对我国现行资源税费制度几个重大问题的探讨，本文主要内容关键词为：几个论文,税费论文,重大问题论文,我国现行论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以《中华人民共和国资源税暂行条例》为主体的现行资源税费制度，自1994年建立以来的十余年中，虽经历过数次微调，但整体框架并无多大变化。该套制度从出台之日起至今，发挥了一定功效，但一直受到理论界和实务界的诟病，并且对于如何完善该套制度，也是仁者见仁，智者见智。本文拟抛开对现行制度进行细枝末节修补的思维模式，力图对该制度的几个重大问题进行剖析、思考，并且提出相应的改革思路，以及在这些改革思路基础上提出构建新型资源税费制度的设想。
一、资源税费制度中的“资源”范围问题
(一)自然资源的范围
在探讨资源税费制度其他问题之前，有必要先对“资源”的概念进行规范性分析。广义的资源可以理解为一切可利用的事物，显然并不是资源税费制度中的“资源”概念。事实上该制度中的“资源”范围仅仅是广义资源中的一种——自然资源。其定义有如下几种：
《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)，如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所。
联合国环境规划署的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。
著名经济学家于光远提出的定义为：自然资源是指自然界天然存在、未经人类加工的资源，如土地、水、生物、能量和矿物等。
(二)我国现行资源税费的征收范围
我国现行资源税费制度中资源税的税目包括原油、天然气、原煤、盐、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和其他非金属矿原矿7种，耕地占用税、土地使用税、土地增值税等税种也具有一定的资源税性质；各类资源费主要包括矿产资源补偿费、矿区使用费、水资源补偿费以及探矿权使用费和探矿权价款、采矿权价款以及一些省份对水能、风能、地热、森林、生物资源征收的相关费用。
(三)改革思路：法制化和规范化
我们把“资源”的定义与资源税费的征收范围进行比较，不难发现其范围几无二致，因此我国现行资源税费制度出现诸多问题的根源并不在于其征收范围过窄。但在整个制度中，除了资源税外，就资源费而言，全国统一征收的很少，地方政府分别征收的种类过多，缺乏规范性和目的性，因此中央应尽快出台相应法规加以规范。
二、资源税费的征收与政府权力类型问题
(一)政府权力的类型
政府为了履行相应的政治、经济、社会职能必然需要获取财政收入，而其财政收入的取得又是和其拥有的各种权力密切相关的。一般而言，政府拥有的第一种权力是政治权力。据此政府可以强制、固定、无偿地征收各类税收，政府还可以凭借此种权力派生出国家信用，并据此获得各类债务收入。政府拥有的第二种权力是所有者权力。作为一定地域范围内自然资源的天然拥有者以及由于种种原因而形成的国有资产的所有者，国家还扮演着所有者角色，但是当国家作为某种资产所有者时，其身份却是虚拟的，政府作为国家的代理者才是事实上的“所有者”。凭借这种权力，政府可以获得各种所有者收益，如我国国有企业以前上缴的利润和如今的国有股分红等。政府拥有的第三种权力是管理者权力。政府在履行其职能时，必然要参与各项社会事务，作为规则的制订者和天然的“裁判员”，政府有权对其服务收取费用，并对各种规则的破坏者施以处罚，体现其管理者角色。凭借这种权力，政府可以获得各种行政事业收费和罚没收入。
(二)我国资源税费的征收与各类政府权力的关系混乱不清
