排出口退税的盘子主要依据当年财政状况，而不是出口增长对退税的要求，实际操作中必然出现退税指标不够用的现象。
原因之三是由于征收过程中政策性减免及漏税存在，造成部分出口产品征少退多。
一些不法商人，钻退税的空子，造假单据，骗取退税，我国一年出口为2000多亿美元，合近20000亿人民币。如果平均退税率为10%，则退税达到2000亿人民币，为我国总税收收入的20%左右，是一个非常巨大的数目。税收征管不严使国家税款流失十分严重。除了偷逃税外，每年地方税务机关违反国家财政政策审批的减免税也达到上千亿元，而一些地方搞包税制，超出的部分自然就流失了。
原因之四是因进口环节增值税、消费税与关税实行同步减免，使国家对进口商品的税收难以实现，弱化了中央财政退税的能力，造成出口退税与增值税收入不同比增长。
四、解决路径
出口环节延迟退税的实质，就是中央财政无偿占用出口企业的资金，是隐蔽性质的财政赤字。由于资金被大量占用、企业正常的生产经营秩序受到严重影响。要解决这个问题，首先要转变观念，增强各级税务部门依法办税、维护纳税人合法权益的自觉性。依法治税，不仅包含有纳税人按时足额纳税、履行法定义务方面的内容；也包含有税务部门改进服务、提高效率，维护纳税人合法权益方面的内容。根据预算完成情况调整退税节奏的做法，直接侵害了出口企业的合法权益，间接损害了政府的信誉。其次，要不断完善退税指标的形成机制，增大退税指标的弹性，使退税指标调整尽量跟上出口增长的步伐。从长期看，根本的解决之道就是借鉴国际上通行的做法，全面推行“免、抵、退”的征管模式，从根源上杜绝占用出口企业流动资金的现象。政府应该在财力允许的情况下加大退税进度，合理安排拨付时间，出台相关政策减少银行在托管贷款中的风险等。再者，全面清理出口退税，对不符合WTO规则和我国政府对外承诺要求的出口退税政策进行修改，主要从是否符合国民待遇原则、最惠国待遇原则及反倾销、反补贴原则等方面，清理不必要的退税。第四是加强税收减免征管，堵塞税收流失漏洞，提高征收率，对进口环节增值税、消费税严格控制减免，在降低关税税率的同时扩大税基，增加进口税收入，弥补退税资金不足，多渠道增加中央财政收入。
不过当务之急是如何偿还“老欠”与杜绝“新欠”。改革成败的关键看中央是否真正能实现“新帐不欠，旧帐要还”的承诺。据测算，2004～2005年，即便用足了全部两税增量和退税指标，仍然存在巨大的退税缺口，缺口分别达到1943.79亿元和1729.21亿元，中央财政在这两年内的退税支出财力只能基本上保证新增退税额度。现在，问题的关键在于，如何弥补新退税机制实施的前两年存在的巨大缺口问题。如果选择必须在两年内消化掉所有拖欠，则必须另觅退税资金来源。从现实的角度，可供选择的途径是用退税指标和代征两税增量，首先保证新增退税额的支付，保证不再欠下“新帐”。剩下的工作就是专门消化存量拖欠3477亿元的问题，而对这些存量拖欠的解决方法应该存在于新出退税制度之外。建议将截至2003年底积累的约3477亿元拖欠用单独帐户处理，以严格区分“新增”和“陈欠”，实行新旧分离。这是保证新机制不背历史包袱的有效选择。
降低退税率只是权且之计，不能治本。降低出口退税率无疑有助于解决由出口欠退税带来的巨额隐性财政赤字。按财政部测算，出口退税率调低4个百分点，明年中央财政预算支出可减少400亿～500亿元的压力。不过调低出口退税率带来的制度层面看不见的损失更大。出口退税是贸易制度很重要的组成部分，应该保持一定程度的稳定性，现在频繁调整出口退税率，让出口企业感觉政策环境很不稳定，影响外商在华投资，也影响政府的形象，政策朝令夕改，会使人感觉政府没有信誉。所以要彻底解决退税资金问题必须拓宽思路：建议改变增值税分享体系以标本兼治，结合当前分税制财政体制，根据权利与义务对等的原则，恢复出口退税与地方财政挂钩的做法。退税负担的比例可以考虑与增值税相同，中央与地方的分成比例为75∶25。同时对一些财政不宽裕、负担较重的地方，以适当调整地方财政基数，保证地方既得利益，这样有利于调动地方加强出口退税管理的积极性、主动性。对于历史欠账，可实行债务证券化，设想是将政府对企业的欠款转化为等额的可质押、可流通证券，企业可以背书转让，也可以拿到银行贴现。这样做，企业比到银行贷款融资增加的财务费用要低得多，对于政府，比发行国债的利息成本要低。
不过接下来我们必须关注地方分担退税机制可能引发严重的结构问题。因为地方财政地区间差别很大，各自财力和支出约束均存在很大差异，在地方财政普遍吃紧的情况下很难保证地方财政能完全履行退税责任，如果由地方分担出口退税款，只能由出口企业所在地负担。但是出口退税是退还出口货物在国内生产流通各个环节缴纳的税款，每个环节的增值税实际是在不同的地方缴纳。由于出口货物在出口环节实行免征增值税的政策，出口企业所在地很可能没有从出口货物中征收一分钱的增值税，在没有征税的情况下，让地方负担出口退税款，将导致出口越多，地方财政包袱越重的后果。在这种情况下，地方政府鼓励出口的积极性将受到影响，可能限制本地企业到其他地区收购货物出口，或者拖欠企业的退税款，对整个外贸流通秩序将产生负面影响，甚至引起严重市场分割问题。为保证地方既得利益，可适当调整地方财政基数，加大中央财政对出口退税的支持力度，可将中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税。
总之，出口退税问题不是一个纯经济问题，在国家的外贸体系中它是不可或缺的，即使财政最终不堪重负，出口退税这种鼓励效应也只能转移，不能消失。