根据上述分析，不难得知，政府征收资源税凭借的应当是其政治权力，而征收的各种资源费凭借的应当主要是其所有者权力。然而我国现行资源税预设的原则却是“普遍征收，级差调节”，相当于征收绝对地租和级差地租，体现的却是所有者权力；征收的各种资源费很大程度上体现了所有者权力，部分还体现了管理者权力，导致权力关系混乱。这种立法精神上的错误是导致现行资源税费制度出现众多缺陷的根源所在，必须加以变革。
(三)改革思路：“税改费”
为了厘清资源税费和政府各类权力的关系，我们认为，现行资源税费制度改革的思路应当是“税改费”，而不是我们通常所见到的“费改税”。就世界范围而言，单独征收资源税的国家屈指可数，通过征收资源税体现其所有者权力的国家则基本没有，因此这种改革也是符合国际潮流的。“税改费”后，可以借鉴国际经验，不管自然资源条件的优劣，先按照资源储存量(或可开发量)普遍从量征收权利金(Royalty)，借鉴美国、加拿大、德国、英国等国的做法，体现自然资源的消耗性补偿；再区别自然资源条件的优劣，按照资源开采企业销售收入从价征收红利(Bonus)，以体现级差收益。
在普遍征收权利金和级差征收红利后，现有的体现政府所有者权力的各类资源税费完全可以取消，体现政府管理者权力的各类资源费则可以合并到其他相关规费之中，并不针对自然资源单独设立相关收费项目。
三、如何通过建立环境税来校正外部性的问题
由于对自然资源的开发往往意味着对当地生态环境的破坏，近年来，无论是在国内还是在国外，人们对环境政策所产生的经济影响已经进行了大量讨论，通过征收环境税(Environmental taxation)来保持或改善环境质量已经成为国际潮流，①但这种思路还得从外部性说起。
(一)外部性
除了鲁滨逊生活的极端世界之外，现实生活中，每个自私的市场主体在追求自身最大利益的同时，往往会对其他市场主体同质的行为产生或好或坏的影响，但却不存在相应的补偿或惩罚机制来弥补两者的偏差，这样就产生了外部性。其中前者称为正外部性，后者称为负外部性。外部性的存在会让资源配置偏离帕累托效率状态，如何校正这种扭曲，我们可以采取管制的方式，也可以利用科斯的谈判机制等，但最重要的方式还是通过开征庇古税或者发放庇古补贴来实现这一目的。
(二)庇古税和庇古补贴
对负外部性征税和对正外部性发放补贴均可以校正外部性，从而提高资源配置的效率，由于这一思路是庇古(Pigou，1920)首先提出的，因此通常也称之为庇古税和庇古补贴。这种机制在局部均衡②状态下的作用机制如下图：
庇古税作用机制图
上图显示了通过征收庇古税校正负外部性的机制，由于对具有负外部性物品(如汽车污染空气、造纸厂污染河流等)的消费既为私人带来了边际收益(PMB)，又因污染而带来了边际损失，两者的代数和就是社会边际收益(SMB)，显然SMB曲线应该在PMB曲线之下。社会最优选择应当由SMB曲线和MC曲线的交点决定，其最优生产量为q[0]；而私人决策却由PMB曲线和MC曲线的交点决定，其最优生产量为q[1]，显然q[1]＞q[0]，也就是说负外部性物品产量(以及污染)太高了，从而带来了社会福利损失。此时，如果我们对该物品从量征收数额为t[p]=PMB(q[0])-SMB(q[0])的环境税，则会使PMB曲线下移到与SMB曲线重合的位置，从而使负外部性内部化。
同样的道理我们也可以用庇古补贴(可以理解为负环境税)使正外部性(如污水处理、废料再利用等)内部化。
(三)改革思路：开征环境税
由于现行资源税费制度的不完善，再加之其他种种原因，我国现阶段对自然资源的开发事实上处于剥夺式、粗放式开发阶段，给环境保护造成了相当大的压力。在取消体现政府权力错位的现行资源税后，按照庇古税和庇古补贴的作用机制，开征新的“资源税”——环境税(包括正负环境税)来保护环境，既符合国际潮流，又是本文思路的逻辑使然。开征环境税的目的就是校正外部性，当然它将凭借政府的政治权力强制、固定、无偿征收。不过由于对外部性大小的度量是一个技术难题，所以其税率结构的确定将成为该税种优劣与否的关键所在。
四、如何保护自然资源原产地的利益问题
(一)我国资源原产地利益得不到保护
我国现行资源税费制度无法保护资源原产地的利益，这一点我们很容易在各类文献和实地调查中找到佐证。中西部地区资源丰富但经济技术落后，长期以来只能充当向东部沿海地区提供初级原材料的角色，由于利润多半集中在东部进行的深加工环节，资源原产地的中西部地区并未获得相应利润，甚至成本都得不到足额补偿，很多资源原产地在资源开发中获得的收入根本无法治理由此而产生的各类地质灾害，显然这是非常不公平的。
(二)改革思路之一：开征跨省费
由于我国现行资源税费制度根本无法保障资源原产地利益，长此以往必将造成资源原产地的抱怨，甚至是不合作乃至刻意破坏，因此必须想办法解决这一问题。改革思路之一是仿照美国的“跨州税”制度，允许各省征收“跨省费”，③但中央政府要控制该费用征收比例的上限，通过各省份之间长期的重复博弈，其征收比例最终将达到双方都可以接受的理性范围。这样，通过征收“跨省费”的方式，资源原产地就获得了相应的补偿，其利益得到了保护。而且“跨省费”的征收应当不会受到资源利用地的故意阻挠，因为这种费用本身就是为了体现市场经济的公平交易原则而不是对其刻意盘剥。
(三)改革思路之二：修改属地征收原则中对“地”的解释
在我国现行税收法规中，对属地征收原则中“地”的理解只能是“注册地”和“核算地”而不能是“生产经营地”，而我国现在资源开发又是和集团化经营紧密联系在一起的，各集团公司为了方便和出于对自身利益的考虑，往往只在总部进行集中核算，如中石化、中移动的生产经营地遍布全国，但却只在总部所在地——北京集中核算和缴纳所得税。变革这种制度的理由：1.根据劳动价值论，企业的利润来自其生产经营活动而不是核算活动，在生产经营地赚的利润却在核算地缴纳税收，这是不公平的。2.各集团公司在生产经营地进行核算并不是什么技术难题，而且为了协调和资源开发地的关系，在缴纳税收总额不变的情况下，它们也不会介意把税收缴纳在当地。3.把属地原则中“地”理解为“生产经营地”对税收征管也不会造成太大影响，不会影响到征管效率。出于以上三方面的考虑，我们建议修改相关法规，对集团化经营的企业，其生产经营地所在地方政府有权要求其在当地单独核算，并据此在当地纳税。显然，这种改革思路并不是直接改革资源税费制度，而是通过改革资源开采企业的纳税地点来维护资源原产地的利益。
五、新的资源税费体系问题
通过对现行资源税费制度四个方面的详细探讨，我们提出了一系列改革思路，根据这些思路，构建了新的资源税费体系，如下表所示：
上表简要地分析了资源税费体系的结构和特征，根据上文的分析，可以确信这是一个比现行资源税费体系更为优化的体系。由于本文只是就新的资源税费体系的构建提出我们的思路，再加之对现行资源税费制度技术上缺陷的研究已经足够充分，所以这里对新资源税费体系中各种税费的具体技术问题(如计税依据、税率级次等)不再一一展开分析。
注释：
①20世纪90年代后期，在经合组织成员国中，环境税大约占其总税收收入的6％左右(伯纳德·萨拉尼，2002)。
②一般均衡的情况相当复杂(可以利用最优税制的相关模型)，由于对本文的结论影响甚小，所以我们不再深入研究，有兴趣的读者可以参阅：伯纳德·萨拉尼著，陈新平等译《税收经济学》，中国人民大学出版社2005年版。
③由于我国省级政府并无税收立法权，所以并不能称为“跨省税”而只能称为“跨省费”。如“西电东送”工程中，西部发电省份就可以向东部用电省份征收该种费用。